Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 17 декабря 2008 г. "По делу о проверке соответствия Конституции Республики Карелия пунктов 1.7. и 1.9. Методики определения размера арендной платы за муниципальное имущество, утвержденной Решением Петрозаводского городского Совета от 20 декабря 2000 года N XXIV/VIII-138 в связи с обращением депутата Законодательного Собрания Республики Карелия Мрыхина Михаила Ивановича"

Конституционный Суд Республики Карелия в составе Председателя В.В. Сухачевой, судей П.А. Союнена, Т.Н. Фотиной,

с участием сторон: депутата Законодательного Собрания Республики Карелия М.И. Мрыхина, представителя Петрозаводского городского Совета - Г.А. Суржко,

руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "в" пункта 1 части 1), 33, 74, 83, 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Карелия пунктов 1.7. и 1.9. Методики определения размера арендной платы за муниципальное имущество, утвержденной решением Петрозаводского городского Совета от 20 декабря 2000 года N XXIV/VIII-138.

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутата Законодательного Собрания Республики Карелия Мрыхина Михаила Ивановича.

Основанием для рассмотрения дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия пункты 1.7. и 1.9. вышеуказанной Методики.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Т.Н. Фотиной, объяснения сторон, выступление представителей: Администрации Петрозаводского городского округа - Н.Н. Редькиной, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия - О.М. Гребеневой, Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Карелия - Т.Н. Павловой, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Конституционный Суд Республики Карелия установил:

1. Депутат Законодательного Собрания Республики Карелия М.И. Мрыхин обратился в Конституционный Суд Республики Карелия с запросом о проверке соответствия Конституции Республики Карелия некоторых положений пункта 1.7. и пункта 1.9. Методики определения размера арендной платы за муниципальное имущество, утвержденной решением Петрозаводского городского Совета от 20 декабря 2000 года N XXIV/VIII-138.

Названное решение Петрозаводского городского Совета опубликовано в газете "Петрозаводск" 5 января 2001 года N 2 и действует с изменениями от 23 апреля 2008 года. Методика, утвержденная настоящим решением, введена в действие с 1 февраля 2001 года.

Согласно положениям оспариваемого заявителем пункта 1.7. Методики площади, сдаваемые Арендатором с согласия Арендодателя в субаренду или для осуществления совместной деятельности с иным юридическим и физическим лицом, как правило, не могут превышать 70% площадей Арендатора.

Заявитель полагает, что положение пункта 1.7. Методики в части слов "как правило" порождает неопределенность юридического содержания и допускает произвольное его толкование, а соответственно наделяет правоприменителя свободой усмотрения при применении указанной нормы, что, по его мнению, не допустимо.

В соответствии с пунктом 1.9. оспариваемой Методики установлено, что величина арендной платы корректируется решением Петрозаводского городского Совета один раз в год с учетом изменения индекса потребительских цен (ИПЦ) по данным Госкомстата Республики Карелия.

Заявитель считает, что в пункте 1.9. Методики Петрозаводский городской Совет, закрепляя за собой право ежегодной корректировки арендной платы по договору аренды муниципального имущества, не только вторгся в компетенцию Администрации Петрозаводского городского округа, но и принял указанные правовые нормы в разрез положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующего арендные правоотношения, в том числе касающиеся такого условия договора, как цена.

Кроме того, по мнению депутата Законодательного Собрания Республики Карелия М.И. Мрыхина, пункт 1.9. Методики предписывает корректировать саму величину арендной платы, а Петрозаводский городской Совет, утверждая применяемый для расчета размер индекса потребительских цен, своими действиями подменяет предписания этого пункта Методики. Вместе с тем, индекс потребительских цен, утвержденный Госкомстатом Республики Карелия и опубликованный в установленном порядке, по своему смыслу не требует утверждения представительным органом муниципального образования.

Заявитель также полагает, что оспариваемые правовые предписания не обеспечивают рациональное использование муниципальной собственности, что в конечном счете приводит к уменьшению доходной части местного бюджета. С учетом изложенного заявитель просит признать не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (часть 2), 8 (часть 5), оспариваемые предписания пунктов 1.7. и 1.9. Методики определения размера арендной платы за муниципальное имущество.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются правовые предписания пункта 1.7., содержащиеся в словах "как правило", и пункт 1.9. Методики определения размера арендной платы за муниципальное имущество, утвержденной решением Петрозаводского городского Совета от 20 декабря 2000 года N XXIV/VIII-138.

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

2. Согласно статье 215 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (часть 3 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации).

