Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 14 мая 1996 г. По делу о проверке конституционности Закона Республики Карелия "О референдуме в Республике Карелия"

Постановление Конституционного Суда Республики Карелия
от 14 мая 1996 г.

Конституционный Суд Республики Карелия в составе Председателя О.Б.Переплеснина, судей Л.М.Жарковой, В.В.Сухачевой рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности Закона Республики Карелия "О референдуме в Республике Карелия". Поводом к рассмотрению дела согласно части 1 статьи 52 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" явилась жалоба гражданина Хворова Анатолия Павловича на нарушение его конституционного права участвовать в решении вопросов местного значения путем местного референдума.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия положения Закона "О референдуме в Республике Карелия", касающиеся местного референдума.

Заслушав Хворова А.П., Халявина Г.П., представителей Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия депутатов Строгальщикову 3.И., Гошкиева М.А., заведующую юридическим отделом Аппарата Законодательного Собрания Степанову Е.И., представителя Председателя Правительства Республики Карелия - Киннера А.И., исследовав материалы дела, Конституционный Суд Республики Карелия установил:

1. 24 апреля 1991 года Верховным Советом Карельской АССР был принят Закон "О референдуме в Карельской АССР".

Согласно статье 1 и части 1 статьи 4 данного Закона предметом его регулирования являются вопросы подготовки и проведения как республиканского, так и местного референдумов.

Законом Республики Карелия от 10 ноября 1993 года N ХII-20/561 в рассматриваемый Закон внесены изменения.

Решением главы местного самоуправления Вепсской национальной волости от 8 апреля 1996 года гражданину А.П.Хворову, выступающему инициатором проведения местного референдума по вопросу "Нужна ли нам Вепсская национальная волость?", в регистрации отказано.

Одним из оснований отказа является ссылка на то, что Закон "О референдуме в Республике Карелия" регламентировал деятельность не предусмотренных в Конституции Республики Карелия в настоящее время местных "Советов народных депутатов" и применяться вновь созданными органами местного самоуправления не может.

2. Заявитель обратился в Конституционный Суд с просьбой проверить конституционность норм Закона "О референдуме в Республике Карелия", касающихся местного референдума.

По мнению Хворова А.П., неприменение данного Закона при рассмотрении его заявления главой местного самоуправления Вепсской национальной волости нарушает его конституционное право на участие в местном самоуправлении.

Конституционный суд Республики Карелия, не будучи связанным основаниями и доводами жалобы, вправе проверить конституционность только тех норм Закона, неприменение которых повлекло отказ в регистрации Хворова А.П. в качестве инициатора проведения местного референдума. При рассмотрении жалобы Хворова А.П. Конституционный суд в соответствии со статьей 51 Закона "О Конституционном Суде Республики Карелия" решает исключительно вопросы права.

При проверке конституционности конкретных правовых норм Суд оценивает не только их буквальный смысл, но и то содержание, которое эти правовые нормы приобретают, исходя из их места в системе правовых актов, практику их толкования и применения.

3. Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Конституция Республики Карелия (часть 1 статьи 5, часть 1 статьи 16), основываясь на принципах правового государства, утверждает права и свободы человека как высшую ценность, провозглашает обязанность Республики Карелия обеспечивать их соблюдение и защиту в соответствии с Конституциями Российской Федерации, Республики Карелия и общепризнанными нормами международного права.

Конституция Республики Карелия (часть 3 статьи 78) закрепляет референдум в качестве одной из форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Согласно статье 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации участие в референдуме является конституционным правом граждан Российской Федерации, которое может быть ограничено только федеральным законом и в установленных Конституцией Российской Федерации случаях (статья 55).

Данное конституционное право граждан на момент принятия рассматриваемого Закона (24.04.91) было зафиксировано в статье 75 Конституции Карельской АССР, его реализация предписывалась местным Советам народных депутатов.

