Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 10 ноября 2008 г. "По делу о проверке соответствия Конституции Республики Карелия некоторых положений абзаца 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании" в редакции Закона Республики Карелия от 15 мая 2007 года N 1080-ЗРК "О внесении изменений в статью 2 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" и статью 6 Закона Республики Карелия "Об образовании" в связи с обращением гражданки Фроловой Светланы Васильевны"

Особое мнение судьи Конституционного Суда Республики Карелия П.А. Союнена

Конституционный Суд Республики Карелия в составе Председателя В.В. Сухачевой, судей В.П. Наговицына, П.А. Союнена, Т.Н. Фотиной,

с участием сторон: заявительницы С.В. Фроловой, представителя Законодательного Собрания Республики Карелия - А.Ю. Прохорова, представителя Главы Республики Карелия - М.В. Даниловой, -

руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "а" пункта 1 части 1), 33, 83, 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Карелия некоторых положений абзаца 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании" в редакции Закона Республики Карелия от 15 мая 2007 года "О внесении изменений в статью 2 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" и статью 6 Закона Республики Карелия "Об образовании".

Поводом к рассмотрению дела послужило обращение гражданки Фроловой Светланы Васильевны.

Основанием для рассмотрения дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия некоторые положения абзаца 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании" в указанной выше редакции.

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.П. Наговицына, объяснения сторон, а также выступления приглашенных представителей: Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия - Д.В. Горшкова, Министерства здравоохранения и социального развития Республики Карелия - М.В. Петинова, Министерства образования Республики Карелия - С.В. Егорова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Карелия установил:

1. Гражданка Фролова Светлана Васильевна обратилась в Конституционный Суд Республики Карелия с требованием о признании не соответствующими Конституции Республики Карелия отдельных положений абзаца 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании".

В соответствии с обращением заявительница с 1966 по 1990 годы работала директором образовательного учреждения "Сосновецкий детский дом", с 1990 по 1998 годы - на выборных должностях в органах местного самоуправления. В 1998 году в период работы в Сосновецкой поселковой администрации ей была назначена пенсия. После этого Фролова уволилась и вернулась на работу в детский дом на ту же должность, где проработала до 2003 года, а затем перешла на пенсию и до 2007 года пользовалась правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. В 2007 году Центром социальной работы Беломорского района ей было отказано в предоставлении указанной меры социальной поддержки со ссылкой на то, что на момент выхода на пенсию она не работала в образовательном учреждении, а потому не может пользоваться указанной льготой.

Закон Республики Карелия N 874-ЗРК "Об образовании" принят Законодательным Собранием Республики Карелия 15 апреля 2005 года, подписан Главой Республики Карелия 29 апреля 2005 года, опубликован в газете "Карелия" 7 мая 2005 года N 48, действует с последующими изменениями и дополнениями. В первоначальной редакции Закон не содержал правовых предписаний, касающихся мер социальной защиты педагогов-пенсионеров.

Законом Республики Карелия от 15 мая 2007 года N 1080-ЗРК "О внесении изменений в статью 2 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" и статью 6 Закона Республики Карелия "Об образовании" введен абзац 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании", согласно которому "проживающие за пределами городов пенсионеры, проработавшие не менее десяти лет педагогическими работниками в расположенных на территории Республики Карелия в сельской местности, поселках городского типа учреждениях, работавшие на момент выхода на пенсию в государственных или муниципальных образовательных учреждениях Республики Карелия, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением".

Заявительница считает, что ее права нарушены правовыми предписаниями абзаца 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании" в указанной редакции, содержащимися в словах "работавшие на момент выхода на пенсию в государственных или муниципальных образовательных учреждениях Республики Карелия", а потому просит признать их не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 2 (часть 1), 5 (части 1 и 2), 17.

