Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 26 июня 2006 г. "По делу о проверке соответствия Конституции Республики Карелия некоторых положений пункта 61 части 1 статьи 3 Закона Республики Карелия "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия" и статьи 1 Закона Республики Карелия "О муниципальных районах в Республике Карелия" в связи с обращением Полякова Анатолия Викторовича"

Конституционный Суд Республики Карелия в составе Председателя В.В.Сухачевой, судей В.П.Наговицына, Е.М.Переплесниной, П.А.Союнена

с участием сторон: заявителя А.В.Полякова, его представителя - адвоката С.Ю.Аверичева и представителя Законодательного Собрания Республики Карелия - консультанта юридического отдела Аппарата Законодательного Собрания Республики Карелия И.В.Титова, представителей Главы Республики Карелия - Председателя Государственного комитета Республики Карелия по развитию местного самоуправления А.А.Моисеева, консультанта государственно-правового управления Администрации Главы Республики Карелия Л.Н.Хотиной,

руководствуясь статьей 68 (часть 2) Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "а" пункта 1 части 1), 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Карелия некоторых положений пункта 61 части 1 статьи 3 Закона Республики Карелия "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия" и статьи 1 Закона Республики Карелия "О муниципальных районах в Республике Карелия".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданина А.В.Полякова.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия некоторые положения пункта 61 части 1 статьи 3 Закона Республики Карелия "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия" и статьи 1 Закона Республики Карелия "О муниципальных районах в Республике Карелия", касающиеся поселка Чална-1.

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.В.Сухачевой, объяснения сторон, заключение эксперта - заместителя начальника Петрозаводского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России И.Н.Назарова, выступления представителей: Главы Прионежского муниципального района - начальника юридического отдела О.Н.Полузанова, Главы местного самоуправления города Петрозаводска - начальника нормативно-правового управления О.В.Ломакиной, Отдела международной правовой помощи, юридической экспертизы и федерального регистра нормативных правовых актов Республики Карелия Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Северо-Западному федеральному округу - ведущего специалиста О.С.Стояновой, командира войсковой части 52809 - помощника командира по правовой работе В.К.Иванова, общественного комитета гарнизона Бесовец - Ю.И.Пахмутова,

а также выступления начальника Отдела по вопросам государственного устройства, местного самоуправления и национальной политики Аппарата Законодательного Собрания Республики Карелия Е.Ю.Белоусовой, старшего помощника прокурора Прионежского района К.С.Лебединского, Главы Гарнизонного сельского поселения - В.А.Уткина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Карелия установил:

1. Гражданин Поляков Анатолий Викторович оспаривает конституционность положений пункта 61 части 1 статьи 3 Закона Республики Карелия "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия" и статьи 1 Закона Республики Карелия "О муниципальных районах в Республике Карелия".

Закон Республики Карелия "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия" N 813-ЗРК принят Законодательным Собранием Республики Карелия 24 октября 2004 года, подписан Главой Республики Карелия 1 ноября 2004 года, опубликован в газете "Карелия" от 4 ноября 2004 года N 124.

Закон Республики Карелия "О муниципальных районах в Республике Карелия" N 825-ЗРК принят Законодательным Собранием Республики Карелия 17 ноября 2004 года, подписан Главой Республики Карелия 1 декабря 2004 года, опубликован в газете "Карелия" от 16 декабря 2004 года N 141.

В соответствии с пунктом 61 части 1 статьи 3 Закона Республики Карелия "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия" образовано муниципальное образование - Гарнизонное сельское поселение, в состав которого входит поселок Чална-1 - административный центр. Статьей 1 Закона Республики Карелия "О муниципальных районах в Республике Карелия" установлено, что Гарнизонное сельское поселение входит в состав Прионежского муниципального района.

По мнению заявителя, образование Гарнизонного сельского поселения, в состав которого входит поселок Чална-1 - административный центр, и включение его в состав Прионежского муниципального района нарушает право жителей поселка Чална-1 на участие в местном самоуправлении и произведено без согласия его жителей.

