Постановление Правительства Республики Карелия от 25 ноября 2002 г. N 139-П "О Программе реформирования управления региональными финансами Республики Карелия на 2002-2005 годы"

В целях реализации Концепции социально-экономического развития Республики Карелия на период 1999-2002-2010 гг. по решению приоритетных задач в области бюджетно-налоговой политики, управления государственной собственностью, кредитно-денежной политики, а также в целях стабилизации бюджетной системы Республики Карелия, максимальной мобилизации финансовых резервов для обеспечения дальнейшего социального развития, повышения качества предоставляемых населению бюджетных услуг в республике и реализации постановления Правительства Российской Федерации от 8 мая 2002 года N 301 "Об утверждении положения о предоставлении и расходовании субсидий из фонда реформирования региональных финансов" Правительство Республики Карелия постановляет:

1. Утвердить прилагаемую Программу реформирования управления региональными финансами Республики Карелия на 200-2005# годы (далее - Программа).

2. Министерствам и государственным комитетам Республики Карелия:

а) обеспечить реализацию мероприятий Программы по курируемым направлениям;

б) своевременно представлять по запросам Министерства финансов Республики Карелия информацию о выполнении мероприятий по реализации Программы.

3. Министерству финансов Республики Карелия обеспечить мониторинг выполнения Программы, решение возникающих в ходе выполнения Программы проблем и контроль за реализацией Программы.

4. Рекомендовать органам местного самоуправления разработать и утвердить программы реформирования управления муниципальными финансами.

5. Контроль за выполнением Программы возложить на Министерство финансов Республики Карелия.

Глава Республики Карелия

С.Л.Катанандов

Петрозаводск

25 ноября 2002 г.

N 139-П

Программа
реформирования управления региональными финансами Республики Карелия на 2002-2005 годы
(утв. постановлением Правительства Республики Карелия от 25 ноября 2002 г. N 139-П)

I. Общий подход к Программе

Программа реформирования системы управления региональными финансами Республики Карелия на 2002-2005 годы разработана в рамках утвержденной Законодательным Собранием Республики Карелии Концепции социально-экономического развития Республики Карелия на период 1999-2002-2010 гг. "Возрождение Карелии" и с учетом фактической исходной ситуации и приоритетов Правительства Республики Карелия в бюджетно-налоговой политике с целью определения направлений реформирования системы управления общественными финансами Республики Карелия на ближайшие годы и участия республики в реализации проекта реформирования региональных финансов, реализуемого на условиях софинансирования за счет средств Фонда реформирования региональных финансов, создаваемого в федеральном бюджете за счет средств Международного банка реконструкции и развития.

Под региональными финансами Республики Карелия понимается совокупность денежных и имущественных активов, объединяющая:

- консолидированный бюджет Республики Карелия с разделением на республиканский и 19 бюджетов самоуправляющихся территорий;

- бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- имущество, закрепленное за государственными учреждениями Республики Карелия и муниципальными учреждениями на праве оперативного управления;

- активы республиканских государственных и муниципальных унитарных предприятий, доли и пакеты акций хозяйственных обществ, находящихся в государственной собственности Республики Карелия (далее - государственной собственности) и муниципальной собственности.

II. Цели и задачи Программы

Основными целями Программы являются:

- достижение стабилизации бюджетной системы Республики Карелия, максимальной мобилизации финансовых резервов для обеспечения дальнейшего социального развития республики, повышение качества предоставляемых населению бюджетных услуг и повышение уровня жизни жителей Республики Карелия;

- создание благоприятных условий для экономического развития республики и привлечения инвестиций;

- получение положительных оценок проводимой органами исполнительной власти республики бюджетной политики со стороны налогоплательщиков и населения республики.

Для достижения поставленных целей должны быть решены следующие задачи:

- формирование бюджетно-финансовой политики на основе долгосрочных и среднесрочных прогнозов социально-экономического развития, республиканских социальных и финансовых нормативов по оказанию бюджетных услуг и сбалансированности республиканских целевых программ с реальными финансовыми ресурсами;

- обеспечение реалистичности бюджетов, безусловное выполнение обязательств перед получателями бюджетных средств и кредиторами, сокращение долговых обязательств и нерациональных бюджетных расходов;

- совершенствование объективного и прозрачного механизма распределения финансовой помощи муниципальным образованиям;

- дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы республики по организации бюджетного процесса;

- внедрение передовых методов управления государственными и муниципальными финансами, включая поэтапный переход к казначейскому исполнению бюджетов, разделение текущих и капитальных расходов, использование среднесрочного финансового и инвестиционного планирования, совершенствование системы управления государственным республиканским и муниципальным долгами, конкурентных механизмов и муниципальных закупок;

- инвентаризация (в том числе паспортизация) государственного и муниципального имущества;

- независимая оценка рыночной стоимости государственного и муниципального имущества, вовлекаемого в гражданский оборот;

- унификация отчетности с международными системами учета и отчетности;

- внедрение современных информационных технологий для управления финансовыми ресурсами республики и формирования единой системы информационного обеспечения бюджетного процесса.

Учитывая задачи реформирования, выделены следующие основные направления реформирования системы управления региональными финансами Республики Карелия:

- повышение эффективности организации бюджетного процесса;

- совершенствование межбюджетных отношений;

- оптимизация управления налоговой базой;

- совершенствование тарифной политики;

- совершенствование долговой политики, методов управления государственным республиканским и муниципальным долгом;

- совершенствование механизмов эффективного управления государственным и муниципальным имуществом;

- разработка комплекса мер по повышению эффективности бюджетных расходов;

- обеспечение достоверности информации в сфере общественных финансов;

- совершенствование системы государственных закупок, предоставления дотаций, льгот;

- развитие информационной инфраструктуры финансовой системы республики.

