Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 5 июня 2000 г. По делу о проверке конституционности статей 16 и 19 Закона Республики Карелия "О референдуме в Республике Карелия"

Постановление Конституционного Суда Республики Карелия
от 5 июня 2000 г.

 Особое мнение судьи Конституционного Суда Республики Карелия А.И.Киннера

Конституционный Суд Республики Карелия в составе Председателя О.Б.Переплеснина, судей А.И.Киннера, В.В.Сухачевой, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 87 Конституции Республики Карелия, пунктом 1 статьи 2, пунктом 1 части 1 статьи 39 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности статей 16 и 19 Закона Республики Карелия "О референдуме в Республике Карелия".

Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство депутата Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия - М.Н.Баранова.

Заслушав депутата М.Н.Баранова - с одной стороны; представителя Палаты Республики депутата С.Г.Ушакова, представителей Председателя Правительства Министра юстиции Т.П.Игнатьеву и заведующую отделом правового и кадрового обеспечения Администрации Председателя Правительства Л.А.Завьялову - с другой стороны, исследовав материалы дела, Суд установил:

1. Закон Республики Карелия "О референдуме в Республике Карелия" принят Палатой Республики Законодательного Собрания 21 ноября 1997 года, подписан Председателем Правительства 28 ноября 1997 года, опубликован в сборнике "Собрание законодательства Республики Карелия", 1998 год, N 1, статья 4.

Заявитель ходатайствует о признании судом неконституционной статьи 16 вышеуказанного республиканского Закона.

По его мнению, порядок реализации инициативы Председателя Правительства о проведении республиканского референдума, предусмотренный этой статьей, противоречит установленному Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" порядку реализации инициативы о проведении референдума субъекта Российской Федерации, чем нарушаются статьи 2 и 12 Конституции Республики Карелия.

Порядок принятия решения о назначении и проведении республиканского референдума по инициативе Председателя Правительства регулируется статьей 19 республиканского Закона.

Обратившейся стороной оспариваются все положения этой статьи в той части, в какой они противоречат вышеуказанному Федеральному закону и статье 2 Конституции Республики Карелия.

2. В соответствии с пунктом "о" статьи 68 Конституции Республики Карелия Председатель Правительства, как высшее должностное лицо, вносит на рассмотрение Законодательного Собрания Республики Карелия вопрос о назначении республиканского референдума.

Юридическое содержание данной конституционной нормы состоит в том, что Председатель Правительства, избранный всенародным голосованием, как высшее должностное лицо Республики Карелия, представляет интересы граждан республики в целом и в силу этого наделен Конституцией Республики Карелия особыми полномочиями по осуществлению государственной власти, к которым относится и право на обращение в Законодательное Собрание Республики Карелия с вопросом о назначении референдума Республики Карелия. При этом Конституцией Республики Карелия для него не установлен тот порядок реализации его инициативы проведения республиканского референдума, который в соответствии с федеральным и республиканским законами необходимо соблюдать при инициировании референдума отдельным гражданином или группой граждан.

Инициатива Председателя Правительства подлежит обязательному рассмотрению Палатой Представителей Законодательного Собрания.

В соответствии с частью 2 статьи 57 Конституции Республики Карелия и частью 6 статьи 19 республиканского Закона решение по этому вопросу принимается большинством голосов избранных депутатов Палаты.

Оспариваемые положения статьи 16 и часть 6 статьи 19 Закона "О референдуме в Республике Карелия" по существу воспроизводят изложенные выше конституционные предписания.

Таким образом, доводы заявителя о неконституционности положений статьи 16 и части 6 статьи 19 Закона фактически требуют проверки и оценки конституционности пункта "о" статьи 68 и части 2 статьи 57 Конституции Республики Карелия на соответствие их статьям 2 и 12 Конституции Республики Карелия.

Однако Конституционный Суд Республики Карелия в соответствии со статьей 87 Конституции Республики Карелия не вправе проверять конституционность Конституции Республики Карелия ни по каким параметрам. Это входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации.