Военный гарнизон "Бесовец" (Чална-1) находился в административном подчинении Петрозаводского городского Совета. Заявитель считает, что исключение оспариваемыми положениями республиканских законов военного гарнизона "Бесовец" (Чална-1) из состава муниципального образования города Петрозаводска и включение его в качестве сельского поселения в состав Прионежского муниципального района должно рассматриваться как изменение границ обоих муниципальных образований - города Петрозаводска и Прионежского района.

Заявитель просит признать некоторые положения пункта 61 части 1 статьи 3 Закона Республики Карелия "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия" и статьи 1 Закона Республики Карелия "О муниципальных районах в Республике Карелия", касающиеся Гарнизонного сельского поселения, не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (часть 2), 70, 72 (часть 2).

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" суд принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также, исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Требования заявителя сводятся к проверке конституционности оспариваемых положений республиканских законов лишь по тем основаниям, по которым поселок Чална-1 без согласия его населения выведен из административного подчинения города Петрозаводска, где жители поселка осуществляли местное самоуправление, принимая участие в решении вопросов местного значения. При этом, по его мнению, произошло изменение границ двух муниципальных образований города Петрозаводска и Прионежского района.

Конституционность других положений рассматриваемых республиканских законов, связанных с отнесением поселка Чална-1 к Гарнизонному сельскому поселению, заявителем и его представителем не оспариваются. Конституционный Суд Республики Карелия не вправе оценивать конституционность каких-либо положений рассматриваемых законов по собственной инициативе, кроме тех, которые были указаны заявителем в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения по данному делу являются оспариваемые положения рассматриваемых республиканских законов, касающиеся включения поселка Чална-1 в состав Гарнизонного сельского поселения, с включением последнего в состав Прионежского муниципального района.

При принятии постановления Конституционный Суд Республики Карелия решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств дела во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

2. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 70 Конституции Республики Карелия).

Местное самоуправление является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (статья 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

В соответствии с абзацем 9 части 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, такие как содержание и использование муниципального жилищного фонда, организация и развитие муниципальных учреждений здравоохранения и образования, регулирование планировки и застройки, организация транспортного обслуживания населения и другие.

Иные вопросы, затрагивающие права жителей данного поселения, решение которых отнесено к ведению других органов, не могут быть отнесены к вопросам местного значения.

В республике муниципальными образованиями являются: городское или сельское поселение, муниципальный район и городской округ (Законы Республики Карелия "О муниципальных районах в Республике Карелия", "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия", "О наделении городских поселений статусом городского округа").

В состав территории любого поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. В состав сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек. Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения. Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения (пункты 6, 7, 12, 13 части 1 статья 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Европейская хартия о местном самоуправлении провозглашает, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий (статья 5).

Этой международно-правовой норме корреспондируют правовые предписания вышеуказанного Федерального закона о том, что изменение границ или преобразование муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и Российской Федерации с учетом мнения населения, выраженного в соответствии с процедурой, указанной в статьях 12 и 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Указанный Федеральный закон опубликован 8 октября 2003 года, в последней редакции от 3 июня 2006 года опубликован 8 июня 2006 года. Закон, за исключением положений, для которых установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2009 года. До этого срока статьей 83 Закона установлен переходный период.

В переходный период законом субъекта Российской Федерации определяется порядок решения вопросов местного значения вновь образованных в соответствии с данным Федеральным законом поселений. Принятие указанных законов субъектов Российской Федерации осуществляется до 1 января 2006 года. С 1 января 2006 года до окончания переходного периода указанные законы субъектами Российской Федерации принимаются не позднее чем за 3 месяца до начала очередного финансового года и не могут быть изменены в течение финансового года.

Наделение законом субъекта Российской Федерации городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу главы 12 указанного Федерального закона (8 октября 2003 года), статусом городских, сельских поселений в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 85 этого Закона, согласно которому субъекты Российской Федерации до 1 марта 2005 года устанавливают границы муниципальных образований и наделяют их соответствующим статусом муниципального образования, не является изменением границ или преобразованием района (абзац 2 части 3 статьи 84 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Военный гарнизон "Бесовец" (Чална-1) располагался на землях Прионежского района и территориально не входил в состав города Петрозаводска. Это подтверждается справочником "Административно-территориальное устройство Республики Карелия" 1996 года, который был издан Правительством Республики Карелия в соответствии со статьей 12 Закона Республики Карелия "Об основах административного и территориального устройства Республики Карелия" (утратил силу с 7 мая 2005 года со дня вступления в силу Закона Республики Карелия "Об административно-территориальном устройстве Республики Карелия"), а также Уставами муниципальных образований города Петрозаводска (статья 3) и Прионежского района (статья 6).