III. Основные направления реформирования

1. Бюджет и бюджетный процесс. Система планирования и утверждения бюджетов

Для сокращения количества принимаемых поправок к утвержденному республиканскому бюджету необходимо установить предельное количество внесения возможных поправок в 2002 году - не более трех в течение финансового года, в 2003 году - не более двух. Это усилит дисциплинированность органов исполнительной власти республики, отвечающих за правильность прогнозирования доходной базы и расчета потребностей в бюджетном финансировании по отраслям. Для чего необходимо уточнить редакцию Закона Республики Карелия "О бюджетном процессе в Республике Карелия".

Для повышения качества бюджетного планирования необходимо установить правовую основу составления прогноза доходной части консолидированного и республиканского бюджетов Республики Карелия, применяемого для составления республиканского бюджета на планируемый финансовый год и формирования межбюджетных отношений, связанных с разграничением (закреплением) и распределением доходов по уровням республиканского и местных бюджетов. Для чего в Законе Республики Карелия "О бюджетном процессе в Республике Карелия" необходимо предусмотреть соответствующие нормы.

Это позволит:

обеспечить согласованный процесс бюджетного и социально-экономического планирования, сопоставимость возможного поступления налогов и сборов с уровнем прогнозируемых показателей состояния экономики с учетом действующего федерального налогового законодательства и налогового законодательства Республики Карелия;

создать методологическую основу оценки налоговых и неналоговых поступлений, используемой для составления прогноза доходной части консолидированного и республиканского бюджетов Республики Карелия;

составлять на основе оценки налоговых и неналоговых поступлений прогноз доходной части консолидированного и республиканского бюджетов Республики Карелия;

определять на основе оценки налоговых и неналоговых поступлений по каждой территории Республики Карелия прогноз доходной части бюджетов муниципальных образований Республики Карелия, являющийся основой для расчета среднедушевых бюджетных доходов муниципальных образований Республики Карелия и бюджетного выравнивания бюджетов городов и районов.

Планируется также продолжить работу по доработке Закона Республики Карелия "О республиканских социальных и финансовых нормативах Республики Карелия" в части расширения перечня республиканских социальных и финансовых нормативов для социальных отраслей.

Будет продолжена работа по уточнению редакции Закона Республики Карелия "О бюджетном процессе в Республике Карелия", направленная на совершенствование процедуры рассмотрения проекта республиканского бюджета в Законодательном Собрании Республики Карелия, повышение объективности и прозрачности расчетов межбюджетных отношений.

2. Налоговая база

Основные задачи республики в сфере бюджетно-налоговой политики определены Концепцией социально-экономического развития Республики Карелия на период 1999-2002-2010 гг. "Возрождение Карелии".

Кроме того, предстоит проводить политику, направленную на повышение эффективности использования государственного имущества Республики Карелия, рост доходов, получаемых от его использования, - дивидендов, арендной платы, части прибыли государственных унитарных предприятий.

Одним из приоритетных направлений налоговой политики будут меры, позволяющие увеличить фактическую собираемость налогов.

Приоритетом является разработка методики определения потерь бюджета от предоставления налоговых льгот, а также оценки ожидаемого эффекта от их предоставления.

Для совершенствования организации работы Правительства Республики Карелия с налоговой базой будет использована информационная база налоговых органов.

3. Управление расходами

В целях повышения эффективности использования средств республиканского бюджета, направляемых на социальные нужды, наведения порядка в их расходовании Правительством Республики Карелия утверждена Программа оптимизации расходов республиканского бюджета Республики Карелия, которая предусматривает следующие направления:

- разработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы в области управления государственными расходами;

- завершение инвентаризации существующей системы бюджетных учреждений, приведение ее в соответствие с задачами органов исполнительной власти республики и органов местного самоуправления в области обеспечения населения общественными услугами;

- оптимизация численности работников организаций и учреждений, содержание которых финансируется из бюджетов республики;

- обеспечение проведения мероприятий по экономии и повышению эффективности использования бюджетных средств в сфере жилищно-коммунального хозяйства и агропромышленного комплекса;

- проведение инвентаризации зданий и сооружений, занимаемых организациями и учреждениями, финансируемыми из республиканского и местных бюджетов Республики Карелия;

- обеспечение проведения мероприятий по упорядочению расходов, связанных с содержанием зданий и сооружений, а также обеспечивающих хозяйственную и функциональную деятельность бюджетных учреждений;

- проведение инвентаризации дебиторской и кредиторской задолженности получателей бюджетных средств, мероприятий по снижению их объемов;

- проведение мероприятий по развитию рынка платных услуг;

- усиление контроля за заключением республиканскими учреждениями договоров на закупку товаров, работ, услуг на конкурсной основе.

В целях совершенствования нормативно-правовой базы предусматривается разработать Порядок организации работы по оказанию платных услуг бюджетными учреждениями.

Реорганизация системы бюджетных учреждений предусматривается путем слияния, создания социально-культурных образовательных комплексов типа школа-сад, культурно-досуговых центров, учреждений дополнительного образования и других.

В этих целях предусматривается:

- завершить инвентаризацию сети подведомственных бюджетных учреждений;

- привести ее в соответствие с установленными законодательством минимальными социальными нормативами;

- разработать предложения о допуске негосударственных организаций к оказанию бюджетных услуг в рамках социального заказа.

В области образования предусматривается:

- сохранить уровень и качество образования и привести систему образования в лучшее состояние при заданных финансовых и демографических ограничениях;

- провести реорганизацию сети образовательных учреждений с учетом обеспечения равных условий получения конституционно-гарантированного уровня образования для каждого жителя через формирование социального заказа на предоставление образовательных услуг на всей территории республики и открытия доступа к бюджетному финансированию учреждений образования различных организационно-правовых форм, в том числе негосударственных.

В области культуры планируется:

- учесть, что потребность в развитии сети республиканских учреждений культуры должна определяться с учетом характера культурных процессов, складывающихся в республике, и отражать уровень культурного развития территории;

- учитывая, что республиканские учреждения культуры расположены в столице республики г.Петрозаводске, исключить дублирование функций и мероприятий республиканских учреждений с функциями и мероприятиями муниципальных учреждений культуры.

