Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 25 ноября 1998 г. По делу о проверке конституционности пункта 7 части 1 статьи 4 Закона Республики Карелия "О приватизации жилищного фонда на территории Республики Карелия" от 24 января 1995 г. в редакции закона от 15 апреля 1996 г.

Постановление Конституционного Суда Республики Карелия
от 25 ноября 1998 г.

Конституционный Суд Республики Карелия в составе: председателя О.Б. Переплеснина, судей: А.И. Киннера, П.А. Союнена, В.В. Сухачевой,

руководствуясь статьями 2 (пункт 3), 51 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности пункта 7 части 1 статьи 4 Закона Республики Карелия "О приватизации жилищного фонда на территории Республики Карелия" от 24 января 1995 года в редакции Закона от 15 апреля 1996 года.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Ковальчук Л.С. и ее представителя - Молодцова А.И. о проверке конституционности вышеуказанной нормы республиканского Закона.

Заслушав стороны в лице представителя Ковальчук Л.С. - Молодцова А.И.; представителей Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия депутата Афанасьеву Л.Н., консультанта юридического отдела Аппарата Законодательного Собрания Наговицына В.П.; представителя Председателя Правительства заведующую отделом правового и кадрового обеспечения Администрации Председателя Правительства Игнатьеву Т.П.; специалистов: начальника юридического отдела Министерства государственной собственности Республики Карелия Федичева А.С., и.о. начальника юридического отдела жилищного комитета Администрации г. Петрозаводска Орлову Ю.С., доцента кафедры отраслевых правовых дисциплин Петрозаводского государственного университета Тихонину К.В., исследовав материалы дела, Конституционный Суд установил:

1. Решением Петрозаводского городского суда от 29 июля 1998 года Ковальчук Л.С. и Ковальчук Н.Ф. отказано в иске о понуждении жилищного комитета Администрации города Петрозаводска и Республиканского государственного центра "Недвижимость" к заключению договора передачи служебного жилого помещения в собственность.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Карелия от 1 сентября 1998 года решение Петрозаводского городского суда оставлено без изменения.

В жалобе в Конституционный Суд Республики Карелия гражданка Ковальчук Л.С. и ее представитель Молодцов А.И. ссылаются на то, что судами общей юрисдикции не применен Закон Республики Карелия "О приватизации жилищного фонда на территории Республики Карелия", который подлежал применению в их деле по смыслу Конституции Республики Карелия.

По мнению обратившейся стороны пункт 7 части 1 статьи 4 республиканского Закона, предоставивший право пенсионерам по старости на приватизацию служебных жилых помещений, является дополнительной правовой гарантией обеспечения конституционного права граждан на жилье.

Петрозаводский городской суд, отказывая заявителям в иске, сослался на то, что пункт 7 части 1 статьи 4 указанного республиканского Закона противоречит статье 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", содержащей правовое предписание, согласно которому служебные жилые помещения, за исключением жилищного фонда совхозов и других сельскохозяйственных, предприятий, приватизации не подлежат.

Заявители просят проверить пункт 7 части 1 статьи 4 Закона Республики Карелия на соответствие Конституции Республики Карелия с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Республикой Карелия.

Конституционный Суд при принятии данного постановления исходит только из предмета, указанного в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению: положения пункта 7 части 1 статьи 4 рассматриваемого Закона, касающегося права граждан на приватизацию служебного жилого помещения, в котором эти граждане проживают.

Суд при этом не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Закон "О приватизации жилищного фонда на территории Республики Карелия" принят Палатой Республики Законодательного Собрания Республики Карелия 13 января 1995 года, подписан Председателем Правительства 24 января 1995 года. Законом от 15 апреля 1996 года часть 1 статьи 4 дополнена новым пунктом. Оба Закона опубликованы в сборнике "Собрание законодательства Республики Карелия" соответственно за 1995 год N 2 (5) статья 293, за 1996 год N 6 статья 775.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 4 рассматриваемого Закона в редакции от 15 апреля 1996 года не подлежат приватизации служебные жилые помещения, в которых проживают граждане, прекратившие трудовые отношения с предприятием, учреждением, организацией, предоставившими им эти помещения, и уволенные по собственному желанию либо за нарушение трудовой дисциплины, а также в связи с совершением правонарушения или преступления. Данное правило не распространяется на жилой фонд совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, к ним приравненных, а также в отношении граждан, перечисленных в статье 108 Жилищного кодекса Российской Федерации. В случае приватизации эти жилые помещения теряют статус служебных.

