Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 17 мая 2006 г. "По делу о проверке соответствия Конституции Республики Карелия некоторых положений абзаца 3 статьи 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" в связи с обращением гражданки Полевой Марии Ивановны"

ГАРАНТ:

Об официальном разъяснении настоящего постановления см. определение Конституционного Суда Республики Карелия от 10 мая 2007 г.

Конституционный Суд Республики Карелия в составе Председателя В.В.Сухачевой, судей В.П.Наговицына, Е.М.Переплесниной, Т.Н.Фотиной,

с участием сторон: заявителя М.И.Полевой, представителей Законодательного Собрания Республики Карелия - консультанта юридического отдела Аппарата Законодательного Собрания Республики Карелия Н.А.Смирновой, Главы Республики Карелия - консультанта государственно-правового управления Администрации Главы Республики Карелия М.В.Даниловой, заместителя начальника юридического отдела Министерства финансов Республики Карелия З.В.Толстовой,

руководствуясь статьей 68 (часть 2) Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "а" пункта 1 части 1), 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Карелия некоторых положений абзаца 3 статьи 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданки М.И.Полевой.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия некоторые положения абзаца 3 статьи 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия".

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.П.Наговицына, объяснения сторон, выступления представителей: Отдела международной правовой помощи, юридической экспертизы и федерального регистра нормативных правовых актов Республики Карелия Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Северо-Западному федеральному округу - главного специалиста Д.В.Горшкова; Министерства здравоохранения, социального развития и спорта Республики Карелия - консультанта юридического отдела Н.В.Балицкой, исследовав материалы дела, Конституционный Суд Республики Карелия установил:

1. Гражданка Полевая Мария Ивановна оспаривает конституционность некоторых положений абзаца 3 статьи 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия".

Закон Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" N 827-ЗРК принят Законодательным Собранием Республики Карелия 9 декабря 2004 года, подписан Главой Республики Карелия 17 декабря 2004 года, опубликован в газете "Карелия" от 25 декабря 2004 года N 145, действует в редакции от 16 декабря 2005 года.

Согласно положениям абзаца 3 статьи 3 указанного Закона социальная поддержка граждан, указанных в пунктах 10-12 статьи 2 этого же Закона, осуществляется в форме оплаты жилой площади с отоплением и освещением в пределах социальной нормы площади жилья, регионального стандарта оплаты жилья и коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации. Оплата жилой площади с отоплением и освещением производится независимо от вида жилого фонда.

По мнению заявительницы, содержащееся в оспариваемых нормах ограничение ее права, как пенсионера - бывшего педагога, проживающего в сельской местности, на бесплатное пользование жильем с отоплением и освещением пределами социальной нормы площади жилья, региональными стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг и нормативами потребления коммунальных услуг и топлива в значительной степени понижает достигнутый к 1 января 2005 года уровень социальной защищенности.

Заявительница просит признать не соответствующим Конституции Республики Карелия (частям 1 и 2 статьи 5, частям 1 и 2 статьи 16) правовое положение абзаца 3 статьи 3 вышеуказанного республиканского Закона, содержащееся в словах "в пределах социальной нормы площади жилья, регионального стандарта оплаты жилья и коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации", в отношении "проживающих за пределами городов пенсионеров, проработавших не менее десяти лет... педагогическими работниками в расположенных на территории Республики Карелия в сельской местности, поселках городского типа учреждениях, работавших на момент выхода на пенсию в государственных учреждениях Республики Карелия".

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" суд принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также, исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

При принятии постановления Конституционный Суд Республики Карелия решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств дела во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

2. До 1 января 2005 года педагогические работники, перешедшие на пенсию и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Правоотношения по предоставлению мер социальной поддержки (ранее именовавшихся льготами) пенсионеров, бывших педагогов, проживающих в сельской местности, на федеральном уровне были урегулированы постановлением Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года N 255 "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности" (с изменениями от 21 июня 1988 года), согласно которому в целях улучшения жилищно-бытовых условий учителей общеобразовательных школ в сельской местности за перешедшими на пенсию учителями, воспитателями, директорами, заместителями директоров и другими педагогическими работниками общеобразовательных школ всех типов и за проживающими с ними членами семей сохраняется право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением, если общий стаж работы каждого из указанных работников в школах сельской местности составляет не менее десяти лет.