В области здравоохранения предусматривается:

- совершенствование организации медицинской помощи;

- проведение структурной перестройки системы учреждений и услуг здравоохранения, направленной на перенос основного упора с дорогостоящего стационарного лечения на амбулаторно-поликлиническое;

- отказ от принципа содержания медицинских учреждений без взаимосвязи с объемами оказываемых услуг;

- обеспечение государственных гарантий по предоставлению населению бесплатной медицинской помощи через формирование социального заказа, усиление мер по защите прав пациентов;

- привести в соответствие с законодательством о медицинском страховании распределение средств, предусмотрев увеличение объема финансирования за счет Карельского территориального фонда обязательного медицинского страхования, планируя финансирование из республиканского бюджета только расходов на оказание скорой медицинской помощи, лечение при социально значимых заболеваниях, особо дорогостоящих видов медицинской помощи;

- следует преодолеть дублирование оказания медицинской помощи в лечебно-профилактических учреждениях (стационарных) г.Петрозаводска путем создания единых специализированных отделений на базе крупных больниц города с целью концентрации имеющихся технических, кадровых и финансовых ресурсов.

В области социального обеспечения и социальной защиты населения, в сфере социальной поддержки населения, где существует большой перечень категорий лиц и услуг, предоставляемых им за счет бюджетных средств, имеет место несогласованность в выплатах, не всегда обеспечивается их адресность, одно и то же домохозяйство может быть получателем одновременно нескольких выплат и льгот, наблюдается неэффективное использование бюджетных средств и усугубление проблем бедности. Для преодоления указанных недостатков планируется создание единой базы данных получателей различных видов социальной помощи.

Одним из важнейших приоритетов реформирования системы региональных финансов Республики Карелия должно явиться обеспечение действия конкурса при проведении закупок на всей территории республики в первую очередь в муниципальных образованиях. На республиканском уровне будут решаться вопросы дальнейшего совершенствования механизма тендерных процедур.

Эффективность проводимых конкурсов предопределяется качеством информационного обеспечения потенциальных участников и обязательностью сторон при выполнении договоров поставок. Планируется расширить распространение информации о проводимых конкурсах для привлечения в сферу участников предприятий, находящихся за пределами республики.

По мере наделения федеральным законодательством субъектов Российской Федерации полномочиями по введению адресности предоставления социальных пособий и льгот будет осуществляться переход на адресную систему распределения социальной помощи в республике. Кроме этого, планируется поэтапно произвести замену региональных и муниципальных социальных льгот на выплату пособий.

Оценка эффективности бюджетных расходов предопределяет создание системы мониторинга, разработку методики этого мониторинга и самой оценки.

4. Система текущего исполнения бюджетов

Предпринимаемые Правительством Республики Карелия шаги по переходу на казначейскую систему исполнения бюджета в полной мере отвечают задачам реформирования системы региональных финансов.

На первом этапе реформирования (2001 год) приоритетными направлениями работы являлись:

- оценка стоимостных затрат на создание казначейства (техническое обеспечение, обучение персонала и т.п.);

- определение этапов перехода на казначейскую систему исполнения бюджета, порядка реализации и сроков исполнения;

- проведение согласования со всеми участниками бюджетного процесса, которых тем или иным образом затронет внедрение казначейской системы исполнения бюджета;

- нормативно-правовая регламентация всех вопросов, связанных с созданием казначейства (положение о казначействе, договоры на обслуживание бюджетов муниципальных образований, договоры на обслуживание в банке, соглашения о порядке обмена информацией с налоговой инспекцией и т.д.);

- введение единой схемы документооборота.

На втором этапе (2002-2003 годы) предусматривается:

- завершение формирования нормативно-правовой базы по составлению и исполнению бюджета с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, уточнение действующей редакции Закона Республики Карелия "О бюджетном процессе в Республике Карелия";

- развитие системы органов казначейского исполнения бюджета;

- внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом;

- утверждение и введение в действие нормативных и методических документов, а также тиражирование технологии казначейского исполнения бюджета в организациях и бюджетных учреждениях;

- введение графиков ежедневного финансирования расходов с составлением ежедневных отчетов;

- реализация отдельных элементов системы предварительного контроля по финансированию расходов и целевых программ;

- внедрение системы централизованного управления денежными средствами на счетах республиканского бюджета, включая счета всех бюджетополучателей;

- нормативно-правовое урегулирование и техническое обеспечение обмена информацией между управлением казначейства Министерства финансов Республики Карелия и заинтересованными исполнителями Программы.

В результате завершения работы на втором этапе:

- полностью формируется система органов казначейского исполнения бюджетов;

- внедряется автоматизированная система управления бюджетным процессом с подключением к ней всех участников бюджетного процесса;

- открываются лицевые счета всех получателей бюджетных средств республиканского бюджета с одновременным закрытием бюджетных счетов и счетов бюджетных учреждений от предпринимательской деятельности;

- вводится система полного предварительного контроля по финансированию расходов и целевых программ.

В целях реализации I этапа проделана определенная работа.

В Министерстве финансов Республики Карелия создана рабочая группа по изучению внедрения автоматизированных систем управления бюджетным процессом при казначейском исполнении бюджетов, поскольку необходимо автоматизировать весь бюджетный процесс Республики Карелия. Это главные предпосылки условий для перехода и реализации принципов казначейского исполнения бюджета. Без комплексной автоматизации всех участков бюджетного процесса казначейское исполнение бюджета в любой форме будет формальным и не обеспечит всех поставленных задач.

В III квартале 2001 года Министерством финансов Республики Карелия проведен конкурс по выбору программного продукта комплексной автоматизации бюджетного процесса при казначейской системе исполнения бюджета. Победителем конкурса признано ООО "Информационные системы "Криста". Началось внедрение программы "АС Бюджет" и обучение специалистов Министерства финансов Республики Карелия по работе с программой.

В соответствии с Законом Республики Карелия "О бюджетном процессе в Республике Карелия" принято постановление Правительства Республики Карелия от 8 октября 2001 года N 219-П, в котором предусмотрены этапы перехода на казначейское исполнение республиканского бюджета.