Согласно статье 4 Федерального закона "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в редакции от 28 марта 1998 года приватизация служебных жилых помещений может проводиться по решению собственника жилищного фонда или уполномоченного им органа. Это означает, что при отсутствии такого решения граждане, проживающие в служебных жилых помещениях (за исключением жилищного фонда совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, приравненных к ним), права на приватизацию жилых помещений не имеют.

Указанный Федеральный закон установил основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда на территории Российской Федерации, определил правовые, социальные, экономические основы преобразования отношений собственности на жилье.

В результате приватизации жилых помещений граждане приобретают право свободно владеть, пользоваться, распоряжаться своим жильем, в том числе, выступать с ним на рынке недвижимости.

Установление правовых основ единого рынка в соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации относится к ведению Российской Федерации.

Законом Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" Законодательному Собранию Республики Карелия предоставлено право регулировать отношения, связанные с порядком приватизации служебных жилых помещений на территории республики, лишь в той мере, в какой это регулирование допускается федеральным законодателем.

Однако законодатель Республики Карелия положениями пункта 7 части 1 статьи 4 указанного Закона (приватизация служебного жилья) по существу установил дополнительные, противоречащие федеральному закону о приватизации, основания приобретения в собственность гражданами жилых помещений и прекращения права государственной и муниципальной собственности на часть жилищного фонда, чем вышел за пределы предоставленных ему полномочий в нарушение статей 2 (часть 4), 4 (часть 3), 40 Конституции Республики Карелия.

3. Нормы статей 101, 105-108 Жилищного кодекса Российской Федерации определяют понятие служебного жилого помещения, устанавливают порядок предоставления и пользования этими помещениями, а также условия, при которых производится выселение из служебных жилых помещений.

Служебные жилые помещения имеют особенности правового режима по сравнению с другим жильем, что обусловлено его целевым назначением, местом его нахождения, перечнем категорий работников, которым могут быть предоставлены служебные жилые помещениями другими обстоятельствами.

Положениями рассматриваемой нормы республиканского Закона определенные категории граждан, проживающих в служебных квартирах, приобретают право на их приватизацию. Поэтому применение этой нормы может повлечь нарушение особого правового режима служебного жилья, установленного федеральным законодательством.

Таким образом, рассматриваемые положения пункта 7 части 1 статьи 4 республиканского Закона не соответствуют статье 41 Конституции Республики Карелия.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 2, 6, 31, 33, 56 Закона "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд постановил:

1. Признать правовое предписание пункта 7 части 1 статьи 4 Закона Республики Карелия "О приватизации жилищного фонда на территории Республики Карелия" от 24 января 1995 года в редакции Закона от 15 апреля 1996 года, содержащееся в словах: "в которых проживают граждане, прекратившие трудовые отношения с предприятием, учреждением, организацией, предоставившими им эти помещения, и уволенные по собственному желанию либо за нарушение трудовой дисциплины, а также в связи с совершением правонарушения или преступления, а также в отношении граждан, перечисленных в статье 108 Жилищного кодекса Российской Федерации", не соответствующим статьям 2 (часть 4), 4 (часть 3), 40, 41 Конституции Республики Карелия и не подлежащим применению в деле Ковальчук Людмилы Семеновны и Ковальчук Николая Филипповича к жилищному комитету Администрации города Петрозаводска и Республиканскому государственному центру "Недвижимость" о понуждении к заключению договора о передаче служебного жилого помещения в собственность.

2. Согласно части 5 статьи 31 Закона "О Конституционном Суде Республики Карелия", части 1 статьи 6 и части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" настоящее постановление является окончательным, опротестованию и обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.

3. В соответствии со статьями 24, 31, 63 Закона "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Карелия" и сборнике "Собрание законодательства Республики Карелия".

Особое мнение
судьи Конституционного Суда Республики Карелия Киннера А.И. по делу о проверке конституционности пункта 7 части 1 статьи 4 Закона Республики Карелия "О приватизации жилищного фонда на территории Республики Карелия"

Конституционный Суд Республики Карелия своим решением от 25 ноября 1998 года признал не соответствующими Конституции Республики Карелия положения пункта 7 части 1 статьи 4 Закона Республики Карелия "О приватизации жилищного фонда на территории Республики Карелия" в связи с тем, что они вступают в противоречие с правовыми предписаниями статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и статьями 101, 105-108 главы 3 раздела 3 Жилищного кодекса Российской Федерации. При этом Конституционным Судом признаны неконституционными положения пункта 7 части 1 статьи 4 Закона Республики Карелия, затрагивающие вопросы приватизации не только жилых помещений, находящихся в муниципальной собственности, но и помещений, являющихся республиканской собственностью.