Это право подтверждено позже постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 24 мая 1982 года N 437, от 24 января 1985 года N 85 и другими нормативными правовыми актами.

Указанные нормативные правовые акты в силу статьи 4 Закона РСФСР от 24 октября 1990 года N 263-1 "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР" в настоящее время сохраняют свое действие на территории Российской Федерации, являются нормативными правовыми актами федерального уровня и регулируют правоотношения по социальной поддержке указанной категории граждан.

На территории республики предоставление данных льгот гарантировалось постановлением Совета Министров Карельской АССР от 17 сентября 1971 года N 380, принятым во исполнение постановления Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года N 255 и Совета Министров РСФСР от 4 июня 1971 года N 313 "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности".

Согласно части 2 Заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации нормативные правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 года применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

3. Российская Федерация является социальным государством, в котором признаются, соблюдаются, гарантируются и защищаются права и свободы человека и гражданина (статьи 2, 7 Конституции Российской Федерации).

После принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году и внесения последующих изменений в Конституцию Республики Карелия органы государственной власти Республики Карелия осуществляют свою деятельность в соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации, часть 2 статьи 7 Конституции Республики Карелия).

Согласно Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, финансовое регулирование, федеральный бюджет, установление основ федеральной политики и федеральных программ в области социального развития находятся в ведении Российской Федерации (статья 71 пункты "в", "е", "ж", "з"), а защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение, - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "б", "ж" части 1).

Российская Федерация в настоящее время осуществляет переход на новую систему социальной защиты граждан, основанный на разграничении полномочий органов государственной власти, в связи с чем были внесены существенные изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), в Бюджетный кодекс Российской Федерации, а также был принят Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Системный анализ правового регулирования, связанного с приведением системы социальной защиты граждан, пользующихся льготами и иными социальными гарантиями, в соответствие с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также с закреплением принципа самостоятельности бюджетов всех уровней, показал, что льгота, предоставлявшаяся рассматриваемой категории граждан в натуральной форме в виде бесплатного жилья с отоплением и освещением, с 1 января 2005 года фактически не реализуется, а федеральным законодателем не отменена.

При этом к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), решение вопроса о предоставлении мер социальной поддержки этой категории граждан не отнесено (пункт 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ). Полномочия по решению этого вопроса от Российской Федерации ее субъектам с соответствующим финансовым обеспечением другими федеральными законами также не переданы.

Конституционный Суд Республики Карелия не вправе давать оценку бездействию федеральных органов государственной власти в части сохранения в течение длительного времени пробельности федерального регулирования рассматриваемых правовых отношений, так как это находится за пределами его полномочий, а также предписывать законодателю Республики Карелия в каком объеме должна финансироваться указанная мера социальной поддержки из бюджета Республики.

До принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по предметам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, не указанные в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, могут устанавливаться данными органами, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы на решение указанных вопросов только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета) (пункт 5 статьи 26.3 и абзац 5 пункта 1 статьи 26.14 Федерального закона N 184-ФЗ).

Республиканский законодатель, принимая оспариваемые правовые предписания, действовал в пределах предоставленных ему полномочий с учетом неурегулированности федеральными нормативными правовыми актами вопроса по порядку предоставления и финансирования данной меры социальной защиты, ее социальной значимости, а также исходя из уровня реальных экономических возможностей, существующих на данном этапе социально-экономического развития, и соответствующих ресурсов бюджета Республики Карелия, и был вправе определить размер средств республиканского бюджета на частичную реализацию льготы, установленной федеральным нормативным правовым актом.

Это корреспондирует статье 22 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года, провозглашающей право каждого человека на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства.

4. Конституция Республики Карелия провозглашает приоритет прав человека, которые признаются и гарантируются в республике согласно Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и определяют смысл, содержание и применение законов. Обеспечение и защита в соответствии с законом прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность всех органов государственной власти и местного самоуправления (статьи 2, 5, 16, 17 Конституции Республики Карелия).