Одним из этапов является открытие с 2002 года лицевых счетов Министерства культуры Республики Карелия, Министерства внутренних дел Республики Карелия и других получателей средств республиканского бюджета на балансе Министерства финансов Республики Карелия.

Управлением казначейства совместно с другими управлениями Министерства финансов Республики Карелия проведена работа по разработке нормативно-правовой базы, в частности Инструкции о порядке финансирования расходов республиканского бюджета, открытия и ведения лицевых счетов, Порядка учета обязательств, подлежащих исполнению за счет средств республиканского бюджета Республики Карелия.

В течение 2002-2003 годов всем республиканским учреждениям будут открыты лицевые счета в управлении казначейства Министерства финансов Республики Карелия. Подведомственным учреждениям, находящимся в районах и городах, кроме г.Петрозаводска, лицевые счета будут открыты в территориальных финансовых отделах Министерства финансов Республики Карелия.

При закрытии республиканскими учреждениями текущих счетов в банке при наличии картотеки планируется провести работу по ревизии картотек, отзыву платежных требований с текущих счетов и обращении требований на лицевые счета, открываемые в управлении казначейства Министерства финансов Республики Карелия, с одновременным анализом причин возникновения задолженности и формированием картотеки по лицевым счетам бюджетополучателей.

Обслуживание лицевых счетов республиканских учреждений, расположенных в районах и городах, работниками финансовых отделов Министерства финансов Республики Карелия в течение 2002 года даст возможность начать с 2003 года внедрение казначейской системы исполнения местных бюджетов. Разработан график перевода в 2002-2003 годах бюджетов городов, районов и Вепсской национальной волости на казначейскую систему исполнения бюджетов.

С 1 октября 2003 года планируется открытие лицевых счетов подведомственных учреждений по внебюджетной деятельности.

Эту работу следует продолжать с нарастающей активностью. Важнейшим условием успешного выполнения планируемых мероприятий является их финансовое обеспечение.

5. Система межбюджетных отношений

Среди приоритетных направлений реформирования межбюджетных отношений в Республике Карелия необходимо выделить следующие:

- составление исчерпывающего реестра "федеральных мандатов" и оценки расходов республиканского и местных бюджетов по каждому из них;

- распространение практики компенсации "наведенных расходов" на все нормативные акты, предполагающие возникновение подобных расходов;

- уточнение Закона Республики Карелия "О бюджетном процессе в Республике Карелия" о разграничении всех расходных полномочий между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления по нормативно-правовому регулированию, финансированию и организации предоставления бюджетных услуг с минимальным объемом полномочий совместного ведения;

- разработка формализованного порядка распределения дотаций, субсидий, субвенций муниципальным образованиям.

6. Управление государственным долгом Республики Карелия

Основная цель - реформирование системного блока управления государственным долгом Республики Карелия на основе повышения эффективности привлечения и использования заемных средств для целей инвестирования, обслуживания и погашения долга, покрытия временных кассовых разрывов при исполнении республиканского бюджета.

Основные направления реформирования в сфере управления долгом:

- дальнейшее совершенствование единой системы мониторинга и управления государственным долгом республики, включая долговые обязательства органов местного самоуправления;

- адаптация финансовых инструментов государственного долга республики к рыночным условиям в целях повышения экономической и инвестиционной активности в республике на основе расчетов и мониторинга финансовых рисков отдельных долговых инструментов, групп инструментов и долгового портфеля в целом на основе краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных прогнозов;

- дальнейшее приведение величины долга с экономическими возможностями республики на основе систематизации данных о структуре и объеме долговых обязательств;

- совершенствование практики обязательной экспертизы проектов, в финансировании которых участвуют средства республиканского бюджета, с возможным привлечением самостоятельных инвестиционных, финансово-кредитных и аудиторских компаний;

- разработка и совершенствование программного обеспечения в целях повышения эффективности использования системы управления рисками;

- продолжение работы по выпуску и размещению республиканского облигационного займа.

7. Управление государственной собственностью Республики Карелия

В существующей системе управления недвижимостью в Республике Карелия имеется ряд нерешенных проблем:

отсутствует система рыночной оценки объектов и имущественных прав;

не до конца сформирован реестр государственного имущества, что создает сложности при регистрации в установленном законом порядке прав республики на принадлежащие ей объекты недвижимости и, как следствие, затрудняет распоряжение ими;

недостаточно используется многовариантный (реально применяется только аренда) и индивидуальный подходы к использованию недвижимости;

большое количество объектов незавершенного строительства не вовлечены в оборот и утрачивают инвестиционную привлекательность;

не проведено разграничение государственной собственности на землю, в результате чего распоряжение землей осуществляют органы местного самоуправления, пользователю республиканской недвижимостью приходится заключать два не связанных между собой договора, что противоречит мировой практике;

отсутствие систематизированных и достоверных сведений о земельных участках ограничивает возможность на практике применять эффективные экономические механизмы управления недвижимостью.

Таким образом, существующие арендные отношения и подходы к управлению недвижимым имуществом требуют изменений и совершенствования.

В этих целях Правительством Республики Карелия принята Концепция управления государственным имуществом Республики Карелия. Необходимо продолжить работу по ее реализации.

8. Аудит

Внедрение системы независимого аудита бухгалтерской отчетности на республиканском уровне проводится в отношении государственных унитарных предприятий Республики Карелия.

Основными направлениями совершенствования систем финансового контроля в рамках Программы явится реализация следующих мероприятий:

разработка в 2002 году порядка по реализации материалов проверок;

разработка в 2003 году и внедрение в работе Министерства финансов Республики Карелия методики внутренней бухгалтерской проверки бюджетных учреждений и методики хозяйственного аудита деятельности органов исполнительной власти Республики Карелия и органов местного самоуправления в республике.