Если в отношении муниципального жилого фонда, в силу конституционных требований, направленных на обеспечение самостоятельности органов местного самоуправления по владению пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, и невозможности, в силу этого, органов государственной власти республики ограничивать их самостоятельность, выводы Конституционного Суда являются обоснованными, позиция Суда по отношению к государственному (Республики Карелия) жилому фонду вызывает возражения.

В связи с этим, в соответствии со статьей 32 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" считаю необходимым высказать следующее особое мнение.

1. В соответствии с требованиями Конституции Республики Карелия законодатель республики вправе осуществлять правовое регулирование по вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) лишь в случаях, когда это право прямо предусмотрено Федеральным законом. При этом, также, как и при регулировании вопросов, находящихся в сфере совместного ведения, законы Республики Карелия не могут вступать в противоречие с федеральным законодательством.

Однако не каждое текстуальное несоответствие федеральному закону порождает противоречие. Предоставление субъектам Российской Федерации права принимать собственные законы по тем или иным вопросам уже само по себе предусматривает необходимость наличия в них формулировок, отражающих местные особенности, а, значит, и текстуально несоответствующих федеральному закону.

Именно поэтому при оценке на предмет наличия (или отсутствия) противоречия между Законом Республики Карелия и Федеральным законом необходимо учитывать возможность наличия текстуального несоответствия Федеральному закону, не порождающего противоречия.

2. Кроме этого, при решении данного вопроса, когда речь идет об оценке закона субъекта Российской Федерации на предмет его соответствия Федеральному закону, принятому до введения в действие новой Конституции Российской Федерации, следует учитывать положения Раздела второго Конституции. В соответствии с пунктом 2 данного Раздела "законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации".

Именно такими нормами и являются статья 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", а также статьи 101, 105-108 Жилищного кодекса Российской Федерации, на предмет соответствия которым Конституционный Суд Республики Карелия и оценивал оспариваемые положения республиканского Закона, решая вопрос о их конституционности.

Изложенное свидетельствует о необходимости критической оценки ряда правовых предписаний, содержащихся в вышеназванных законах Российской Федерации.

3. Согласно действующему законодательству служебные жилые помещения могут находиться не только в собственности органов местного самоуправления (муниципальная собственность), но и в собственности Республики Карелия (государственная собственность).

Статья 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" устанавливает запрет на приватизацию служебных жилых помещений. Тем самым у органов публичной власти (органы государственной власти Республики Карелия и органы местного самоуправления), являющихся собственниками жилищного фонда, отсутствует обязанность передачи жилых помещений в собственность граждан при поступлении от них соответствующего заявления (часть 1 статьи 4).

Вместе с тем, часть 2 статьи 4 указанного Закона Российской Федерации предоставляет право собственникам жилья или уполномоченным ими органам принимать решения о приватизации служебных жилых помещений.

Таким образом, органы государственной власти Республики Карелия вправе самостоятельно решать вопросы приватизации служебных жилых помещений, не вторгаясь при этом в компетенцию органов местного самоуправления, самостоятельность которых в вопросах владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью гарантирована Конституцией Российской Федерации (статья 130).

Правомочия собственника в отношении служебных квартир, находящихся в государственной собственности, осуществляются органами государственной власти республики присущими им способами и методами.

4. Государственная власть в республике основана на принципе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (статья 4 часть 1 Конституции Республики Карелия). Пределы полномочий, осуществляемых органами законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельно, устанавливаются Конституцией и законами Республики Карелия (статья 4 часть 2 Конституции Республики Карелия). Изложенные принципы "образуют основы конституционного строя Республики Карелия" (статья 8 Конституции Республики Карелия).

Органы судебной ветви государственной власти Республики Карелия, в силу полномочий, определенных Конституцией Республики Карелия и законодательством, не осуществляют правомочий собственника в отношении служебных жилых помещений, находящихся в собственности Республики Карелия.

Исполнительную власть в республике осуществляет Председатель Правительства и Правительство Республики Карелия, а исполнительно-распорядительные функции еще и заместители Председателя Правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства (статья 63 Конституции Республики Карелия).

Рядом полномочий Председатель Правительства и Правительство наделены непосредственно Конституцией Республики Карелия. Однако статья 68 Конституции не предоставляет Председателю Правительства прав по осуществлению правомочий собственника в отношении имущества, находящегося в государственной собственности, включая и служебный жилой фонд.

Статья 74-1 Конституции Республики Карелия наделила Правительство Республики Карелия правом управления республиканской собственностью. Однако юридическое содержание права управления собственностью уже прав собственника. Кроме того, правовые предписания статьи 74-1 Конституции предусматривают, что и осуществление права управления республиканской собственностью должно осуществляться в соответствии с законами Республики Карелия.