Рассмотрение ходатайства в этой части Конституционному Суду Республики Карелия неподведомственно, дело в этой части подлежит прекращению в соответствии с частью 2 статьи 43 Закона "О Конституционном Суде Республики Карелия".

Поэтому настоящее дело в части проверки конституционности статьи 16 и части 6 статьи 19 Закона Республики Карелия "О референдуме в Республике Карелия" надлежит производством прекратить по вышеуказанным основаниям.

3. Конституционный Суд, проверяя конституционность оспариваемых норм республиканского закона, оценивает их в системной связи с иными нормативными актами, регулирующими отношения, связанные с проведением референдума, а также с другими нормами этого республиканского Закона.

В части 4 статьи 19 Закона Республики Карелия "О референдуме в Республике Карелия" законодателем установлено, что основанием для отклонения требования о проведении республиканского референдума могут явиться обстоятельства, оговоренные статьей 6 этого же Закона.

Ходатайствующей стороной статья 6 рассматриваемого республиканского Закона не оспаривается.

Конституционный Суд может принимать решение только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении.

Поэтому дело в отношении правового предписания части 4 статьи 19, содержащегося в словах "и в связи с обстоятельствами, оговоренными статьей 6 настоящего закона", подлежит прекращению.

Таким образом, предметом рассмотрения по данному делу являются части 1, 2, 3, 4 (за исключением правового предписания "и в связи с обстоятельствами, оговоренными статьей 6 настоящего закона"), 5, 7 и 8 статьи 19 Закона Республики Карелия "О референдуме в Республике Карелия", которые регулируют процедуру принятия решения по требованию о проведении республиканского референдума.

Ходатайство в этой части соответствует требованиям статей 40 и 41 Закона "О Конституционном Суде Республики Карелия" и является допустимым.

4. Референдум наряду с выборами есть высшее непосредственное выражение власти народа (статья 3 Конституции Российской Федерации, статья 3 Конституции Республики Карелия).

Право на участие граждан Российской Федерации в референдуме предусмотрено статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Защита этого права находится в совместном ведении Российской Федерации и Республики Карелия (пункт "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации и пункт 2 статьи 42 Конституции Республики Карелия).

В сфере совместного ведения Республика Карелия, как субъект Российской Федерации, связана осуществленным федеральным законодателем регулированием. Законы и иные нормативные правовые акты Республики Карелия не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации и часть 4 статьи 2 Конституции Республики Карелия).

Рассматриваемые по настоящему делу положения статьи 19 республиканского Закона регулируют процедуру принятия решений о проведении республиканского референдума по требованию не только Председателя Правительства, депутатов Законодательного Собрания, представительных органов местного самоуправления, но также граждан и общественных объединений.

Поэтому положения этой нормы не должны противоречить федеральному законодательству, регулирующему те же правоотношения.

В соответствии с частью 1 статьи 19 Палата Представителей обязана принять решение по требованию о проведении республиканского референдума не позднее, чем через 30 дней со дня официального представления этого требования.

Федеральным законодателем не установлен срок, в течение которого орган государственной власти субъекта Федерации после получения от избирательной комиссии подписных листов и других документов, указанных в федеральном и республиканском законах, должен принять решение о назначении референдума (пункт 22 статьи 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Следовательно, законодатель Республики Карелия правомерно определил срок для принятия решения о назначении референдума Палатой Представителей. Установление этого срока гарантирует защиту демократических принципов и права граждан республики на участие в референдуме.

Оспариваемые правовые предписания части 1 статьи 19 Закона приняты республиканским законодателем в рамках его полномочий и соответствуют конституционным положениям.

5. В соответствии с частью 5 оспариваемой статьи решения по предложению о проведении референдума и о назначении даты его проведения голосуются отдельно депутатами Палаты Представителей.

Такое предписание этой нормы не противоречит федеральному законодательству, подробно регламентирующему стадии процесса проведения и назначения республиканского референдума, соответствует важности рассматриваемого вопроса, предоставляя возможность законодательному органу полно и всесторонне рассмотреть как вопрос о назначении референдума, так и вопрос о дате его проведения.