В результате реализации этих мероприятий в значительной степени будет усовершенствована процедура и организация контроля за соответствием ведения и организации бухгалтерского учета, расходования бюджетных средств заявленным целям, будет отлажен механизм систематического проведения аудита деятельности органов исполнительной власти Республики Карелия и органов местного самоуправления.

IV. План реформирования системы региональных финансов Республики Карелия

9. Этапы реформирования

Реформирование системы региональных финансов Республики Карелия осуществляется в два этапа:

I этап - первоочередные мероприятия

II этап - реализация программы реформирования.

На первом этапе проводятся организационно-подготовительные мероприятия:

осуществляется формирование системы управления Программой;

разрабатываются технические задания (планы) на разработку методологии, нормативно-правовой базы;

осуществляется построение системы мониторинга, анализа учета и контроля;

осуществляется подбор и подготовка исполнителей, расстановка кадров;

принимаются распорядительные акты о координации действий республиканских органов власти;

заключаются соглашения с муниципальными образованиями об участии в программе реформирования;

заключаются договоры с исполнителями отдельных первоочередных мероприятий плана.

Параллельно с этим осуществляется работа по разъяснению отдельных мероприятий настоящей Программы ее участникам и освещение ее положений в средствах массовой информации.

На этапе первоочередных мероприятий должна быть создана элементарная техническая база для реализации Программы и плана реформирования.

Задачами этого этапа является подготовка нормативно-правовой и методологической базы для практической реализации реформ, введение в действие системы мониторинга состояния региональных финансов и хода реализации Программы, начало проведения аналитической и оценочной работы по мере завершения разработки и утверждения методик.

На этом этапе программа реформирования предусматривает начало реализации ее мероприятий также на территориях отдельных муниципальных образований, использование их потенциала. Муниципальные образования обеспечивают функционирование своих финансовых систем в рамках, определяемых Программой. За их действиями будет осуществляться наблюдение. Начинают в полную меру функционировать структуры управления и поддержки Программы, реализовываться ранее заключенные соглашения и договоры.

В течение первого этапа кроме создания базы для реформирования появляются первые результаты в виде достижения отдельных параметров, улучшения характеристик финансовой системы республики, вызванные активизацией мониторинга и контроля.

10. Необходимость перехода на казначейскую систему исполнения бюджета

Следующим этапом реформирования является реализация самой программы реформирования, в том числе переход на казначейскую систему исполнения республиканского бюджета. Часто именно бюджетные проблемы являются причиной финансовой дестабилизации в отдельных городах и районах республики. Это заставляет сделать вывод о необходимости существенной реконструкции принципов бюджетной политики.

Основной целью бюджетной стратегии в современных условиях является обеспечение сбалансированности, реалистичности и эффективности управления средствами бюджета. Бюджет должен олицетворять ответственность республики за безусловное выполнение взятых на себя обязательств. Каким будет исполнение бюджета, таким во многом будет и отношение общества к исполнительной власти республики. Крайне важно превратить бюджет в действенный инструмент политики финансового оздоровления экономики, сдерживания инфляции.

В бюджетной политике Республики Карелия планируется максимально сконцентрировать финансовые ресурсы на решении приоритетных задач, обеспечить стабильность в социальных отраслях и продолжить линию на адресную поддержку наименее защищенных категорий населения.

Существующая система управления финансами имеет ряд недостатков: финансирование осуществляется через главных распорядителей бюджетных средств - министерства и комитеты, они, в свою очередь, финансируют подведомственные учреждения, после этого средства попадают конечному получателю.

Таким образом, действует схема:

                     /------------------------------\

                     |    Министерство финансов     |

                     |      Республики Карелия      |

                     \------------------------------/

                     /------------------------------\

                     |    главные распорядители     |

                     |      бюджетных средств       |

                     \------------------------------/

                     /------------------------------\

                     | подведомственные учреждения  |

                     \------------------------------/

                     /------------------------------\

                     | оплата работ, услуг, товаров |

                     \------------------------------/

В результате имеются высокие средние остатки бюджетных средств. Так, на 1 октября 2001 года на счетах получателей бюджетных средств республиканского бюджета осталось 174,5 млн. рублей при наличии кредиторской задолженности этих учреждений на эту же дату - 1914 млн. рублей, в том числе просроченной 1671 млн. рублей, которыми при казначейской системе можно было бы оперативно и эффективно маневрировать и использовать на покрытие кредиторской задолженности за потребленные энергоресурсы.

Допускаются случаи нецелевого использования бюджетных средств, что подтверждается проверками контрольного управления Министерства финансов Республики Карелия. Так, за 9 месяцев 2001 года проверки были проведены в 40 учреждениях, что составляет 2 процента от всего количества учреждений в республике. В результате проведенных проверок установлено нецелевое использование средств республиканского бюджета Республики Карелия в размере 11 млн. рублей. Если пересчитать нецелевые расходы на долю всех бюджетополучателей, то возможная (предполагаемая) сумма нецелевых расходов составит 550 млн. рублей, которые можно предотвратить при казначейской системе исполнения бюджетов.

Существующий порядок исполнения бюджета не дает прозрачной информации о финансовых потоках, оперативных сведений о наличии средств на счетах бюджетных учреждений и возможности их эффективного использования.

Полная передача исполнения республиканского и местных бюджетов на обслуживание в органы федерального казначейства, обещая очевидные выгоды от проведения единой учетной и финансовой политики, представляется достаточно проблематичной в связи с тем, что этот подход имеет ряд недостатков:

вмешательство в деятельность органов местного самоуправления, что противоречит Конституции Российской Федерации;

низкая заинтересованность федерального казначейства в удовлетворении индивидуальных потребностей республики и муниципальных образований.

Все это указывает на необходимость внедрения казначейской системы исполнения республиканского и местных бюджетов и создания прозрачной, доступной, эффективной системы исполнения бюджета.

В связи с вышеизложенным, для республики становится актуальным развитие долгосрочной целевой программы, направленной на создание и совершенствование казначейского механизма управления финансовыми потоками бюджета, который обеспечит оптимальное и оперативное управление денежными потоками бюджетных средств.

