Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 19 января 2007 г. "По делу о проверке соответствия Конституции Республики Карелия некоторых положений пунктов 1 и 2 статьи 15, части 3 статьи 16 Закона Республики Карелия "О государственной гражданской службе Республики Карелия" в связи с обращением гражданки Старченко Людмилы Владимировны"

Конституционный Суд Республики Карелия в составе Председателя В.В.Сухачевой, судей В.П.Наговицына, П.А.Союнена, Т.Н.Фотиной

с участием сторон: гражданки Л.В.Старченко, представителя Законодательного Собрания Республики Карелия И.В.Титова, представителя Главы Республики Карелия М.В.Даниловой, -

руководствуясь статьей 68 (часть 2) Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "а" пункта 1 части 1), 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Карелия некоторых положений пунктов 1 и 2 статьи 15, части 3 статьи 16 Закона Республики Карелия "О государственной гражданской службе Республики Карелия".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданки Л.В.Старченко.

Основанием для рассмотрения дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия некоторые положения пунктов 1 и 2 статьи 15, части 3 статьи 16 Закона Республики Карелия "О государственной гражданской службе Республики Карелия".

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.В.Сухачевой, объяснения сторон, выступления представителей: Отдела законодательства Республики Карелия Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Северо-Западному федеральному округу - Д.В.Горшкова; Министерства здравоохранения и социального развития Республики Карелия - Н.В.Балицкой, - исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Карелия установил:

1. Закон Республики Карелия "О государственной гражданской службе Республики Карелия" N 857-ЗРК принят Законодательным Собранием Республики Карелия 24 февраля 2005 года, подписан Главой Республики Карелия 4 марта 2005 года, опубликован в газете "Карелия" 10 марта 2005 года N 24 и действует в редакции Закона Республики Карелия от 12 декабря 2006 года N 1035-ЗРК.

Заявительница просит проверить соответствие Конституции Республики Карелия пунктов 1 и 2 статьи 15 Закона Республики Карелия от 4 марта 2005 года N 857-ЗРК "О государственной гражданской службе Республики Карелия" в части оставления в действии статей 21 и 22 Закона Республики Карелия от 10 января 1997 года N 167-ЗРК "О государственной службе Республики Карелия", которые, по мнению заявительницы, вступили в противоречие с правовыми предписаниями федерального законодательства, регулирующего правовые отношения, связанные с государственной гражданской службой.

Частью 3 статьи 16 Закона Республики Карелия от 4 марта 2005 года N 857-ЗРК "О государственной гражданской службе Республики Карелия" законодатель продлил действие статей 21 и 22 Закона Республики Карелия от 10 января 1997 года "О государственной службе Республики Карелия" в части определения стажа государственной службы для установления доплаты к трудовой пенсии до вступления в силу федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей. По мнению заявительницы, эти правовые предписания, касающиеся стажа работы государственного гражданского служащего, не согласуются со статьей 54 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Кроме того, по мнению заявительницы, Законом Республики Карелия от 11 февраля 1998 года N 259-ЗРК "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия" придана обратная сила правовым предписаниям части 2 статьи 21 Закона Республики Карелия от 10 января 1997 года в отношении лиц, получивших доплату к трудовой пенсии в период с 1 января 1997 года по 11 февраля 1998 года.

Л.В.Старченко полагает, что положения пунктов 1 и 2 статьи 15, части 3 статьи 16 Закона Республики Карелия от 4 марта 2005 года "О государственной гражданской службе Республики Карелия" во взаимной связи с предписаниями статей 21 и 22 Закона Республики Карелия от 10 января 1997 года "О государственной службе Республики Карелия" (в редакции от 11 февраля 1998 года) противоречат Конституции Республики Карелия, ее статьям 2, 5, 16, 19 и 25.

При рассмотрении обращения Конституционный Суд Республики Карелия решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств дела во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части нормативного акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, частью 4 статьи 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (в редакции от 6 июля 2006 года) вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76 Конституции Российской Федерации, часть 2 статьи 5 Конституции Республики Карелия).

Российская Федерация как социальное государство гарантирует каждому социальное обеспечение по старости, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 25 Конституции Республики Карелия). Вместе с тем, установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на них отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат входит в компетенцию законодателя.

Республика Карелия обладает правом устанавливать дополнительное социальное обеспечение путем принятия соответствующих законов (часть 2 статьи 25 Конституции Республики Карелия).