Основания для признания части 5 статьи 19 не соответствующей Конституции Республики Карелия отсутствуют.

6. Жалобы на решение Палаты Представителей по ходатайству о проведении республиканского референдума подаются в федеральный суд и рассматриваются судом в соответствии с нормами Гражданского процессуального кодекса. Гражданское процессуальное законодательство находится в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации).

Вопросы, касающиеся сроков обращения в федеральный суд и сроков рассмотрения дел федеральным судом в рамках гражданско-процессуального законодательства, могут быть урегулированы только федеральным законом.

Частью 8 оспариваемой статьи установлен трехдневный срок обращения с жалобой на вышеуказанное решение, хотя Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (статья 63) такой срок не установлен, а срок рассмотрения судом этих жалоб, определенный в этом федеральном законе, значительно короче, чем срок, установленный республиканским законодателем.

Таким образом, законодатель Республики Карелия вышел за пределы своих полномочий, урегулировав частью 8 статьи 19 гражданско-процессуальные отношения, которые являются предметом ведения Российской Федерации, чем нарушил статьи 2 (часть 4), 4 (часть 3) Конституции Республики Карелия.

7. Части 2, 3, 4, 7 и 8 (за исключением положений, признанных судом неконституционными в пункте 6 мотивировочной части настоящего постановления) статьи 19 по существу воспроизводят соответствующие нормы федерального закона, ему не противоречат и соответствуют Конституции Республики Карелия.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 31, 33, 44 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Суд постановил:

1. Прекратить производство по делу в части рассмотрения ходатайства о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия статьи 16, части 4 (в части правового предписания, содержащегося в словах "и в связи с обстоятельствами, оговоренными статьей 6 настоящего закона") и части 6 статьи 19 Закона Республики Карелия "О референдуме в Республике Карелия".

2. Признать не соответствующей статьям 2 и 4 Конституции Республики Карелия часть 8 статьи 19 (в части процессуального срока для обращения в суд с жалобой на решения Палаты Представителей по вопросам назначения и проведения республиканского референдума, а также срока рассмотрения этой категории дел в суде) Закона Республики Карелия "О референдуме в Республике Карелия".

3. Признать соответствующими Конституции Республики Карелия части 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8 (за исключением положений, указанных в пункте 2 резолютивной части настоящего постановления) статьи 19 Закона Республики Карелия "О референдуме в Республике Карелия".

4. Согласно части 5 статьи 31 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", части 1 статьи 6, части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" настоящее постановление является окончательным, опротестованию и обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.

5. В соответствии со статьями 24, 31, 63 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Карелия" и сборнике "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд

Республики Карелия

Особое мнение
судьи Конституционного Суда Республики Карелия по делу о проверке конституционности статей 16 и 19 Закона Республики Карелия "О референдуме в Республике Карелия"

В основном разделяя позицию Суда по данному делу, считаю необходимым высказать особое мнение о конституционности правовых предписаний части 1 статьи 16 Закона Республики Карелия "О референдуме в Республике Карелия".

В своем ходатайстве депутат М.Н.Баранов оспаривает конституционность правовых предписаний статьи 16 Закона, которая предоставляет Председателю Правительства Республики Карелия право реализовать свою инициативу по проведению республиканского референдума посредством официального обращения в Палату Представителей Законодательного Собрания Республики Карелия. Это право Председателя Правительства основано на правовых предписаниях пункта "о" статьи 68 Конституции Республики Карелия.

Заявитель считает, что реализация данного права, исходя из равенства всех перед законом (статья 12 Конституции Республики Карелия), должна сопровождаться совершением Председателем Правительства действий, предусмотренных федеральным законом, а именно: образованием инициативной группы и сбором подписей в поддержку предложения о референдуме.

Федеральный закон, устанавливая такую процедуру реализации инициативы по проведению референдума, предусматривал, что с инициативой о его проведении выступает гражданин или группа граждан. Вследствие этого, поскольку референдум должен проводиться по наиболее значимым для жизни общества вопросам, и установлено требование о сборе определенного количества подписей за его проведение. Это и является свидетельством важности вопроса, выносимого на референдум.