Исходя из принципов правового государства, равенства и справедливости, согласованного действия правовых норм в системе действующего правового регулирования, исходя из целей обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации, единого правового пространства, Конституционный Суд Республики Карелия приходит к выводу о том, что право лиц рассматриваемой категории на бесплатное жилье с отоплением и освещением, гарантированное федеральными нормативными правовыми актами, предоставлявшееся на протяжении многих лет и на сегодняшний день не отмененное федеральным органом государственной власти, является действующим и должно предоставляться в прежнем объеме до надлежащего законодательного урегулирования вопросов по порядку предоставления и финансированию данной льготы на федеральном уровне.

Педагогические работники, проработавшие в сельской местности не менее 10 лет, зарабатывая, в том числе, гарантированное государством право на льготу по оплате жилья с отоплением и освещением, рассчитывали на добросовестное выполнение последним своих публично-правовых обязательств и обоснованно полагали, что смогут реализовать это право после выхода на пенсию.

Закон Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" гарантирует социальную поддержку граждан данной категории за счет средств бюджета Республики Карелия (статья 1). Объем этой гарантии за счет средств республиканского бюджета ограничен пределами социальной нормы площади жилья, регионального стандарта оплаты жилья и коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации. Отсюда следует, что законодатель Республики Карелия осуществил собственное правое регулирование.

Порядок предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, предусмотренных Законом Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", утвержденный постановлением Правительства Республики Карелия от 17 января 2005 года N 1-П, и сложившаяся правоприменительная практика свидетельствуют о том, что формулировка оспариваемой нормы, несмотря на отсутствие прямого указания об этом, рассматривается как допускающая возможность оставшуюся часть расходов на содержание жилого помещения с отоплением и освещением возлагать на пенсионеров - бывших педагогов, проработавших не менее 10 лет в сельской местности. Такое толкование и применение рассматриваемой нормы закона является недопустимым, поскольку за перешедшими на пенсию педагогическими работниками, проработавшими в школах сельской местности не менее 10 лет, и проживающими с ними членами семей сохранено право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением без каких-либо ограничений в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами.

Возложение на эту категорию льготополучателей части расходов за содержание жилья с отоплением и освещением нарушает принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в результате бездействия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в течение длительного времени, достаточного для его устранения, не может служить непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан. При этом суды общей юрисдикции и арбитражные суды при рассмотрении споров, связанных с предоставлением льгот, до законодательного урегулирования рассматриваемых правоотношений вправе и обязаны истолковывать подлежащие применению нормы права в интересах личности (Определение от 9 апреля 2002 года N 68-О по запросу Арбитражного суда Республики Карелия о проверке конституционности пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 4 и 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов").

Таким образом, оспариваемое правовое предписание части 3 статьи 3 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", содержащееся в словах "в пределах социальной нормы площади жилья, регионального стандарта оплаты жилья и коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации", в той мере, в какой позволяет возлагать часть расходов на содержание жилья с отоплением и освещением на граждан данной категории, не соответствует требованиям Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1 и 2), 16 (часть 2).

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 3, 71, 72 (часть 1), 73, 78, 79, 80, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", суд постановил:

1. Признать не соответствующим Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1 и 2), 16 (часть 2), правовое предписание абзаца 3 статьи 3 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", содержащееся в словах "в пределах социальной нормы площади жилья, регионального стандарта оплаты жилья и коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации", в отношении проживающих за пределами городов пенсионеров, проработавших не менее десяти лет педагогическими работниками в расположенных на территории Республики Карелия в сельской местности, поселках городского типа учреждениях, работавших на момент выхода на пенсию в государственных учреждениях Республики Карелия, в той мере, в какой позволяет возлагать часть расходов на содержание жилья с отоплением и освещением на граждан данной категории.

2. Согласно части 1 и 2 статьи 79 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", части 1 статьи 6, части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, не требует подтверждения иными органами или лицами, обязательно к исполнению и не может быть пересмотрено иным судом.

3. Согласно статье 78 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и в официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд

Республики Карелия