Постановление Конституционного суда Республики Карелия от 14 января 2014 г. "По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия пункта 11 статьи 2 во взаимосвязи с частью пятой статьи 3 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" в связи с обращением Евсеевой Татьяны Альбертовны"

город Петрозаводск

14 января 2014 года

Конституционный Суд Республики Карелия в составе председательствующего А.А. Тайбакова, судей С.А. Беньяминовой, Д.Н. Фотиной, с участием сторон: представителя заявительницы - Ю.С. Куксиной, представителя Законодательного Собрания Республики Карелия - Н.В. Балицкой, представителя Главы Республики Карелия - Н.С. Карповой, - руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "а" пункта 1 части 1), 33, 74, 83, 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия пункта 11 статьи 2 во взаимосвязи с частью пятой статьи 3 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение Евсеевой Татьяны Альбертовны.

Основанием для рассмотрения обращения явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Карелия правовое предписание пункта 11 статьи 2 во взаимосвязи с частью пятой статьи 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия".

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.А. Беньяминовой, объяснения сторон, выступления представителей Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия - О.М. Гребеневой, Министерства здравоохранения и социального развития Республики Карелия - М.В. Петинова, Администрации Лоухского муниципального района - Г.А. Исаковой, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Конституционный Суд Республики Карелия установил:

1. Закон Республики Карелия N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" принят Законодательным Собранием Республики Карелия 9 декабря 2004 года, подписан Главой Республики Карелия 17 декабря 2004 года, опубликован в газете "Карелия" 25 декабря 2004 года N 145 и действует с последующими изменениями и дополнениями.

Согласно оспариваемому правовому предписанию пункта 11 статьи 2 в его взаимосвязи с частью пятой статьи 3 вышеназванного Закона работающим и проживающим за пределами городов педагогическим работникам государственных учреждений Республики Карелия, за исключением работников государственных образовательных учреждений Республики Карелия, предоставляется мера социальной поддержки в форме освобождения от оплаты жилой площади с отоплением и освещением независимо от вида жилищного фонда.

По мнению заявительницы, республиканский законодатель, не включая педагогических работников муниципальных учреждений социального обслуживания для детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, в число лиц, имеющих право на социальную поддержку в форме освобождения от оплаты жилой площади с отоплением и освещением независимо от вида жилищного фонда, и устанавливая тем самым для граждан, занимающихся одной и той же профессиональной деятельностью, разный объем прав на социальную поддержку в зависимости от того, является ли учреждение, в котором ими эта деятельность осуществляется, государственным или муниципальным, нарушает гарантированное Конституцией Республики Карелия равноправие граждан (статья 19, части 1 и 2) и право на социальную защиту (статья 4, часть 2).

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является правовое предписание пункта 11 статьи 2 во взаимосвязи с частью пятой статьи 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" в той мере, в какой оно не обеспечивает предоставление меры социальной поддержки в форме освобождения от оплаты жилой площади с отоплением и освещением независимо от вида жилищного фонда работающим и проживающим за пределами городов педагогическим работникам муниципальных учреждений социального обслуживания для детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, равным образом с работающими и проживающими за пределами городов педагогическими работниками государственных учреждений Республики Карелия.

Конституционность указанных положений в иных аспектах заявительницей не оспаривается, а потому Конституционным Судом Республики Карелия в настоящем деле не проверяется.

2. Республика Карелия как социальное и правовое государство в составе Российской Федерации проводит политику, направленную на обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности. В Республике Карелия обеспечивается поддержка семье, материнству, отцовству, детству, инвалидам и пожилым гражданам, развивается система социальных служб, устанавливаются иные гарантии социальной защиты. Республика Карелия развивает систему социальной защиты (статья 4, часть 3 статьи 25 Конституции Республики Карелия).

Право на меру социальной поддержки в форме освобождения от оплаты жилой площади с отоплением и освещением независимо от вида жилищного фонда работающих и проживающих за пределами городов педагогических работников непосредственно из Конституции Республики Карелия не вытекает, а потому как само ее введение, так и определение оснований предоставления, круга субъектов, на которых она распространяется, источника и порядка ее финансирования, а также ее изменение является дискрецией законодателя и в силу статей 72 (пункт "ж" части 1) и 76 Конституции Российской Федерации входит в компетенцию органов законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В Республике Карелия педагогическим работникам государственных образовательных учреждений Республики Карелия и муниципальных

образовательных учреждений, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), мера социальной поддержки в виде предоставления компенсации в размере 100 процентов расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения ранее была установлена Законом Республики Карелия от 29 апреля 2005 года N 874-ЗРК "Об образовании" (часть 3 статьи 6), в настоящее время эта мера предусмотрена Законом Республики Карелия от 20 декабря 2013 года N 1755-ЗРК "Об образовании" (часть 1 статьи 17). Работающие и проживающие за пределами городов педагогические работники государственных учреждений Республики Карелия, не являющихся образовательными, имеют право на получение аналогичной меры социальной поддержки в соответствии с частью пятой статьи 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия".