Суд, оценивая конституционности# части 1 статьи 16 Закона, дал толкование пункта "о" статьи 68 Конституции Республики Карелия, в соответствии с которым Председатель Правительства, реализуя указанное полномочие, выступает не в личном качестве, как гражданин, а как высшее должностное лицо - глава республики. При этом Конституция не устанавливает для него тот порядок реализации инициативы о проведении республиканского референдума, который обязан соблюдать гражданин или группа граждан.

Суд констатирует, что часть 1 статьи 16 Закона по существу воспроизводит вышеназванные правовые предписания Конституции. Из подобного рода утверждения Суда возможен лишь один вывод: о соответствии правовых предписаний закона Конституции Республики Карелия. Суд же приходит к выводу о том, что доводы заявителя требуют проверки и оценки конституционности пункта "о" статьи 68 Конституции на соответствие его статьям 2 и 12 Конституции Республики Карелия.

Конституция Республики Карелия, как и любой другой нормативный правовой акт, содержит как общие правовые предписания, так и предписания частного характера. При этом у правоприменителей может создаваться впечатление о наличии противоречий между различными статьями Конституции. Такая ситуация может сложиться в случае неправильного понимания правовых предписаний той или иной статьи.

Поэтому обязанностью Конституционного Суда при рассмотрении конкретного дела является оценка оспариваемых правовых предписаний Закона в их системной связи с различными статьями Конституции Республики Карелия.

Именно так неоднократно и поступал Конституционный Суд Республики Карелия, а также Конституционный Суд Российской Федерации.

Так, еще в решении от 20 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации указал, что исключения из общей конституционной нормы о равенстве всех перед законом и судом возможны, если они основаны на Конституции и направлены на защиту специального статуса соответствующих должностных лиц.

Тем самым Судом был дан системный анализ как статьи 19 Конституции Российской Федерации, предусматривающей равенство всех перед законом, так и статьи 98 Конституции, регулирующей вопрос депутатской неприкосновенности. По существу, эту же проблему необходимо было решить и Конституционному Суду Республики Карелия по данному делу.

Особая процедура инициирования вопроса о проведении референдума, предусмотренная пунктом "о" статьи 68 Конституции Республики Карелия, предоставляется лишь гражданину, избранному на пост Председателя Правительства Республики Карелия. Именно в силу этого гражданин (потенциально любой гражданин, обладающий пассивным избирательным правом), избранный всенародным голосованием главой республики, наделяется Конституцией Республики Карелия особыми полномочиями по осуществлению государственной власти, в том числе и возможностью посредством всенародного голосования принятия законов и иных решений, которые входят в компетенцию законодательного органа, но не принимаются им из-за несогласия с позицией Председателя Правительства.

Таким образом, право Председателя Правительства, как высшего должностного лица республики, инициировать вопрос о проведении референдума можно рассматривать и как элемент в системе "сдержек и противовесов" между законодательной и исполнительной ветвями власти, так как решение может быть принято и при отрицательном отношении к нему законодательного органа, и как средство цивилизованного разрешения конфликтов между высшим должностным лицом и законодательным органом, когда они не могут прийти к согласованному решению по важнейшим вопросам жизни республики.

В силу этих причин правовые предписания, адресованные к гражданам-инициаторам проведения референдума, нельзя распространять на высшее должностное лицо - Председателя Правительства Республики Карелия. При этом закрепленный Конституцией принцип равенства граждан перед законом (статья 12 Конституции Республики Карелия) не нарушается, так как это полномочие предоставлено должностному лицу - Председателю Правительства - также Конституцией (пункт "о" статьи 68). Оспариваемая норма (часть 1 статьи 16) лишь воспроизвела данное конституционное предписание.

Тем самым правовые предписания части 1 статьи 16 оспариваемого Закона соответствуют Конституции Республики Карелия.

Судья Конституционного Суда

Республики Карелия

А.И.Киннер