Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 8 июля 2015 г. "По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия правового предписания части 2 статьи 2.14 Закона Республики Карелия от 15 мая 2008 года N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях" в связи с обращением Акционерного общества "Петрозаводские коммунальные системы"

город Петрозаводск

8 июля 2015 года

Конституционный Суд Республики Карелия в составе председательствующего Т.Н. Фотиной, судей С.А. Беньяминовой, А.А. Тайбакова, с участием сторон: представителя заявителя - М.В. Макаровой, представителя Законодательного Собрания Республики Карелия - Е.В. Катаевой, представителя Главы Республики Карелия - А.С. Миммиевой, - руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "а" пункта 1 части 1), 33, 74, 83, 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия правового предписания части 2 статьи 2.14 Закона Республики Карелия от 15 мая 2008 года N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение Акционерного общества "Петрозаводские коммунальные системы".

Основанием для рассмотрения обращения явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Карелия положение части 2 статьи 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях".

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.А. Тайбакова, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: Прокуратуры Республики Карелия - А.А. Сухановой, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия - А.С. Мирошник, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Конституционный Суд Республики Карелия установил:

1. Закон Республики Карелия "Об административных правонарушениях" принят Законодательным Собранием Республики Карелия 17 апреля 2008 года, подписан Главой Республики Карелия 15 мая 2008 года, опубликован в газете "Карелия" от 22 мая 2008 года N 54 и действует с последующими изменениями и дополнениями.

Статья 2.14 "Нарушение правил благоустройства" главы 2 "Административные правонарушения, посягающие на права граждан, на здоровый образ жизни, безопасность и отдых, общественный порядок" Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях" устанавливает следующее:

нарушение установленных муниципальными правовыми актами правил благоустройства территорий муниципальных образований, за исключением случаев, предусмотренных иными статьями указанного Закона, а также Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере одной тысячи рублей; на должностных лиц - десяти тысяч рублей; на юридических лиц - двадцати тысяч рублей;

повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 указанной статьи, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей; на должностных лиц - тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - ста тысяч рублей.

Акционерное общество "Петрозаводские коммунальные системы" оспаривает конституционность правового предписания части 2 статьи 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях" в части, устанавливающей административную ответственность для юридических лиц в виде административного штрафа в размере ста тысяч рублей.

По мнению заявителя, оспариваемое правовое предписание, устанавливающее привлечение юридического лица, повторно совершившего административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях", к административной ответственности в виде административного штрафа в размере ста тысяч рублей, не соответствует Конституции Республики Карелия, ее статьям 8 (части 3, 4), 16 (части 1, 3), 17, 19, 23, поскольку определенный законодателем значительный размер штрафа, являясь безальтернативным, недифференцированным, исключает возможность назначения административного штрафа в ином размере, кроме как предусмотренном санкцией (сто тысяч рублей), не позволяет во всех случаях в полной мере учесть характер и последствия совершенного административного правонарушения, степень вины, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие значение для дела существенные обстоятельства, и тем самым обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.

2. В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Таким образом, правовое предписание части 2 статьи 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях" является предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Карелия по настоящему делу в части, предусматривающей возможность привлечения юридического лица к административной ответственности за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 этой статьи, в виде административного штрафа в размере ста тысяч рублей.

Конституционность указанного положения в иных аспектах заявителем не оспаривается, а потому Конституционным Судом Республики Карелия в настоящем деле не проверяется.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, разграничивая предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, относит к ведению субъектов Российской Федерации установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1).

Согласно части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления решают вопросы местного значения, в том числе утверждают правила благоустройства территорий муниципальных образований (статьи 14, 16, 16.2).

Из приведенных конституционных положений во взаимосвязи с конкретизирующими их положениями федерального законодательства следует, что Закон Республики Карелия "Об административных правонарушениях" в части установления административной ответственности за нарушение правил благоустройства территорий муниципальных образований принят республиканским законодателем согласно имеющейся у него дискреции по закреплению в конституционно значимых целях мер публично-правовой ответственности за нарушение гражданами, должностными и юридическими лицами административных запретов.