На основании Закона Республики Карелия от 23 июля 2008 года N 1225-ЗРК "О внесении изменений в Закон Республики Карелия "Об образовании" (пункт 4 статьи 1) оспариваемые Фроловой правовые предписания были отменены, а абзац 2 части 3 статьи 6 Закона "Об образовании" изложен в новой редакции: "проживающие за пределами городов пенсионеры, проработавшие не менее десяти лет педагогическими работниками в образовательных учреждениях, расположенных в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в соответствии с законодательством Российской Федерации".

Однако в соответствии с пунктом 4 статьи 41 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" Конституционный Суд Республики Карелия не может отказать в принятии обращения к рассмотрению по тем основаниям, что правовые предписания нормативного правового акта, конституционность которых оспаривается, к моменту принятия обращения к рассмотрению были отменены или утратили силу, если действием этого нормативного акта были нарушены конституционные права и свободы граждан.

По мнению заявительницы, ее права нарушены тем, что с 2007 года ей было отказано в предоставлении указанной меры социальной поддержки на основании того, что на момент выхода на пенсию она не работала в образовательном учреждении, поэтому предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения абзаца 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании" в рассматриваемой редакции, содержащиеся в словах "на момент выхода на пенсию".

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

2. Право на бесплатное жилое помещение с отоплением и освещением пенсионерам - бывшим педагогам образовательных учреждений, проживающим в сельской местности, на федеральном уровне было урегулировано постановлением Совета Министров СССР от 10 февраля 1948 года N 246 "О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ", а также постановлением Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года N 255 "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности" (с изменениями от 21 июня 1988 года), согласно которому в целях улучшения жилищно-бытовых условий учителей общеобразовательных школ в сельской местности за перешедшими на пенсию учителями, воспитателями, директорами, заместителями директоров и другими педагогическими работниками общеобразовательных школ всех типов и за проживающими с ними членами семей сохраняется право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением, если общий стаж работы каждого из указанных работников в школах сельской местности составляет не менее десяти лет.

Постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 года N 154/12-22 было утверждено разъяснение "О порядке сохранения права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за перешедшими на пенсию работниками просвещения и другими специалистами народного образования, работавшими в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках)". Юридическая сила данного правового акта в системе актов, регулирующих меры социальной защиты граждан, не определена, однако он не отменен и дает представление о принципах и целях государственного регулирования данного вопроса. В частности, при определении категорий льготополучателей - работников просвещения перешедшими на пенсию считаются специалисты народного образования, ранее работавшие в образовательных учреждениях различного типа.

Указанный документ устанавливал перечень должностей в сфере народного образования и просвещения, переход с которых на пенсию сохранял право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением, и условия, при которых за лицами, занимавшими указанные должности, это право сохранялось, а также раскрывал смысл государственной политики по закреплению педагогов образовательных учреждений в сельской местности и реализации конституционного права граждан на образование.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 8 февраля 2007 года N 322-О-П "указание на то, что педагогические работники образовательных учреждений (и, соответственно, вышедшие на пенсию педагогические работники, проживающие в сельской местности) пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, содержится и в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании".

Рассматриваемый Закон Республики Карелия "Об образовании" принят Законодательным Собранием Республики Карелия в пределах его полномочий по предметам, отнесенным Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в целях реализации конституционного права граждан Российской Федерации, проживающих на территории республики, на образование и во исполнение Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании".

Абзац 2 части 3 статьи 6 республиканского Закона, положения которого оспариваются, регулирует правовые отношения по предоставлению мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности, перешедшим на пенсию, определяя вид меры социальной поддержки, ее получателей и основания предоставления этой меры социальной поддержки.

3. Регулируя указанные правоотношения, республиканский законодатель, как и федеральный, преследовал цель закрепления педагогических кадров на селе и компенсации для педагогов-специалистов этой мерой социальной поддержки бытовую и социальную неустроенность жизни на селе, недостаточную развитость социальной инфраструктуры, а при переходе на пенсию - повышения уровня их материальной защищенности.