От имени муниципального образования права собственника, по общему правилу, осуществляют органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения принимаются муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 7). К вопросам местного значения поселения и муниципального района среди прочих относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности соответственно поселения и муниципального района (пункт 3 части 1 статьи 14 и пункт 3 части 1 статьи 15).

В соответствии со статьей 51 указанного Федерального закона, а также частью 2 статьи 71 Конституции Республики Карелия, органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Уставом Петрозаводского городского округа определена компетенция органов местного самоуправления по вопросам собственности. Согласно пункту 10 статьи 19 и пункту 6 статьи 138 Устава к исключительному ведению Петрозаводского городского Совета относится установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, утверждение методики определения ставок арендной платы за арендуемое муниципальное недвижимое имущество.

Петрозаводский городской Совет решением от 9 декабря 1997 года N ХХIII-ХIII/206 утвердил Положение о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Петрозаводска (действует в редакции от 23 апреля 2008 года).

Согласно названному Положению определен состав муниципального имущества, цели, задачи и методы управления муниципальным имуществом, полномочия субъектов управления муниципальным имуществом, учет муниципального имущества, приватизация, порядок залога, отчуждения и сдачи муниципального имущества в аренду, защита имущественных прав города Петрозаводска. Субъектом, выступающим в качестве арендодателя при сдаче имущества в аренду, является администрация города Петрозаводска (пункт 7.1. раздела VII Положения).

По смыслу статьи 138 Устава Петрозаводского городского округа рассматриваемая Методика регулирует отношения по порядку определения размера арендной платы за пользование не закрепленным за муниципальными предприятиями и учреждениями муниципальным имуществом, входящим в состав казны Петрозаводского городского округа.

Таким образом, Петрозаводский городской Совет, утвердив рассматриваемую в настоящем деле Методику определения размера арендной платы за муниципальное имущество, реализовал предоставленное ему законом и Уставом право, определив существенные условия передачи муниципального имущества в аренду.

3. Передача муниципального имущества в аренду является одним из важнейших видов хозяйственной деятельности муниципальных образований и действенным инструментом экономического развития территории.

Не являясь монополистом на рынке недвижимости, но, обладая существенно большим, чем у любого другого собственника на данной территории объемом ликвидного имущества, муниципальное образование способно диктовать свои условия рынку: сдерживать рост и разброс цен, задавать уровень корректности, стабильности и предсказуемости условий при передаче имущества в аренду, снижать уровень произвола в отношении арендаторов со стороны других частных владельцев недвижимости.

Особый правовой режим порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом, в том числе при передаче в аренду, обусловлен его экономической значимостью в сочетании с обеспечением публичных интересов.

Арендная плата за эксплуатацию недвижимости, значительные объемы которой сосредоточены в собственности муниципального образования, способна стать источником существенных поступлений в бюджет. Всякое произвольное увеличение или уменьшение величины арендной платы с одной стороны может ущемлять интересы арендатора-предпринимателя, с другой - наносить ущерб арендодателю-муниципалитету, а также вести к негативным последствиям: к необоснованно высоким доходам одних или убыткам других.

В соответствии с пунктом 2 рассматриваемой Методики ежемесячная величина арендной платы при сдаче муниципального имущества Петрозаводского городского округа рассчитывается по формуле, предусматривающей базовые составляющие расчета с учетом базовой стоимости арендной платы за один квадратный метр общей площади, местоположения имущества (нежилых помещений), степени благоустройства, назначения и площади арендуемых помещений. В числе этих множителей установлен внешний показатель - индекс потребительских цен (по данным Госкомстата Республики Карелия).

Индекс потребительских цен является одним из важных показателей, характеризующих инфляционные процессы в стране, и используется в целях осуществления государственной финансовой и денежно-кредитной политики, анализа и прогноза ценовых процессов в экономике, пересмотра минимальных социальных гарантий населению, решения отдельных правовых споров, является независимым показателем.

Индекс потребительских цен рассчитывается государственными органами статистики в соответствии с Основными положениями о порядке наблюдения за потребительскими ценами и тарифами на товары и платные услуги, оказанные населению, и определения индекса потребительских цен, утвержденными постановлением Государственного комитета Российской Федерации по статистике от 25 марта 2002 года N 23 и другими федеральными нормативными правовыми актами.

В соответствии с пунктом 1.1. Основных положений индекс потребительских цен характеризует изменение во времени общего уровня цен на товары и услуги, приобретаемые населением для непроизводственного потребления. Он измеряет отношение стоимости фиксированного набора товаров и услуг в ценах текущего периода к его стоимости в ценах предыдущего (базисного) периода.

Индекс потребительских цен подлежит публикации в средствах массовой информации. Порядок его публикации на региональном уровне определяется территориальными органами государственной статистики (пункт ХII.4).