Создание в республике системы казначейского исполнения республиканского и местных бюджетов соответствует общей экономической политике, проводимой в Российской Федерации.

11. Основные цели и задачи создания казначейской системы исполнения республиканского бюджета

Стратегической целью создания казначейской системы исполнения является обеспечение устойчивости финансовой системы Республики Карелия.

В соответствии с поставленной целью стратегическими направлениями деятельности и задачами республиканского казначейства (как основы казначейской системы исполнения) являются:

повышение эффективности использования бюджетных средств (целевая направленность, своевременность и рациональность);

ускорение оборачиваемости бюджетных средств (сокращение пробега средств от распорядителя до конечных получателей);

обеспечение полного и устойчивого выполнения обязательств республиканского бюджета;

укрепление контроля за целевым использованием бюджетных средств;

минимизация остатков на бюджетных счетах бюджетных учреждений;

унификация форм первичных документов, являющихся основанием для проведения финансирования из бюджета.

Внедрение казначейской системы исполнения республиканского бюджета прежде всего направлено на улучшение состояния финансов республики и повышение эффективности управления ими.

Экономический эффект будет получен за счет реализации следующих мероприятий:

централизации всех бюджетных средств на лицевом счете республиканского бюджета Республики Карелия, которая позволит сократить кассовые разрывы, возникающие при исполнении бюджета, не прибегать к краткосрочному кредитованию, снизить дефицит бюджета;

введения механизма жесткого бюджетного контроля санкционирования расходов, который позволит избежать на этапе проведения платежного поручения бюджетополучателя нецелевого использования бюджетных средств;

сокращения пробега денежных средств до конечного получателя, поставщика товаров, работ, услуг;

ежемесячного погашения кредиторской задолженности за счет временно свободных средств, что позволит увеличить скорость обращения денежных средств и сбор доходов бюджетов республики.

Внедрение системы казначейского исполнения бюджета должно, с учетом масштабов бюджетной системы, окупиться в пределах двух лет при условии своевременного предоставления помещений, приобретения и внедрения современных программных продуктов, а также обеспечения технической оснащенности.

Кроме указанных выше экономических параметров эффективности внедрения казначейской системы исполнения бюджета, ключевыми моментами перехода на данную систему являются:

повышение прозрачности бюджетов;

централизация всей информации о платежах каждого бюджетополучателя, кредиторской и дебиторской задолженности бюджетополучателей, поставщиках товаров, работ, услуг, ценах, тарифах при регистрации договоров на поставку продукции, услуг;

возможность предоставления законодательным и представительным органам власти максимально возможной информации с определенной точностью и в максимально сжатые сроки;

решение проблемы эффективности учетных операций, в том числе контроль за учетом исполнения обязательств, учетом всех платежей каждого бюджетополучателя.

Основные задачи перехода на казначейское исполнение республиканского бюджета:

1) разукрупнение объектов учета при казначейской системе. Это даст возможность вне зависимости от сложившейся системы организации планирования и бухгалтерского учета открывать лицевые счета всем бюджетным учреждениям. Тем самым объективно в любой момент времени оценить и сравнить их экономические и иные показатели;

2) подготовка квалифицированных кадров на уровне распорядителей средств и бюджетных организаций, являющихся удаленными участниками бюджетного процесса и вовлеченными в электронное взаимодействие;

3) активизация работы по обеспечению взаимодействия эксплуатируемых в республиканских учреждениях программ по бухгалтерскому учету с внедряемыми автоматизированными рабочими местами удаленных клиентов электронного казначейства;

4) оптимизация распределения функциональных обязанностей в отраслевых и территориальных органах власти (являющихся главными распорядителями средств) и выделение структурных подразделений, выполняющих функции казначейства на местах, без увеличения штатной численности;

5) техническое оснащение всех бюджетных учреждений автоматизированными рабочими местами;

6) интеграция информационной системы Министерства финансов Республики Карелия и информационной системы главных распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств в целях ведения учета казначейских обязательств, подлежащих исполнению за счет средств республиканского бюджета. Устранение дублирования и осуществления необходимого контроля за исполнением бюджетных обязательств возможно только в рамках одной информационной системы, где одновременно с хранением актуального состояния бюджетных ассигнований каждого бюджетополучателя содержится информация об уже принятых бюджетных обязательствах (заключенных договорах после проведенных конкурсов), осуществленных закупках (по публичным договорам). При этом осуществляется резервирование фонда для последующего, после проведения конкурса, принятия бюджетных обязательств. В этом случае гарантируется соответствие лимита бюджетных ассигнований объему средств, необходимых на реализацию заключенных договоров обязательств бюджетных учреждений.

12. Организационно-функциональная структура казначейства

В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу", где говорится о необходимости стимулировать создание казначейских систем на региональном и местном уровнях, Правительством Республики Карелия принято решение о создании управления казначейства в составе Министерства финансов Республики Карелия.

Создание казначейской системы исполнения бюджета невозможно без создания специальной административной структуры, которая должна заниматься всеми вопросами функционирования казначейского механизма.

Подготовительные работы по переходу на казначейскую систему исполнения республиканского бюджета были начаты в IV квартале 2000 года. С этой целью на основании постановления Председателя Правительства Республики Карелия от 19 октября 2000 года N 293 было создано управление казначейства Министерства финансов Республики Карелия.

При заключении договора на обслуживание лицевых счетов территориальными органами федерального казначейства структура управления может быть скорректирована и будет обеспечивать учет, анализ, предварительный контроль обязательств и взаимодействие с Управлением федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Республике Карелия.

Управлением казначейства Министерства финансов Республики Карелия в апреле-мае 2002 года проведена работа по инвентаризации всех счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств республиканского бюджета.

В настоящее время всего 232 получателя бюджетных средств республиканского бюджета, из них 29 главных распорядителей бюджетных средств, 203 подведомственных учреждения. Из общего количества подведомственных республиканских учреждений в районах и городах находятся 44 учреждения.