Таким образом, в качестве собственника республиканской собственности, включая и служебные жилые помещения, выступают органы законодательной и исполнительной власти совместно. Реализация правомочий собственника осуществляется ими присущими конкретной ветви власти способами и методами. Законодательное Собрание принимает законы, а органы исполнительной власти их исполняют, принимая индивидуальные решения и лишь в случаях, прямо предусмотренных законом - нормативные правовые акты.

Изложенное свидетельствует о том, что законодатель Республики Карелия вправе урегулировать вопросы распоряжения государственной собственностью, установив порядок деятельности органов исполнительной власти, что фактически и осуществлено в рассматриваемом Конституционным Судом пункте 7 части 1 статьи 4 Закона Республики Карелия "О приватизации жилищного фонда на территории Республики Карелия" относительно служебных квартир, находящихся в республиканской собственности.

Лишение законодателя права принимать подобного рода решения неограниченно расширяет полномочия исполнительной ветви власти, что неизбежно ведет к нарушению баланса властей, являющемуся основным принципом функционирования демократического правового государства, так как в этом случае искажается основная функция исполнительной ветви власти - исполнение законов, принятых после свободного обсуждения представителями народа (парламентом).

5. Более того, потребность в подобного рода регулировании обусловлена необходимостью обеспечения конституционного принципа равенства граждан перед законом, так как отсутствие в законах критериев, в соответствии с которыми органы исполнительной власти принимают решения, касающиеся прав граждан, порождает произвол, является причиной ряда должностных преступлений.

Часть 2 статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" не содержит критериев, руководствуясь которыми собственник или уполномоченный им орган вправе принимать решение о приватизации служебного жилого помещения. Тем самым право принятия решения - поставлено в зависимость от позиции конкретного должностного лица. Таким образом, одному гражданину может быть разрешено приватизировать служебную квартиру, а другому - нет.

Такая неограниченная возможность усмотрения, предоставляемая законом конкретному должностному лицу, является нарушением принципа равенства граждан перед законом, а также противоречит конституционному принципу верховенства Закона.

Обеспечение конституционного принципа равенства всех перед законом возможно лишь в том случае, когда объем полномочий органов и должностных лиц исполнительной власти и порядок их осуществления будут достаточно четко определены законом.

Данная позиция неоднократно высказывалась Конституционным Судом Российской Федерации и в ряде предыдущих решений самим Конституционным Судом Республики Карелия.

Следовательно, обоснование неконституционности правовых предписаний республиканского Закона по причине их противоречия сомнительным, с точки зрения конституционности, формулировкам закона Российской Федерации, по моему мнению, неприемлемо.

6. При принятии решения Конституционный Суд пришел к выводу о том, что рассматриваемые нормы республиканского Закона могут "повлечь нарушение особого правового режима служебного жилья, установленного федеральным законодательством", так как определенные категории граждан приобретают право на их приватизацию.

Действительно, в соответствии с частью 2 статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" граждане не имеют права на приватизацию служебных жилых помещений. Они вправе лишь обратиться к собственнику жилья или уполномоченному им органу с подобного рода просьбой, а правом принятия решения о приватизации обладает собственник.

Таким образом, решение собственника о приватизации служебного жилья, в том числе и выраженное в виде предписаний, адресованных уполномоченным собственником органам, согласуется с правовыми предписаниями Федерального закона.

Собственник жилищного фонда, находящегося в республиканской собственности, в лице Законодательного Собрания Республики Карелия (принятие закона) и главы исполнительной власти (Председатель Правительства, подписавший Закон) приняли предусмотренное федеральным законодательством решение, в соответствии с которым уполномоченные органы исполнительной власти, при наличии заявления гражданина, обязаны принять меры по оформлению передачи служебного жилья в собственность отдельным гражданам. Данный механизм обеспечивает большую степень защищенности гражданина от возможного произвола должностных лиц, при этом в соответствии с республиканским Законом подобные меры защиты сочли необходимым применить прежде всего в отношении тех категорий граждан, особые меры защиты которых предусмотрены и федеральным законодательством: инвалиды и участники Великой Отечественной войны, другие инвалиды из числа военнослужащих, ставшие инвалидами в результате военных действий, пенсионеры по старости, члены семьи умершего работника, инвалиды труда 1 и 2 групп и т.п.

Подобного рода порядок принятия решений, по моему мнению, соответствует Конституции Республики Карелия и Закону Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Решение собственника жилья, принятое в соответствии с процедурами, соответствующими Конституции, не ведет к нарушению правового режима служебного жилья.

В связи с этим, аргументация Конституционного Суда по принятому решению, связанная с наличием противоречий между республиканским Законом и Жилищным кодексом Российской Федерации, является, по моему мнению, необоснованной.