Основными потребителями данной информации являются органы государственной власти всех уровней и органы местного самоуправления.

При осуществлении нормативного правового регулирования порядка определения размера арендной платы за муниципальное имущество (пункт 2 Методики), Петрозаводский городской Совет заранее учел вероятность объективного изменения цен - их роста (инфляции), либо снижения, предусмотрев в формуле расчета величины ежемесячной арендной платы такой универсальный множитель, как индекс потребительских цен, рассчитываемый Госкомстатом Республики Карелия на основании федеральных нормативных правовых актов, что имеет особое значение для арендодателя и арендатора, так как способствует стабильности и предсказуемости отношений между муниципальными органами, хозяйствующими субъектами и гражданами при аренде публичного имущества, а значит сбалансированности публичных и частных интересов.

Таким образом, пункт 2 Методики о порядке расчета величины арендной платы за пользование недвижимым имуществом, предписывающий в формуле расчета величины арендной платы за месяц в числе иных показателей учитывать индекс потребительских цен, предусматривает такой механизм порядка расчета величины ежемесячной арендной платы, который учитывает объективные изменения во времени общего уровня цен на товары и услуги вне зависимости от административного усмотрения или чьей либо воли, что согласуется с принципами справедливости, равенства и верховенства закона.

4. В Республике Карелия устанавливается верховенство права и гарантируется равенство всех перед законом (часть 1 статьи 5, часть 1 статьи 19 Конституции Республики Карелия).

Принимая нормативный правовой акт, устанавливающий правила использования муниципального имущества, уполномоченный орган местного самоуправления должен исходить из требований определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм. Аренда муниципального имущества преследует публичные интересы, в связи с чем необходимо обеспечить контроль над соблюдением этих интересов и свести до минимума возможность усмотрения правоприменителей при решении этих вопросов.

В пункте 1.7. Методики определения размера арендной платы содержится правовое предписание, что площади, сдаваемые арендатором с согласия арендодателя в субаренду или для осуществления совместной деятельности с иным юридическим или физическим лицом, как правило, не могут превышать 70% площадей арендатора. Между тем, содержащееся в пункте 1.7. Методики положение "как правило" обуславливает возможность неоднозначного толкования этого пункта и допускает неопределенность в правовом регулировании.

Предусматривая возможность передачи арендатором с согласия арендодателя в субаренду или для осуществления совместной деятельности с иным юридическим или физическим лицом более 70% площади без установления условий, допускающих такую возможность, рассматриваемые правовые предписания фактически ставят решение этого вопроса в зависимость от усмотрения правоприменителей. Неопределенность этого пункта допускает их произвольное применение и нарушает принцип конституционного равенства.

Оспариваемыми правовыми предписаниями пункта 1.9. Методики установлено, что величина арендной платы корректируется решением Петрозаводского городского Совета один раз в год с учетом изменения индекса потребительских цен по данным Госкомстата Республики Карелия.

По смыслу этих нормативных правовых предписаний они регулируют административно-правовые отношения, то есть отношения "власти-подчинения" в сфере использования муниципального имущества и адресованы как самому представительному органу - Петрозаводскому городскому Совету, так и Администрации Петрозаводского городского округа, осуществляющей согласно статье 139 Устава Петрозаводского городского округа управление и распоряжение муниципальным имуществом в соответствии с решениями Петрозаводского городского Совета, в том числе при сдаче его в аренду и определении величины ежемесячной арендной платы по договорам аренды.

Такая правовая регламентация соответствует компетенции Петрозаводского городского Совета и не нарушает права Администрации Петрозаводского городского округа как арендодателя муниципальной собственности.

Правовые предписания пункта 1.9. рассматриваемого муниципального нормативного правового акта носят императивный характер, как и любая другая норма права, предназначены для неоднократного применения и подлежат неукоснительному исполнению.

Однако, несмотря на то, что в соответствии с этими предписаниями представительный орган муниципального образования обязан ежегодно корректировать величину арендной платы согласно изменению индекса потребительских цен по данным Госкомстата Республики Карелия, в течение восьми лет им было принято только одно такое решение в 2002 году. Вместе с тем арендодатель в лице Администрации Петрозаводского городского округа неоднократно обращался за принятием такого решения.

Такое правоприменение в практике Петрозаводского городского Совета явилось следствием неопределенности этого нормативного предписания, в связи с отсутствием указания конкретного периода (месяц, квартал, год), за который должно учитываться изменение индекса потребительских цен по данным Госкомстата Республики Карелия один раз в год, а также сроков принятия этих решений.