При этом законодатель Республики Карелия, как вытекает из содержания статей 2, 16 и 17 Конституции Республики Карелия, в процессе этого правового регулирования должен основываться на конституционных принципах и нормах, требующих, в частности, обеспечения социальной поддержки нуждающихся в этом граждан на началах справедливости, с использованием необходимой индивидуализации и дифференциации мер социальной защиты в целях наиболее полного восполнения потерь от объективно сложившихся трудных жизненных обстоятельств. При этом законодательное регулирование должно осуществляться таким образом, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты и в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

Из содержания рассматриваемой меры социальной поддержки, установленной оспариваемыми правовыми предписаниями, следует, что при переходе на пенсию за педагогическими работниками, проживавшими и проработавшими в сельской местности и поселках городского типа не менее десяти лет и продолжающими там проживать, сохраняется право на указанную меру социальной поддержки.

Оценивая смысл, придаваемый оспариваемому правовому предписанию правоприменительной практикой при предоставлении рассматриваемой меры социальной поддержки в виде бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в Республике Карелия, и уясняя содержание действующего на данный момент постановления Правительства Республики Карелия от 8 октября 2007 года N 151-П, которым утвержден Порядок предоставления этих мер социальной поддержки, Конституционный Суд Республики Карелия приходит к выводу о том, что оспариваемое правовое предписание республиканского Закона, содержащееся в словах "на момент выхода на пенсию", связывается с юридическим фактом установления пенсии только в период работы в образовательном учреждении и расценивается как одно из оснований для сохранения за педагогическим работником права на указанную льготу и после прекращения трудовых отношений с образовательным учреждением.

Вместе с тем, исходя из общеправовых принципов равенства и справедливости, целей и задач данного правового регулирования, под переходом (выходом) на пенсию, дающим право на сохранение указанной льготы, по смыслу абзаца 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании" в рассматриваемой редакции следует понимать прекращение трудовых отношений с образовательным учреждением в сельской местности, поселках городского типа педагогическими работниками, проживающими в сельской местности и проработавшими в образовательных учреждениях сельской местности, поселках городского типа не менее десяти лет, которым на момент расторжения трудовых отношений назначена пенсия независимо от времени назначения, должности и места работы в момент назначения пенсии. Только в этом случае в соответствии с рассматриваемой нормой педагогические работники приобретают установленный законодательством специальный статус педагогов-пенсионеров, и, соответственно, право на сохранение за ними этой льготы.

Иное истолкование посягает на само существо установленного республиканским Законом права, приводит, как свидетельствует правоприменительная практика, к его нарушению и противоречит конституционным требованиям справедливости и равенства.

Следовательно, оспариваемые правовые предписания абзаца 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании", содержащиеся в словах "на момент выхода на пенсию", в той мере, в какой допускают возможность отказа в предоставлении рассматриваемой меры социальной поддержки проживающим в сельской местности, поселках городского типа педагогам-пенсионерам, проживавшим за пределами городов и проработавшим в образовательных учреждениях в сельской местности и поселках городского типа не менее десяти лет, в связи с тем, что пенсия им назначена не в период работы в образовательном учреждении сельской местности, поселках городского типа, не отвечают конституционным требованиям равенства и справедливости и не соответствуют Конституции Республики Карелия, ее статьям 2, 16, 17 и 19 (часть 2).

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 3, 71, 72 (часть 1), 73, 78, 79, 80, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд Республики Карелия постановил:

1. Признать не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 2, 16, 17, 19 (часть 2) правовые предписания абзаца 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия от 29 апреля 2005 года N 874-ЗРК "Об образовании" в редакции Закона Республики Карелия от 15 мая 2007 года N 1080-ЗРК "О внесении изменений в статью 2 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" и статью 6 Закона Республики Карелия "Об образовании", содержащиеся в словах "на момент выхода на пенсию", в той мере, в какой допускают возможность отказа в предоставлении меры социальной поддержки в виде бесплатной жилой площади с отоплением и освещением проживающим в сельской местности, поселках городского типа педагогам-пенсионерам, проживавшим за пределами городов и проработавшим в образовательных учреждениях в сельской местности и поселках городского типа не менее десяти лет, в связи с тем, что пенсия им назначена не в период работы в образовательном учреждении в сельской местности, поселках городского типа.