В соответствии с Конституцией Республики Карелия (часть 2 статьи 25) и действующими на то время предписаниями статьи 15 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", согласно которым законами субъектов Российской Федерации могли устанавливаться иные, не предусмотренные данным Федеральным законом, гарантии за счет средств собственных бюджетов, а также в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы", согласно которому до 1 января 2002 года федеральным государственным служащим назначалась ежемесячная доплата к государственной пенсии, а органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовалось установить соответствующие социальные гарантии за счет собственных средств, Республика Карелия взяла на себя обязательства по предоставлению своим государственным служащим таких гарантий, издав Закон Республики Карелия от 10 января 1997 года "О государственной службе Республики Карелия". Данным Законом государственным служащим в республике было предоставлено право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии.

Статьей 21 Закона Республики Карелия от 10 января 1997 года "О государственной службе Республики Карелия" установлено право на получение государственными служащими при выходе на трудовую пенсию доплаты к ней, а также определены условия приобретения этого права.

Статья 22 этого республиканского Закона регулирует вопросы, касающиеся стажа государственной службы, дающего право на получение доплаты к трудовой пенсии.

Законом Республики Карелия от 4 марта 2005 года "О государственной гражданской службе Республики Карелия" (пункты 1 и 2 статьи 15, часть 3 статьи 16) оставлены в силе статьи 21 и 22 Закона Республики Карелия от 10 января 1997 года "О государственной службе Республики Карелия" с последующими изменениями, внесенными республиканским Законом от 11 февраля 1998 года.

Конституционным Судом Республики Карелия неоднократно оценивались правовые предписания Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия", касающиеся ежемесячной доплаты к трудовой пенсии. В своих постановлениях Конституционный Суд Республики Карелия указывал, что регулирование вопросов государственной службы республики находится в совместном ведении Российской Федерации и Республики Карелия, республиканский законодатель в рамках предоставленных ему федеральным законодательством полномочий вправе устанавливать права и обязанности государственных служащих, в том числе определять объем дополнительных гарантий и круг лиц, на которых они распространяются (постановление от 9 января 2002 года); что определение круга лиц, на которых распространяется действие республиканского закона, является прерогативой законодателя, в данном законе законодатель урегулировал положение лиц, находившихся на государственной службе на день введения закона в действие, они приобретают равные права и несут равные обязанности в соответствии с установленным законом статусом государственного служащего Республики Карелия (постановление от 25 февраля 1998 года); что действие положений статьи 21 республиканского Закона распространяется на всех лиц, которые являлись государственными служащими в республике, вышли на пенсию на общих основаниях и приобрели право на получение доплаты к пенсии независимо от должностного положения и других обстоятельств, перечисленных в статье 19 Конституции Республики Карелия, поэтому эти положения не могут рассматриваться как нарушающие конституционный принцип равенства всех перед законом (постановление от 16 апреля 2001 года).

Указанные правовые позиции Конституционного Суда Республики Карелия сохраняют свою силу и подлежат применению.

3. Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" для цели обеспечения социальной защищенности гражданских служащих к числу основных государственных гарантий гражданских служащих отнесено государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей (пункт 11 части 1 статьи 52). Однако такой федеральный закон, которым бы определялись полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по пенсионному обеспечению граждан Российской Федерации, проходивших государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, и их семей до настоящего времени не принят.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть 3 статьи 26.3.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Законодатель Республики Карелия, принимая в соответствии с федеральным законодательством республиканский Закон "О государственной гражданской службе Республики Карелия", при отсутствии федерального регулирования по вопросу пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, проходивших государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, продлил действие статей 21 и 22 Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия", в том числе в части определения стажа государственной службы для установления доплаты к трудовой пенсии, до вступления в силу федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.

Оспариваемые положения статей 15, 16 Закона Республики Карелия от 4 марта 2005 года "О государственной гражданской службе Республики Карелия" не противоречат федеральному законодательству, в том числе статье 54 Федерального закона от 27 июля 2004 года "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которая регулирует вопросы стажа гражданской службы, по следующим основаниям:

- вышеуказанным Федеральным законом (часть 1 статьи 54) предусмотрен стаж (общая продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу, а не для установления ежемесячной доплаты к трудовой пенсии;

- часть 3 статьи 54 этого Федерального закона устанавливает, что стаж государственной гражданской службы Российской Федерации для назначения пенсии за выслугу лет гражданским служащим устанавливается в соответствии с федеральным законом (до настоящего времени не принятым) о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей;

- законодатель Республики Карелия вправе установить непредусмотренную федеральными нормативными актами доплату к трудовой пенсии в отношении государственных гражданских служащих, прекративших свои трудовые отношения в связи с выходом на пенсию и определить круг лиц, которые приобретают право на эту доплату (постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 25 февраля 1998 года). Эта правовая позиция Конституционного Суда Республики Карелия сохраняет свою силу и подлежит применению.