Вместе с тем, при принятии нормативного правового акта, устанавливающего определение арендной платы за использование муниципального имущества, в силу важности и значимости этого регулирования в сфере публичных интересов, Петрозаводский городской Совет должен исходить из требований определенности, ясности и недвусмысленности правовых норм, исключающих свободу усмотрения при их применении.

Кроме того, рассмотрение пункта 1.9., содержащего юридическую неопределенность в системной связи с пунктом 2 Методики и Примечанием к ней, предоставляет дополнительные основания для признания этого пункта не соответствующим Конституции Республики Карелия.

Так Петрозаводский городской Совет, установив в пункте 2 Методики, что в формуле расчета ежемесячной арендной платы индекс потребительских цен определяется по данным Госкомстата Республики Карелия, вместе с тем в Примечании к этой Методике указал, что на момент ее принятия до изменения в соответствии с оспариваемыми предписаниями пункта 1.9. в расчетах арендной платы этот показатель принимается за единицу.

Таким образом, согласно примечанию Петрозаводский городской Совет изменил независимый показатель формулы расчета ежемесячной арендной платы - индекс потребительских цен, определяемый согласно пункту 2 Методики по данным Госкомстата Республики Карелия в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами, на произвольно установленную величину, принятую за единицу. Однако эта величина не может считаться индексом потребительских цен в том смысле и значении, как он определен федеральными нормативными правовыми актами.

Следовательно, Петрозаводский городской Совет, назвав произвольно установленную им величину индексом потребительских цен, придал неопределенный характер правовому регулированию данных правоотношений.

Такое правовое регулирование рассматриваемых правоотношений содержит внутренние противоречия, взаимоисключающие друг друга и позволяющие правоприменителю в зависимости от желаемого результата свободно манипулировать им же принятым нормативным правовым актом: действовать или бездействовать, произвольно выбирая различные варианты поведения по своему усмотрению.

Конституционный Суд Республики Карелия в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления властью, порождает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона (постановления Конституционного Суда Республики Карелия от 25 декабря 2004 года, от 8 ноября 2007 года, от 28 августа 2008 года).

На необходимость соблюдения принципа правовой определенности настаивает в своих решениях и Европейский Суд по правам человека: закон во всяком случае должен отвечать установленному Конвенцией о защите прав человека и основных свобод стандарту, требующему, чтобы законодательные нормы были сформулированы с достаточной четкостью и позволяли лицу предвидеть, прибегая в случае необходимости к юридической помощи, с какими последствиями могут быть связаны те или иные его действия (постановления от 26 апреля 1979 года по делу "Санди Тайме" (The Sundy Times) против Соединенного Королевства", от 28 октября 2003 года по делу "Ракевич (Rakevich) против России", от 24 мая 2007 года по делу "Игнатов (Ignatov) против России", от 24 мая 2007 года по делу "Владимир Соловьев (Vladimir Solovyev) против России").

При таких обстоятельствах само по себе нарушение требования определенности правовых норм пунктов 1.7. и 1.9., повлекшее их произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания таких норм не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (часть 1), 19 (часть 1).

В связи с тем, что немедленное исключение из действующей редакции пункта 1.7. правового предписания, содержащегося в словах "как правило", может привести к его противоречию с федеральным законодательством (пункт 2 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации), Конституционный Суд Республики Карелия считает необходимым отсрочить исполнение решения до вступления в силу решения Петрозаводского городского Совета от 25 сентября 2008 года N XXVI/XXI-384 "Об утверждении Методики определения размера арендной платы за муниципальное имущество Петрозаводского городского округа", то есть до 1 января 2009 года.

Руководствуясь статьями 3, 68, 70-75, 80, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд Республики Карелия постановил:

1. Признать пункт 1.7. в части слов "как правило" и пункт 1.9. Методики определения размера арендной платы за муниципальное имущество, утвержденной решением Петрозаводского городского Совета от 20 декабря 2000 года N XXIV/VIII-138, не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1), 19 (часть 1).

2. Отсрочить исполнение решения о признании не соответствующим Конституции Республики Карелия пункта 1.7. в части слов "как правило" до вступления в силу решения Петрозаводского городского Совета от 25 сентября 2008 года N XXVI/XXI-384 "Об утверждении Методики определения размера арендной платы за муниципальное имущество Петрозаводского городского округа", то есть до 1 января 2009 года.

3. Согласно части 1 статьи 79 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", части 1 статьи 6, части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после провозглашения, не требует подтверждения иными органами или лицами, обязательно к исполнению и не может быть пересмотрено иным судом.

4. Согласно статье 78 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и в официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд Республики Карелия