Реформа местного самоуправления в Российской Федерации, принятые для ее претворения в жизнь законодательные акты Российской Федерации и Республики Карелия неизменно подтверждали право населения осуществлять местное самоуправление через местные референдумы, проведение которых возлагалось на местные органы власти:

соответствующие Советы народных депутатов или, в зависимости от местных национальных традиций, иные по наименованию представительные органы власти (статьи 2, 10, 17, 31 пункт "о", 49, 55, 66 Закона РСФСР от 06.07.91 "О местном самоуправлении в РСФСР");

представительные органы местного самоуправления (статьи 3, 8 пункт 3, 22 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");

"Советы" как представительные органы местного самоуправления в Республике Карелия (статьи 5, 11, 12 Закона Республики Карелия "О местном самоуправлении в Республики Карелия" в редакции Закона от 19.02.96 N 101-ЗРК).

Для соблюдения и защиты конституционного права граждан на местный референдум важным является наличие механизма реализации этого права, а именно закона субъекта Российской Федерации, регулирующего порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения его решений (статья 22 Федерального закона от 28.08.95).

Наличие в Республике Карелия такого Закона соответствует части 6 вышеназванной нормы.

Статьи 12 и 13 Закона "О референдуме в Республике Карелия" содержат процедурные правила, обеспечивающие право граждан выступать с инициативой о проведении референдума, а именно, определяют порядок и сроки сбора подписей и отказ в регистрации гражданина или группы граждан по поводу заявленной инициативы.

Данные статьи содержат наименования органов государственной и местной власти, а также их структур, существовавших на момент принятия рассматриваемого Закона;

в части местного референдума - "местный Совет народных депутатов" (часть 1 статья 12) и "Президиум или исполком местного Совета народных депутатов" (часть 1 статья 12, части 1, 2 статьи 13).

В настоящее время в Конституциях Российской Федерации и Республики Карелия наименования органов местного самоуправления не установлены.

Статьей 14 (частью 4) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" допускается установление названий органов местного самоуправления в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. В Республике Карелия представительные органы местного самоуправления называются "Советами" (часть 1 статьи 11 Закона Республики Карелия "О местном самоуправлении в Республике Карелия") с момента вступления в силу этого Закона.

Принятие решения о проведении местного референдума пунктом 13 части 10 статьи 12 Закона "О местном самоуправлении в Республике Карелия" отнесено к исключительной компетенции сессий Советов, что подтверждает наделение новых органов по вопросам местного референдума компетенцией не предусмотренных Конституцией Республики Карелия (упраздненных) местных "Советов народных депутатов".

Пунктом 36 части 2 статьи 6 Закона "О местном самоуправлении в Республике Карелия" содействие в организации проведения местных референдумов в соответствии с действующим законодательством отнесено к компетенции органов местного самоуправления.

В силу конституционных принципов самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий, установленных Законом, и отделения его органов от системы органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации, статьи 78, 80 Конституции Республики Карелия) в отношении местных референдумов все вопросы их подготовки и проведения подлежат разрешению на местном уровне, прежде всего, высшим органом местного самоуправления - соответствующим Советом на сессиях, а в случаях отнесения Уставом муниципального образования отдельных полномочий к компетенции иных органов или должностных лиц местного самоуправления (Главы местного самоуправления, различных структур местной администрации и т. д.) - также и этими органами (пункт 36 части 2 и часть 4 статьи 6 Закона Республики Карелия "О местном самоуправлении в Республике Карелия").

В новых Советах отсутствуют Президиумы или исполкомы. Поэтому все вопросы по проведению местного референдума относятся к компетенции Советов, в отсутствие Уставов - сессий Советов.

Закон "О референдуме в Республике Карелия" является специальным Законом, и его толкование и применение на практике в отношении местного референдума должно осуществляться в совокупности с общими законами Российской Федерации и Республики Карелия о местном самоуправлении, вследствие их системной связи друг с другом.