В связи с переходом на новый порядок ведения учета по исполнению бюджета в финансовых органах по приказу Министерства финансов Российской Федерации от 17 февраля 1999 года N 15-Н требования к уровню автоматизации бюджетного процесса возросли.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного приказа следует читать как "15н"

В июне 2001 года проведен анализ оснащенности бюджетных учреждений компьютерной техникой. Общий уровень оснащенности бюджетных учреждений в республике составил 88 процентов от общего числа компьютеров, территориальных финансовых отделов - 25 процентов (из общего числа компьютеров, установленных в финансовых органах, только 50 процентов удовлетворяют современным требованиям). Существующий уровень автоматизации, состоящий в основном в технической поддержке функций отдельных рабочих мест, решить задачи оперативного управления не может и не обеспечивает точный и обширный учет.

Процесс перехода на казначейское исполнение республиканского бюджета разбивается на 2 этапа.

I этап - подготовительный

Создаваемая информационная система должна отвечать всем современным требованиям и правилам ведения бухгалтерского учета бюджетных средств и автоматизировать исполнение всех функций в единой базе данных по планированию и исполнению республиканского бюджета.

Внедрение такой системы в Республике Карелия позволит оптимизировать процесс планирования, исполнения и финансового контроля за исполнением республиканского бюджета.

Подготовительный этап включает в себя:

1) предварительное обследование системы расходов республиканского бюджета, количества бюджетных учреждений, бюджетополучателей, их структуры, инвентаризацию всех счетов бюджетополучателей, анализ состояния автоматизации финансовых отделов, бюджетных учреждений, главных распорядителей средств, их технической оснащенности;

2) организацию проведения конкурса по выбору программного продукта комплексной автоматизации бюджетного процесса;

3) разработку нормативных документов, регламентов деятельности казначейства, документов и инструкций, регламентирующих взаимоотношения казначейства и распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей, обслуживания лицевых счетов бюджетных учреждений;

4) установку операционного дня Министерства финансов Республики Карелия, необходимого для ведения единой системы исполнения республиканского бюджета, с кодификацией каждой операции как по планированию доходов и расходов, так и по их исполнению согласно кодам бюджетной классификации Российской Федерации;

5) обучение персонала Министерства финансов Республики Карелия по работе с системой.

II этап - переход на казначейское исполнение республиканского бюджета.

Он разбивается на следующие технологические этапы перевода на казначейское исполнение, ранжируемые по степени контроля за целевым использованием бюджетных средств:

1) открытие лицевых счетов распорядителей средств и бюджетополучателей на балансе Министерства финансов Республики Карелия по 1-2 главным распорядителям бюджетных средств;

2) финансирование на бюджетные счета в банках прекращается. Проводится ревизия имеющихся картотек к бюджетным счетам в банках. Республиканские учреждения работают с кредиторами по отзыву нереальных платежных требований и с управлением расходов Министерства финансов Республики Карелия по анализу причин возникновения задолженности и по погашению картотек в пределах смет расходов, утвержденных на финансовый год;

3) закрытие действующих счетов у распорядителей средств и бюджетополучателей в банках.

На первом подэтапе средства перечисляются напрямую поставщикам товаров и услуг без тотального контроля за каждой сделкой на уровне заключенных контрактов, договоров на сумму более 100 минимальных размеров оплаты труда.

Результатами данного подэтапа являются:

из системы исключаются промежуточные звенья, что позволяет ускорить оплату платежных документов и снизить остатки на счетах;

достигается некоторая степень контроля за целевым использованием средств;

контролируется соответствие платежей бюджетной росписи республиканского бюджета в разрезе бюджетополучателей;

оптимизируются расходы за товары и услуги массового спроса;

оптимизируются платежи за электроэнергию, воду, коммунальные услуги, что позволяет избежать роста кредиторской задолженности;

использование лицевых счетов бюджетополучателей позволяет видеть реальное расходование средств на постоянной основе.

На втором подэтапе вводится в действие "активное" казначейство, которое характеризуется тем, что платежные документы бюджетополучателей представляются в Министерство финансов Республики Карелия в сопровождении первичных документов (договоров, актов сверки, счетов-фактур и т.д.), что позволяет проверить обоснованность каждой операции. Реализация данного подэтапа позволяет достичь повышенного контроля за целевым расходованием средств со стороны бюджетополучателей.

Третий подэтап предусматривает открытие и обслуживание лицевых счетов республиканских учреждений в территориальных финансовых отделах Министерства финансов Республики Карелия. Для перевода на лицевые счета удаленных бюджетополучателей и ускорения прохождения платежей необходимо открыть отделения республиканского казначейства в территориальных финансовых органах, что позволит ввести тотальную систему мониторинга финансовых потоков республиканского бюджета на местах.

Это даст возможность специалистам получателей бюджетных средств научиться и привыкнуть к казначейской системе исполнения местных бюджетов.

Четвертый подэтап - открытие лицевых счетов бюджетополучателей республиканского бюджета по внебюджетным средствам по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности предполагается осуществить с 1 октября 2003 года.

Пятый подэтап - установка удаленных рабочих мест у получателей бюджетных средств, организация электронного документооборота - IV квартал 2003 года.

Шестой подэтап - внедрение казначейской системы исполнения местных бюджетов. Эффективное внедрение системы с 1 января 2003 года на уровне республиканского бюджета позволит в дальнейшем тиражировать ее в города и районы, отслеживая единую информационную систему республики, контролируя целевой ход расходования средств на местах и ужесточая единую финансовую вертикаль.

Отдельные этапы планируется внедрять параллельно.

Предстоящую задачу по осуществлению поэтапного перехода на казначейскую систему исполнения бюджета невозможно выполнить без средств автоматизации. Централизация функций по формированию, распределению и расходованию бюджетных средств в рамках одного органа является основой для решения задачи комплексной автоматизации системы казначейского исполнения бюджета.