3. Из содержания статьи 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях" следует, что юридические лица, в числе иных, привлекаются к административной ответственности за нарушение установленных муниципальными правовыми актами правил благоустройства территорий муниципальных образований, за исключением случаев, предусмотренных иными статьями названного Закона, а также Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Совершение ими этого административного правонарушения влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере двадцати тысяч рублей. Повторное совершение указанного административного правонарушения влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере ста тысяч рублей.

По своей правовой природе и предназначению оспариваемое законоположение в части, предусматривающей возможность привлечения юридического лица к административной ответственности в виде административного штрафа в размере ста тысяч рублей, представляет собой основной вид административной ответственности имущественного характера за совершение повторных административных правонарушений, который применяется к организациям, обладающим административной деликтоспособностью. Увеличивая размер административного штрафа за повторное нарушение правил благоустройства территорий муниципальных образований, республиканский законодатель тем самым обеспечивает реализацию не только карательной функции административной ответственности, но и повышает уровень превенции правонарушений, стимулируя правомерное поведение.

Объективная сторона указанного административного правонарушения, характеризуемая таким признаком, как повторность, отражает повышенный уровень его социальной опасности, который заключается в пренебрежительном отношении правонарушителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей, что, как правило, влечет за собой необходимость применения более строгих мер государственного принуждения. Учитывая степень вредоносности повторного совершения административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях", республиканский законодатель в оспариваемом законоположении определил вид и размер административного наказания для юридических лиц - штраф сто тысяч рублей. Установленный вид данной санкции согласуется с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (статьи 2.10, 3.2, 3.3). Выбранная законодателем величина штрафа находится в пределах, утвержденных частью 1 статьи 3.5 указанного Кодекса для юридических лиц (не превышает одного миллиона рублей). Размер штрафа сто тысяч рублей является абсолютно определенным и не может быть уменьшен или увеличен органом (должностным лицом) его налагающим.

Таким образом, само по себе законодательное регулирование, направленное на усиление административной ответственности за повторное нарушение правил благоустройства территорий муниципальных образований, не выходит за рамки полномочий республиканского законодателя, который вправе при выборе вида и размера санкции вводить более строгое административное наказание в области охраняемых общественно значимых интересов и ценностей, а потому не может рассматриваться, как не имеющее необходимого конституционного обоснования.

При реализации своих правотворческих полномочий, вытекающих из приведенных конституционных положений, а также федеральных и республиканских законов, законодатель Республики Карелия располагает достаточно широкой дискрецией в установлении административной ответственности, в том числе за нарушение установленных муниципальными правовыми актами правил благоустройства территорий муниципальных образований, однако ограничен вытекающими из положений статей 15 (части 1, 2), 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации, статей 5 (части 1, 2), 19 (часть 1) Конституции Республики Карелия требованиями справедливости, соразмерности и индивидуализации наказания, имеющими универсальное значение и, по своей сути, относящимися к основам конституционного правопорядка.

Указанными требованиями предопределены положения главы 4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, регламентирующей правила назначения административных наказаний. Из этого следует, что санкции штрафного характера в республиканском законе должны быть справедливыми и соразмерными конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния. Принципы справедливости и соразмерности предполагают установление публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию наказания при применении административного штрафа. Отступление от этих правил означает невозможность назначения справедливого и соразмерного наказания, а значит, и умаление конституционных принципов верховенства права и равенства.

Требование о соблюдении конституционной соразмерности и справедливости при установлении административного штрафа за повторное нарушение правил благоустройства приобретает особое значение в связи с тем, что описание объективной стороны, как основного элемента состава административного правонарушения в части 2 статьи 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях", отличается высокой степенью обобщенности. Формальный характер состава позволяет относить к указанному административному правонарушению большое количество различных по характеру, степени общественной опасности деяний, выражающихся в повторном несоблюдении любых положений правил благоустройства территорий муниципальных образований.