Установленные указанными законами меры социальной поддержки педагогических работников по своей правовой природе представляют собой социальную льготу, обусловленную долгосрочной, проводимой более 70 лет государственной политикой стимулирования притока и закрепления квалифицированных педагогических кадров в сельской местности, деятельность которых имеет высокую социальную значимость для всего общества и государства. Республика Карелия, создавая условия для привлечения на работу в сельскую местность педагогов и предусматривая в этих целях меры их социальной поддержки, обеспечивает не только реализацию конституционного права каждого на образование, но и выполнение установленных Конституцией Республики Карелия обязанностей по государственной поддержке и защите детства, а также по содержанию, воспитанию и образованию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (статьи 4, 24).

Следовательно, оспариваемое правовое предписание само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы граждан, поскольку направлено на социальную поддержку работающих и проживающих в сельской местности педагогических работников государственных учреждений, не являющихся образовательными, в чьей деятельности заинтересовано общество и государство.

3. По смыслу приведенного оспариваемого законоположения с учетом его места в системе действующего правового регулирования к педагогическим работникам государственных учреждений Республики Карелия, работающим и проживающим за пределами городов, относятся и педагогические работники государственных учреждений социального обслуживания Республики Карелия для детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей.

Государственные учреждения социального обслуживания Республики Карелия входят в государственную систему социальных служб Республики Карелия. Обязанность по созданию такой системы предопределена федеральным законодателем, который, конкретизируя конституционную гарантию на социальное обеспечение (статьи 7, 39 Конституции Российской Федерации), установил, что государство гарантирует гражданам право на социальное обслуживание в государственной системе социальных служб, состоящей из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации; определил вопросы социальной поддержки и социального обслуживания, в том числе детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), как полномочие органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемое данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (статьи 4, 7, 17, 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3, пункт 3 статьи 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Определяя механизм исполнения государственных полномочий, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе передать исполнение отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (пункт 6 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статья 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", часть 3 статьи 71 Конституции Республики Карелия).

Статьей 4 Закона Республики Карелия от 26 июля 2005 года N 899-ЗРК "О некоторых вопросах организации социального обслуживания в Республике Карелия" органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов наделены государственными полномочиями Республики Карелия по социальному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов (в том числе детей-инвалидов), граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, в том числе детей, включая детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, детей, находящихся в иной трудной жизненной ситуации (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях и государственных образовательных учреждениях Республики Карелия), за исключением социального обслуживания указанных клиентов социальных служб в государственных учреждениях социального обслуживания.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, производится только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, при этом органы местного самоуправления наделены правом дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и в порядке, предусмотренных уставом муниципального образования (пункт 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, часть 5 статьи 19, часть 4 статьи 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"); осуществление отдельных государственных полномочий, как и иных предоставленных органам местного самоуправления полномочий, обеспечивается в том числе правом на создание муниципальных предприятий и учреждений (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 года N 540-О).

В Республике Карелия вышеуказанное государственное полномочие исполняется как государственными учреждениями социального обслуживания Республики Карелия, так и муниципальными учреждениями социального обслуживания.

Независимо от выбранного органами государственной власти Республики Карелия способа организации осуществления государственного полномочия к государственным и муниципальным учреждениям, осуществляющим указанное полномочие, предъявляются единые требования по его исполнению. Так, муниципальные учреждения социального обслуживания, выполняющие государственное полномочие Республики Карелия, так же как и государственные учреждения социального обслуживания Республики Карелия, оказывают социальные услуги на основании единого перечня гарантированных социальных услуг, предоставляемых в Республике Карелия гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, детям-сиротам, безнадзорным детям, детям, оставшимся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 31 декабря 2007 года N 187-П, единых государственных стандартов социального обслуживания населения на территории Республики Карелия, утверждаемых органом исполнительной власти Республики Карелия в сфере социального обслуживания населения.