Создание казначейского механизма управления финансовыми потоками бюджета Республики Карелия требует составления, хранения, учета изменений и использования огромного объема информации, которое невозможно без применения автоматизированной информационной системы.

Автоматизированная система оперативного учета процессов реализует комплекс функций: составление бюджета, формирование росписи и уточненного плана исполнения бюджета, краткосрочного планирования, ежедневного исполнения бюджета и бухгалтерского учета произведенных операций, формирование периодической отчетности.

Создание автоматизированной информационной системы бюджетного процесса реализуется на основе интегрированной корпоративной базы данных, функционирующей в технологии клиент-сервер. Объектами автоматизации считаются структурные подразделения Министерства финансов Республики Карелия.

При этом необходимо обеспечить тесное автоматизированное взаимодействие и информационную интеграцию с удаленными от корпоративной базы данных отраслевыми и территориальными распорядителями средств. В функциональном разрезе это требует наличия подсистемы внешних участников бюджетного процесса и подсистемы функционального ядра казначейской системы.

В результате создания и внедрения единой автоматизированной системы должно быть достигнуто:

сокращение бумажного документооборота и объемов ручного труда при обработке информации и одновременном увеличении общего объема обрабатываемой информации, ее полноты и достоверности;

повышение оперативности обработки информации и полноты получения данных о доходах и расходах республиканского бюджета, поступающих по запросу на любую дату учета, на различные уровни иерархии финансовой системы;

повышение достоверности данных по учету бюджетных средств и эффективного контроля за их получением и использованием.

13. Финансовое обеспечение

Финансирование расходов будет производиться за счет средств республиканского бюджета с последующим частичным возмещением средств из федерального бюджета, при условии выполнения заявленной в Министерство финансов Российской Федерации Программы реформирования управления региональными финансами Республики Карелия на 2002-2005 годы.

Итоговый расчет эффективности каждого мероприятия будет дан после их реализации. Также будет произведен итоговый расчет суммарной эффективности всего комплекса мероприятий по Программе.

14. Управление Программой

Общее руководство Программой осуществляет Правительство Республики Карелия.

Координатором Программы от Правительства Республики Карелия выступает Министерство финансов Республики Карелия.

В исполнении Программы будут также задействованы Министерство экономического развития Республики Карелия, Министерство государственной собственности Республики Карелия, Министерство труда и социального развития Республики Карелия, Министерство здравоохранения Республики Карелия, Региональная энергетическая комиссия Республики Карелия и другие органы исполнительной власти Республики Карелия.

Основным рабочим органом по реализации мероприятий Программы является межведомственная рабочая группа. В ее состав войдут представители органов исполнительной власти Республики Карелия, муниципальных образований, задействованных в выполнении Программы. Межведомственная рабочая группа должна осуществлять мониторинг выполнения Программы и решать возникающие в ходе ее выполнения проблемы.

15. Эффективность Программы

Оценка эффективности и социально-экономических последствий реализации Программы будет производиться на основе системы параметров оценки реализации Программы, которые представляют собой не только количественные показатели, но и качественные характеристики и описания. Система параметров обеспечит мониторинг реальной динамики изменений в системе управления региональными финансами за отчетный период с целью уточнения или корректировки поставленных задач. Система параметров оценки реализации Программы приведена в приложении к настоящей Программе.

Ответственность за представление информации и расчета параметров оценки реализации Программы возлагается на Министерство финансов Республики Карелия.

Реализация бюджетной и налоговой политики в рамках Программы потребует комплексного подхода к решению поставленных задач, поэтапного их выполнения с учетом определенных приоритетов в определенном периоде.

Успешная реализация Программы позволит обеспечить:

прозрачность системы региональных и местных финансов, качество и достоверность бюджетного учета и отчетности;

реалистичность бюджетов, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами;

сокращение нерациональных бюджетных расходов, в частности, субсидий жилищно-коммунальному хозяйству;

полный отказ от неденежного исполнения бюджетов, индивидуальных налоговых льгот, внебюджетных фондов (за исключением предусмотренных федеральным законодательством) и счетов;

закрепление четкого и стабильного законодательного разграничения расходных полномочий и доходных источников между региональными и местными бюджетами, формирование объективного и прозрачного механизма распределения финансовой помощи муниципальным образованиям;

внедрение передовых методов управления государственными и муниципальными финансами, в частности, переход к казначейскому исполнению бюджетов, разделение текущих и капитальных расходов, использование среднесрочного финансового и инвестиционного планирования, совершенствование системы управления государственным долгом Республики Карелия, конкурентных механизмов и процедур государственных и муниципальных закупок;

создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций и экономического развития республики.

Приложение

к Программе

Система параметров оценки реализации Программы

1. Процедура утверждения республиканского бюджета и отчета об исполнении республиканского бюджета.

2. Качество бюджетного планирования и бюджетного процесса.

3. Соответствие параметров республиканского бюджета ограничениям, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации.

4. Качество исполнения республиканского бюджета.

5. Работа с налоговой базой.

6. Сокращение потерь республиканского бюджета вследствие применения налоговых льгот.

7. Меры по поддержке налогоплательщиков и повышение налогового потенциала.

8. Соответствие уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением федеральным стандартам.

9. Сокращение практики перекрестного субсидирования.

10. Работа с естественными монополиями.

11. Совершенствование учета долговых обязательств.

12. Работа с кредиторской задолженностью.

13. Анализ долговой нагрузки.

14. Проведение оценки кредитоспособности.

15. Наличие обоснований проектов, финансируемых за счет заемных средств

16. Работа с гарантиями.

17. Формирование системы единого баланса активов и пассивов Республики Карелия.

18. Организация работы с собственностью.

19. Оценка стоимости республиканской собственности.

20. Проведение аудиторских проверок отчетности об исполнении республиканского бюджета.

21. Закрепление направленности расходования бюджетных средств.

22. Обеспечение общественной значимости финансируемых проектов.

23. Проведение анализа состояния бюджета.

24. Внедрение системы социального заказа.

25. Проведение оценки эффективности бюджетных расходов.