Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 8 ноября 2007 г. "По делу о проверке соответствия Конституции Республики Карелия некоторых положений абзаца 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании" в связи с обращением прокурора Республики Карелия"

Конституционный Суд Республики Карелия в составе Председателя В.В.Сухачевой, судей В.П.Наговицына, Е.М.Переплесниной, П.А.Союнена, Т.Н.Фотиной

с участием сторон: представителя прокурора Республики Карелия А.Н.Дорохова, представителя Законодательного Собрания Республики Карелия Н.А.Евстигнеевой, представителя Главы Республики Карелия М.В.Даниловой,

руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "а" пункта 1 части 1), 83, 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Карелия некоторых положений абзаца 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение прокурора Республики Карелия.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия некоторые положения абзаца 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании".

Заслушав сообщение судьи-докладчика Е.М.Переплесниной, объяснения сторон, выступления представителей: Отдела законодательства Республики Карелия Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Северо-Западному федеральному округу - О.А.Беспалой, Министерства здравоохранения и социального развития Республики Карелия - М.В.Петинова, Министерства финансов Республики Карелия - Е.В.Белашовой, - исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Карелия установил:

1. Закон Республики Карелия N 874-ЗРК "Об образовании" принят Законодательным Собранием Республики Карелия 15 апреля 2005 года, подписан Главой Республики Карелия 29 апреля 2005 года, опубликован в газете "Карелия" 7 мая 2005 года N 48, действует с последующими изменениями и дополнениями.

В соответствии с абзацем 2 части 3 статьи 6 данного Закона проживающие за пределами городов пенсионеры, проработавшие не менее десяти лет педагогическими работниками в расположенных на территории Республики Карелия в сельской местности, поселках городского типа учреждениях, работавшие на момент выхода на пенсию в государственных или муниципальных образовательных учреждениях Республики Карелия, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Правовое предписание оспариваемой нормы, предусматривающее в качестве обязательного условия для получения данной меры социальной поддержки необходимость проработать педагогическими работниками в образовательных учреждениях, расположенных в сельской местности только на территории Республики Карелия, по мнению прокурора Республики Карелия, нарушает конституционные права тех пенсионеров, которые при соблюдении всех иных условий, содержащихся в абзаце 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании", зарабатывали необходимый стаж педагогической работы в образовательных учреждениях сельской местности не только на территории Республики Карелия. По этой причине они лишены права на получение меры социальной поддержки в виде бесплатного жилья с отоплением и освещением, несмотря на то, что законодательство СССР и РСФСР, гарантировавшее предоставление такого права, не разграничивало получателей льготы по региональной принадлежности образовательного учреждения.

Прокурор Республики Карелия считает, что правовое предписание абзаца 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании" в части указанного ограничения не согласуется со статьями 1 (часть 1), 16 (части 1 и 2), 19 (часть 2) Конституции Республики Карелия, в соответствии с которыми в Республике Карелия провозглашается равенство прав и свобод человека и гражданина, права и свободы признаются и гарантируются согласно Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, действуют на территории Республики Карелия непосредственно и могут быть ограничены только федеральным законом. В связи с изложенным прокурор Республики Карелия просит проверить данные правовые предписания на соответствие Конституции Республики Карелия.

Как следует из представленных материалов, поводом для оспаривания прокурором Республики Карелия конституционности отдельных положений абзаца 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании" послужило обращение в прокуратуру Республики Карелия гражданина С.П.Маковского, действующего в интересах своей жены, которая проработала на педагогических должностях в сельской местности различных регионов Российской Федерации более 10 лет, но лишь 8 из них - в образовательных учреждениях, расположенных на территории Республики Карелия. Невыполнение условия о необходимости проработать не менее десяти лет педагогическим работником в образовательных учреждениях, расположенных только на территории Республики Карелия, явилось препятствием для получения ею меры социальной поддержки в виде бесплатного жилья с отоплением и освещением.

Учитывая, что правовое ограничение, оспариваемое прокурором Республики Карелия, содержится в словах "на территории Республики Карелия", именно это правовое предписание абзаца 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании" является предметом рассмотрения по настоящему делу.

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

2. Согласно Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания и образования, жилищное законодательство и социальная защита находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (пункты "е", "ж", "к" части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76).

Право на бесплатное пользование жилым помещением с отоплением и освещением в отношении педагогических работников сельских школ, в том числе перешедших на пенсию и имеющих стаж работы в школах сельской местности не менее 10 лет, и совместно с ними проживающих членов их семей предусмотрено в сохраняющих силу в настоящее время постановлениях Совета Министров СССР от 10 февраля 1948 года N 246 "О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ" (его пункт 1 обязывает исполкомы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся предоставлять бесплатно учителям, директорам (заведующим) и заведующим учебной частью начальных и семилетних школ в сельских местностях и членам их семей квартиры с отоплением и освещением по нормам, действующим в данной местности) и от 4 мая 1971 года N 255 "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности" (подпункт "б" его пункта 6 предусматривает сохранение права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за перешедшими на пенсию учителями, воспитателями, директорами (их заместителями) и другими педагогическими работниками общеобразовательных школ всех типов в сельской местности и за членами их семей).

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 8 февраля 2007 года N 322-О-П "указание на то, что педагогические работники образовательных учреждений (и, соответственно, вышедшие на пенсию педагогические работники, проживающие в сельской местности) пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, содержится и в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании".

В Российской Федерации с принятием федеральных законов от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ, от 6 мая 2003 года N 52-ФЗ, от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ был осуществлен пересмотр системы социальных гарантий, в том числе в части оплаты жилья и коммунальных услуг, установленных для различных категорий граждан.