То обстоятельство, в чьем ведении находятся учреждения, исполняющие одно и то же полномочие органов государственной власти Республики Карелия и финансируемые из одного и того же источника - бюджета Республики Карелия, и кому принадлежит закрепленное за ними имущество - государству или муниципальному образованию, само по себе не предопределяет различий в условиях и характере деятельности как самих учреждений, так и работников этих учреждений, в том числе педагогических, и не свидетельствует о существовании таких различий. Передавая исполнение государственного полномочия на муниципальный уровень, органы государственной власти Республики Карелия обязаны создать такие условия (организационные, материальные, финансовые, кадровые), при которых остаются неизменными сущностные и качественные характеристики государственного полномочия.

Таким образом, поскольку способ организации исполнения переданного государственного полномочия не влияет на содержание и характер исполнения самого полномочия, не изменяет установленный федеральным законодателем единый правовой статус педагогических работников, то работающие и проживающие за пределами городов педагогические работники муниципальных учреждений социального обслуживания для детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, выполняющих государственное полномочие Республики Карелия, и работающие и проживающие за пределами городов педагогические работники государственных учреждений социального обслуживания Республики Карелия для детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, являются лицами одной категории и должны находиться в равном положении.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Республики Карелия, законодатель, осуществляя правовое регулирование в сфере социальной защиты, должен соблюдать требования Конституции Республики Карелия, в том числе вытекающие из принципа равенства (статья 19, части 1 и 2), в силу которых различия в условиях приобретения права на конкретную меру социальной поддержки допустимы, если они объективно оправданы, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (постановления от 10 октября 2007 года, от 8 ноября 2007 года, от 25 марта 2008 года).

В сфере социальной защиты соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах на социальную поддержку лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).

Республиканский законодатель оспариваемым правовым предписанием пункта 11 статьи 2 во взаимосвязи с частью пятой статьи 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" установил меру социальной поддержки в форме освобождения от оплаты жилой площади с отоплением и освещением независимо от вида жилищного фонда для работающих и проживающих за пределами городов педагогических работников только государственных учреждений Республики Карелия, к числу которых относятся и педагогические работники государственных учреждений социального обслуживания Республики Карелия для детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей. Поскольку работающие и проживающие за пределами городов педагогические работники муниципальных учреждений социального обслуживания для детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляющих государственное полномочие Республики Карелия, принадлежат к той же категории специалистов, что и работающие и проживающие за пределами городов педагогические работники государственных учреждений социального обслуживания Республики Карелия для детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, они также имеют право на меру социальной поддержки в форме освобождения от оплаты жилой площади с отоплением и освещением независимо от вида жилищного фонда. Иное в нарушение конституционного принципа равенства приводит к необоснованным различиям в объеме социальных прав граждан, относящихся к одной и той же вышеуказанной категории.

Следовательно, оспариваемое законоположение пункта 11 статьи 2 во взаимосвязи с частью пятой статьи 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" не соответствует Конституции Республики Карелия, ее статьям 4 (часть 2), 16 (часть 2), 19, 25 (часть 1) в той мере, в какой оно в системе действующего правового регулирования не обеспечивает предоставление меры социальной поддержки в форме освобождения от оплаты жилой площади с отоплением и освещением независимо от вида жилищного фонда работающим и проживающим за пределами городов педагогическим работникам муниципальных учреждений социального обслуживания для детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, выполняющих государственное полномочие Республики Карелия, равным образом с работающими и проживающими за пределами городов педагогическими работниками государственных учреждений Республики Карелия.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 3, 70 - 75, 80, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд Республики Карелия постановил:

1. Признать не соответствующим Конституции Республики Карелия, ее статьям 4 (часть 2), 16 (часть 2), 19, 25 (часть 1) правовое предписание пункта 11 статьи 2 во взаимосвязи с частью пятой статьи 3 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" в той мере, в какой оно в системе действующего правового регулирования не обеспечивает предоставление меры социальной поддержки в форме освобождения от оплаты жилой площади с отоплением и освещением независимо от вида жилищного фонда работающим и проживающим за пределами городов педагогическим работникам муниципальных учреждений социального обслуживания для детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, выполняющих государственное полномочие Республики Карелия, равным образом с работающими и проживающими за пределами городов педагогическими работниками государственных учреждений Республики Карелия.

2. Согласно статье 79 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения и обязательно для исполнения.

3. Согласно статье 78 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд Республики Карелия