Довод заявительницы о том, что Законом Республики Карелия от 11 февраля 1998 года придана обратная сила правовым предписаниям части 2 статьи 21 Закона Республики Карелия от 10 января 1997 года в отношении лиц, получивших доплату к трудовой пенсии в период с 1 января 1997 года до 11 февраля 1998 года, суд находит необоснованным и приходит к такому выводу, руководствуясь следующими обстоятельствами.

Основным принципом существования закона во времени является немедленное действие и распространение его на правовые отношения, возникшие после введения его в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, которые возникли до введения в действие соответствующих норм, то есть придать закону обратную силу.

В случае придания закону обратной силы в тексте закона обязательно должно содержаться специальное указание о таком действии во времени, либо в правовом акте о порядке вступления закона в силу должна присутствовать подобная норма. При этом законодатель, реализуя свое право на придание закону обратной силы, должен учитывать специфику регулируемых правом общественных отношений. Обратная сила закона применяется преимущественно в отношениях, которые возникают между индивидом и государством в целом, и делается это в интересах индивида в таком законодательстве как, например, уголовное и пенсионное (Решение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1993 года N 81-Р).

Правовые отношения, связанные с приобретением статуса государственных служащих Республики Карелия, возникли с 1 января 1997 года в соответствии с Законом Республики Карелия от 10 января 1997 года "О государственной службе Республики Карелия". С введением этого Закона в действие лица, замещавшие должности государственной службы в органах государственной власти Республики Карелия, приобрели статус государственных служащих со всеми вытекающими из данного статуса правами и обязанностями, включая право на материальное обеспечение, обязанность соблюдать определенные ограничения, связанные с государственной службой, право на доплату к трудовой пенсии.

Закон Республики Карелия от 10 января 1997 года "О государственной службе Республики Карелия" в соответствии со статьей 40 был введен в действие с 1 января 1997 года, положения этого Закона распространялись на лиц, занимающих государственные должности и государственных служащих, если они находились на государственных должностях на день введения Закона в действие. Этими правовыми предписаниями законодатель Республики Карелия определил действие норм закона как во времени, так и по кругу лиц.

Республиканский законодатель был вправе распространить нормы этого Закона на юридические факты и порожденные ими правовые последствия, которые возникли до введения в действие этого Закона, то есть придать Закону обратную силу. Однако, пользуясь своим исключительным правом, исходя из финансово-экономического положения республики, законодатель не счел возможным распространить действие Закона на правовые отношения, возникшие до введения Закона в действие.

Законом Республики Карелия от 11 февраля 1998 года N 259-ЗРК с целью обеспечения четкости и ясности положений, единообразного правоприменения части 2 статьи 21 Закона Республики Карелия от 10 января 1997 года N 167-ЗРК законодатель Республики Карелия дополнил ее правовыми предписаниями "но не ранее 1 января 1997 года", то есть указанием на дату введения в действие Закона "О государственной службе Республики Карелия".

Такое волеизъявление законодателя Республики Карелия не является приданием обратной силы части 2 статьи 21 Закона, а свидетельствует о ее уточнении, так как эта норма после ее дополнения словами "но не ранее 1 января 1997 года" продолжала воздействовать на правовые отношения с момента введения Закона в действие (с 1 января 1997 года).

Таким образом, оспариваемые положения пунктов 1 и 2 статьи 15, части 3 статьи 16 Закона Республики Карелия от 4 марта 2005 года "О государственной гражданской службе Республики Карелия" во взаимной связи с положениями статей 21 и 22 Закона Республики Карелия от 10 января 1997 года "О государственной службе Республики Карелия" приняты республиканским законодателем в рамках его полномочий, в соответствии с федеральным законодательством, не умаляют прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Республики Карелия, не могут рассматриваться как нарушающие конституционный принцип равенства всех перед законом, а потому не вступают в противоречие с Конституцией Республики Карелия.

Руководствуясь статьями 3, 71, 72 (часть 1), 73, 78, 79, 80, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", суд постановил:

1. Признать правовые предписания пунктов 1 и 2 статьи 15, части 3 статьи 16 Закона Республики Карелия "О государственной гражданской службе Республики Карелия" соответствующими Конституции Республики Карелия.

2. Согласно части 1 статьи 79 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", части 1 статьи 6, части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" настоящее постановление является окончательным, опротестованию и обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после провозглашения, не требует подтверждения иными органами или лицами, обязательно к исполнению и не может быть пересмотрено иным судом.

3. В соответствии со статьей 78 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и в официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд

Республики Карелия