2. Согласно части 1 и 2 статьи 79 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", части 1 статьи 6, части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, не требует подтверждения иными органами или лицами, обязательно к исполнению и не может быть пересмотрено иным судом.

3. Согласно статье 78 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и в официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд Республики Карелия

Особое мнение
судьи Конституционного Суда Республики Карелия П.А. Союнена по делу о проверке соответствия Конституции Республики Карелия некоторых положений абзаца 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании" в редакции Закона Республики Карелия от 15 мая 2007 года N 1080-ЗРК "О внесении изменений в статью 2 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" и статью 6 Закона Республики Карелия "Об образовании" в связи с обращением гражданки Фроловой Светланы Васильевны

Не разделяя правовую позицию, изложенную в мотивировочной части постановления Конституционного Суда Республики Карелия в той части, в которой при сохранении права на льготы, установленные оспариваемыми правовыми нормами для педагогических работников образовательных учреждений, следует исходить только из того, что пенсия должна быть назначена им на момент расторжения трудовых отношений с образовательным учреждением, считаю необходимым, руководствуясь статьей 76 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", изложить свое особое мнение.

Руководствуясь принципами полноты, всесторонности и объективности исследования материалов дела, Конституционный Суд Республики Карелия, формируя свою правовую позицию по вопросу, связанному с определением оснований сохранения льгот, должен был исходить из того, что рассматриваемый республиканский Закон принят в рамках предмета совместного ведения республики с Российской Федерацией и поэтому не должен был оставить без внимания ни одного из тех оснований, которые установлены законами и нормативными актами федерального уровня и иными нормативными правовыми актами, действующими на территории Российской Федерации.

В частности, это в полной мере касается и разъяснения Государственного Комитета СССР по труду и социальным вопросам и Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1989 года N 5/12-22 "О порядке сохранения права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за перешедшими на пенсию работниками просвещения и другими специалистами народного образования, работавшими в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках)".

В постановлении Конституционного Суда Республики Карелия обоснованно отмечается, что независимо от того, что юридическая сила данного нормативного правового акта в системе актов, регулирующих сегодня меры социальной защиты педагогов-пенсионеров не определена, он не отменен и дает представление о принципах и целях государственного регулирования данного вопроса.

Следуя этой логике, Конституционный Суд Республики Карелия при определении оснований сохранения права на льготы также обоснованно заимствует из этого Разъяснения положение, связанное с сохранением льгот независимо от вида пенсии и времени ее назначения на момент расторжения трудовых отношений педагогического работника с образовательным учреждением (абзац 1 пункта 4).

Вместе с тем Конституционный Суд Республики Карелия оставил без какого-либо внимания положения абзаца 2 того же пункта, согласно которым льготы сохраняются и в случае, если ко дню оставления работы у педагогического работника не было назначенной пенсии, а было только право перейти на пенсию, но по каким-либо причинам он не воспользовался этим правом.

Данным уточнением оснований сохранения права на льготы подчеркивалось, что для сохранения этого права достаточно иметь право на пенсию. А вот переход на пенсию Конституционным Судом Республики Карелия правильно связывается с назначением пенсии, и я с этим выводом Суда солидарен, поскольку он полностью соответствует букве и духу разъяснения, конституционным требованиям равенства и справедливости.

Таким образом, данный случай является тем единственным, самостоятельным основанием сохранения льгот педагогическим работникам, при котором пенсия может быть назначена и после оставления работы в образовательном учреждении и только после ее назначения, по его заявлению, находясь в положении педагога-пенсионера, он вправе также в заявительном порядке, обратиться за фактическим предоставлением льгот.

Следовательно, правовая позиция Конституционного Суда Республики Карелия, сформулированная в мотивировочной части постановления и основанная на обязательном требовании иметь для сохранения льгот при наличии всех прочих оснований назначенную пенсию только на момент оставления работы в образовательном учреждении, как мне представляется, является ошибочной.