В действующих статьях 78 и 82 Конституции Республики Карелия закреплены положения об осуществлении гражданами местного самоуправления путем референдума, о гарантировании местного самоуправления запретом на ограничение прав местного самоуправления.

Положения статей 12, 13 рассматриваемого Закона содержат необходимые правовые механизмы реализации гарантированных прав местного самоуправления и являются конституционными, за исключением указанных в них наименований, не предусмотренных Конституцией Республики Карелия в настоящее время "Советов народных депутатов".

Часть 3 статьи 27 Закона "О местном самоуправлении в Республике Карелия" предписывает применение нормативных правовых актов Республики Карелия до приведения их в соответствие с настоящим Законом в части, ему не противоречащей, вследствие чего указание в проверяемых нормах Закона "О референдуме в Республике Карелия" названий бывших органов местной власти и их исполнительных структур утратило свою правовую основу и юридическую значимость.

Следуя буквальному смыслу статей 12, 13, правоприменяющее должностное лицо ставит осуществление конституционного права Хворова А.П. в зависимость от не имеющего отношения к гражданину условия (а именно - от прекращения существования представительных органов местного самоуправления в форме "Советов народных депутатов"), в результате чего нарушается непосредственно действующее конституционное право гражданина на участие в местном референдуме.

Сложившаяся ситуация согласно статье 82 Конституции Республики Карелия является недопустимой. На основании статей 2, 16, 18 Конституции Российской Федерации, статей 2, 3, 4 (часть 2), 5 (часть 1), 11, 16, 87 (часть 1) Конституции Республики Карелия - статьи 12, 13 Закона "О референдуме в Республике Карелия" подлежат приведению в соответствие с Законом "О местном самоуправлении в Республике Карелия" с целью достижения их безусловной конституционности и обеспечения права граждан на местный референдум.

Поскольку положения, явившиеся предметом рассмотрения Конституционного суда, содержатся кроме статей 12, 13 и в статьях 2, 4, 8, 9, 10, 15, 19, 21, 23, 25, 30, 32 Закона "О референдуме в Республике Карелия", Конституционный суд считает правомерным их применение с учетом настоящего постановления.

Конституционный суд не входит в оценку того, относится ли вопрос: "Нужна ли нам Вепсская волость?" к вопросам местного значения, поскольку мотивом отказа гражданину Хворову А.П. в его регистрации, как инициатора референдума, были иные причины.

Руководствуясь статьями 2, 6, 33, 56, 63 Закона "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд Республики Карелия постановил:

1. Признать не соответствующими Конституции Республики Карелия (статьи 3, 16, 78, 82) в отношении местного референдума в Законе "О референдуме в Республике Карелия":

а) в части 1 статьи 12 в первом предложении после слов "местный Совет" слова "народных депутатов", во втором предложении слова "президиумом, а там, где в соответствии с Законом президиум не создается, - исполкомом";

б) в части 1 статьи 13 слова "президиум" и "народных депутатов";

в) в части 2 статьи 13 слова "президиума" и "народных депутатов".

2. Положения статей 2, 4, 8, 9, 10, 15, 19, 21, 23, 25, 30, 32 Закона "О референдуме в Республике Карелия", воспроизводящие неадекватные существующим в настоящее время наименования органов местного самоуправления, применять с учетом пункта 1 настоящего постановления.

3. Согласно части 2 статьи 58 Закона "О Конституционном Суде Республики Карелия" заявление Хворова Анатолия Павловича подлежит рассмотрению по существу сессией Совета Вепсской национальной волости в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Карелия, регулирующим вопросы подготовки и проведения местного референдума, в том числе со статьями 12, 13 Закона "О референдуме в Республике Карелия".

4. Согласно части 2 статьи 31 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения и действует непосредственно.

5. В соответствии со статьями 24, 31, 63 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит опубликованию без каких-либо сокращений в газете "Карелия" и в сборнике "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд Республики Карелия