Указом Президиума Верховного Совета Карельской АССР от 20 ноября 1989 года военный гарнизон "Бесовец" (Чална-1) был передан в административное подчинение Петрозаводского городского Совета.

Жители военного гарнизона "Бесовец" (Чална-1), проживающие в границах административно-территориального образования - Прионежский район, частично реализовывали свое право на местное самоуправление в рамках другой административно-территориальной единицы и другого муниципального образования - города Петрозаводска. На территорию поселка Чална-1 частично распространялась юрисдикция города Петрозаводска, частично - Прионежского района (в части землепользования), а вопросы использования жилищного фонда решались войсковой квартирно-эксплуатационной частью.

До ноября 2004 года жители населенного пункта Чална-1 участвовали в выборах органов местного самоуправления города Петрозаводска, хотя поселение находилось на территории Прионежского района. Это противоречило пунктам 14, 15 и 16 статьи 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым территория поселения должна полностью входить в состав муниципального района, а территория городского округа не может входить в состав территории муниципального района.

Таким образом, оспариваемыми положениями рассматриваемых республиканских Законов образовано муниципальное образование со статусом сельского поселения (Гарнизонное сельское поселение) в ранее существовавших границах Прионежского района, при этом не изменились и границы муниципального образования города Петрозаводска. Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в этом случае получение согласия населения на образование муниципального образования со статусом сельского поселения не предусматривает.

3. Указ Президиума Верховного Совета КАССР от 20 ноября 1989 года является нормативным правовым актом, принятым до вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 года. Он может применяться лишь в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Карелия.

Правовые предписания данного Указа об административном подчинении поселка Чална-1 Петрозаводскому городскому Совету были обусловлены действующей в то время системой органов государственной власти.

В соответствии со статьями 3 и 130 Конституции Российской Федерации и статьями 70, 71 Конституции Республики Карелия местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а его органы не входят в систему органов государственной власти.

Указ Президиума Верховного Совета КАССР от 20 ноября 1989 года об административном подчинении гарнизона Бесовец (Чална-1) Петрозаводскому городскому Совету противоречит Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Карелия, а потому не может быть принят судом во внимание при оценке нормативных правовых актов, регулирующих правовые отношения, являющихся предметом рассмотрения суда, в их системной связи.

На основании изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемыми правовыми предписаниями пункта 61 части 1 статьи 3 Закона Республики Карелия "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия" и статьи 1 Закона Республики Карелия "О муниципальных районах в Республике Карелия" образовано новое муниципальное образование со статусом сельского поселения, границы муниципальных образований города Петрозаводска и Прионежского района не изменены, эти правовые предписания приняты в пределах полномочий Республики Карелия, основаны на положениях Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не нарушают конституционное право граждан на участие в местном самоуправлении и согласуются с требованиями Конституции Республики Карелия.

Руководствуясь статьями 3, 71, 72 (часть 1), 73, 78, 79, 80, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", суд постановил:

1. Признать соответствующими Конституции Республики Карелия правовые предписания пункта 61 части 1 статьи 3 Закона Республики Карелия "О городских, сельских поселениях в Республике Карелия" и статьи 1 Закона Республики Карелия "О муниципальных районах в Республике Карелия" в части, касающейся поселка Чална-1 в составе Гарнизонного сельского поселения.

2. Согласно части 1 статьи 79 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", части 1 статьи 6, части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" настоящее постановление является окончательным, опротестованию и обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после провозглашения, не требует подтверждения иными органами или лицами, обязательно к исполнению и не может быть пересмотрено иным судом.

3. Согласно статье 78 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и в официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд

Республики Карелия