В процессе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления был установлен перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), определены принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В рамках реформирования системы социальных гарантий в Республике Карелия был принят Закон от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", согласно положениям абзаца 3 статьи 3 которого социальная поддержка пенсионеров - бывших педагогов в сельской местности осуществлялась в форме оплаты жилой площади с отоплением и освещением в пределах социальной нормы площади жилья, регионального стандарта оплаты жилья и коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В последующем законодатель Республики Карелия в процессе совершенствования республиканского законодательства, в том числе в связи с принятием Конституционным Судом Республики Карелия решений от 15 сентября 2005 года, от 17 мая 2006 года и от 10 мая 2007 года, внес изменения в правовое регулирование рассматриваемого вопроса.

В настоящее время в Республике Карелия правовые отношения по предоставлению меры социальной поддержки вышедшим на пенсию педагогическим работникам в сельской местности урегулированы Законом Республики Карелия "Об образовании".

Действуя в пределах предоставленных ему полномочий, законодатель Республики Карелия был вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений; при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года N 3-П, от 16 октября 1997 года N 14-П, от 3 ноября 1997 года N 15-П, от 15 декабря 2003 N 19-П и другие).

3. Из статей 2, 5 и 16 (части 1 и 2), 19 Конституции Республики Карелия следует, что обязанностью государства является признание, соблюдение и защита в равной мере всех прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общими принципами и нормами международного права. В Республике Карелия устанавливается верховенство права, гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина.

Из принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования. Противоречащие друг другу правовые нормы порождают и противоречивую правоприменительную практику, возможность произвольного их применения, ослабляют гарантии государственной защиты конституционных прав и свобод.

На уровне Российской Федерации действуют вышеназванные нормативные правовые акты, установившие право педагогов-пенсионеров в сельской местности на натуральную льготу в виде бесплатного жилья с отоплением и освещением. В соответствии с этими федеральными нормативными правовыми актами все педагоги, отработавшие не менее десяти лет в образовательных учреждениях сельской местности, после выхода на пенсию подлежат равной социальной защите как лица одной категории. Правовые предписания абзаца 2 части 3 статьи 6 рассматриваемого республиканского Закона, по сути, разделили педагогов-пенсионеров, работавших и проживающих за пределами городов, на две группы в зависимости от региональной принадлежности образовательных учреждений сельской местности, в которых они зарабатывали необходимый для получения льготы стаж. В одну группу вошли лица, заработавшие необходимый стаж в образовательных учреждениях сельской местности на территории Республики Карелия, в другую - лица, постоянно проживающие в сельской местности Республики Карелия, но заработавшие необходимый педагогический стаж также и в других регионах Российской Федерации. Оспариваемое правовое предписание допускает исключение лиц второй группы из числа получателей рассматриваемой меры социальной поддержки.

Таким образом, осуществленное в Республике Карелия регулирование правовых отношений по предоставлению рассматриваемой меры социальной поддержки педагогам-пенсионерам, проработавшим в образовательных учреждениях сельской местности более десяти лет, не согласуется с правовыми нормами, содержащимися в федеральных нормативных правовых актах, регулирующих эти же правовые отношения. Это создает правовую неопределенность в правовом положении субъектов данных правовых отношений, может привести к нарушению прав и законных интересов педагогов-пенсионеров и в конечном счете к дестабилизации единого правового пространства в сфере социальной защиты.

Различия в правах и обязанностях одних и тех же субъектов права связаны с необходимостью совершения ими юридически значимых действий на определенной территории (в Республике Карелия), а потому затрагивают право граждан на выбор места пребывания и жительства, право на свободу передвижения. Такое регулирование вступает в противоречие с конституционным принципом равенства, в силу которого различия допустимы, когда они объективно оправданы, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).

Невозможность отдельными лицами рассматриваемой категории, постоянно проживающими и работавшими на территории Республики Карелия, реализовать заработанное ими право на получение меры социальной поддержки, предусмотренной федеральными нормативными правовыми актами, влечет нарушение принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Как отмечает в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, данный принцип предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (постановление от 24 мая 2001 года N 8-П, определение от 19 января 2005 года N 16-О и др.).

Исходя из изложенного, Конституционный Суд Республики Карелия приходит к выводу, что правовое предписание абзаца 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании", установившее в качестве обязательного условия получения меры социальной поддержки в виде бесплатной жилой площади с отоплением и освещением для педагогических работников, работавших и проживающих в сельской местности, необходимость до выхода на пенсию проработать не менее десяти лет в образовательных учреждениях, расположенных на территории Республики Карелия в сельской местности, нарушает конституционный принцип равенства граждан, принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, допускает ограничение права граждан на свободу передвижения, нарушает единство правового пространства, а потому не отвечает требованиям Конституции Республики Карелия, ее статьям 2, 5 (часть 2), 16 (части 1 и 2), 19.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 6, 70-75, 78-80, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд Республики Карелия постановил:

1. Признать не соответствующим Конституции Республики Карелия, ее статьям 2, 5 (часть 2), 16 (части 1 и 2), 19 правовое предписание абзаца 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия "Об образовании", содержащееся в словах "на территории Республики Карелия".

2. Согласно части 1 статьи 79 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", части 1 статьи 6, части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" настоящее постановление является окончательным, опротестованию и обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после провозглашения, не требует подтверждения иными органами или лицами, обязательно к исполнению и не может быть пересмотрено иным судом.

3. Согласно статье 78 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и в официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд Республики Карелия