Указанные правила благоустройства определяют комплекс мероприятий по содержанию территорий муниципальных образований, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направлены на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния (статьи 2, 14, 16, 16.2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Из анализа имеющихся в материалах дела действующих на территории Республики Карелия муниципальных правовых актов, регламентирующих правила благоустройства территорий муниципальных образований, следует, что они, устанавливая, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения, порядок участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, регламентируя организацию благоустройства территорий муниципальных образований (включая освещение улиц, озеленение территорий, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использование, охрану, защиту, воспроизводство городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципальных образований, различны по объему и содержанию. Их положения сформулированы как в виде требований, так и в виде запретов, рекомендаций и дозволений по их исполнению.

При этом за совершение юридическим лицом данного административного правонарушения в оспариваемом законоположении установлена самая жесткая санкция из предусмотренных в Законе Республики Карелия "Об административных правонарушениях": максимальная по размеру (сто тысяч рублей), безальтернативная и недифференцированная.

Такая санкция, предусмотренная за повторное совершение юридическими лицами различных по характеру и степени общественной опасности деяний, нарушающих установленные муниципальными правовыми актами правила благоустройства территорий муниципальных образований, в системе действующего правового регулирования исключает возможность назначения правоприменительным органом административного наказания иного размера или иного характера, что не обеспечивает индивидуализацию административной ответственности юридических лиц, назначение законного, соразмерного деянию, справедливого наказания, нарушает конституционные принципы верховенства права и равенства всех перед законом, а, следовательно, не соответствует статьям 5 (части 1, 2), 19 (часть 1) Конституции Республики Карелия.

В целях обеспечения стабильности охраны общественных отношений в сфере благоустройства территорий муниципальных образований, а также соблюдения баланса законных интересов субъектов данных правоотношений, Конституционный Суд Республики Карелия, руководствуясь пунктом 12 части 1 статьи 75 и статьей 80 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", считает возможным установить следующий порядок исполнения настоящего Постановления:

в срок не позднее шести месяцев со дня провозглашения настоящего Постановления республиканскому законодателю надлежит, исходя из требований Конституции Республики Карелия и с учетом правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Республики Карелия в настоящем Постановлении, внести в Закон Республики Карелия от 15 мая 2008 года N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях" изменения, обеспечивающие устранение выявленных настоящим Постановлением неконституционных аспектов правового регулирования ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 2.14 данного Закона Республики Карелия;

если по истечении шестимесячного срока со дня провозглашения настоящего Постановления республиканский законодатель не внесет в Закон Республики Карелия от 15 мая 2008 года N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях" надлежащие изменения, то положение части 2 статьи 2.14 Закона Республики Карелия от 15 мая 2008 года N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях" в части, устанавливающей привлечение юридических лиц к административной ответственности за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 указанной статьи, в виде административного штрафа в размере ста тысяч рублей, утрачивает силу.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 3, 70-75, 80, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд Республики Карелия постановил:

1. Признать правовое предписание части 2 статьи 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях" в части, устанавливающей привлечение юридического лица к административной ответственности за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 указанной статьи, в виде административного штрафа в размере ста тысяч рублей, не соответствующим Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1, 2), 19 (часть 1), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования это законоположение не позволяет индивидуализировать административную ответственность и, соответственно, обеспечить назначение законного, соразмерного деянию, справедливого наказания.

2. В срок не позднее шести месяцев со дня провозглашения настоящего Постановления Законодательному Собранию Республики Карелия надлежит внести в Закон Республики Карелия от 15 мая 2008 года N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях" изменения, обеспечивающие устранение выявленных настоящим Постановлением неконституционных аспектов правового регулирования ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 2.14 данного Закона Республики Карелия.

Если по истечении шестимесячного срока со дня провозглашения настоящего Постановления Законодательное Собрание Республики Карелия не внесет в Закон Республики Карелия от 15 мая 2008 года N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях" надлежащие изменения, то правовое предписание части 2 статьи 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях", в части, устанавливающей привлечение юридического лица к административной ответственности за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 указанной статьи, в виде административного штрафа в размере ста тысяч рублей, утрачивает силу.

3. Согласно статье 79 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения и обязательно для исполнения.

4. Согласно статье 78 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее Постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия", а также размещению на официальном сайте Конституционного Суда Республики Карелия.

Конституционный Суд Республики Карелия