Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 4 июня 2004 г. По делу Конституционного Суда Республики Карелия о признании правовых предписаний частей 2 и 3 статьи 27 Закона Республики Карелия "О бюджете Республики Карелия на 2004 год" соответствующими Конституции Республики Карелия

Постановление Конституционного Суда Республики Карелия
от 4 июня 2004 г.

Конституционный Суд Республики Карелия в составе Председателя В.В.Сухачевой, судей В.П.Наговицына, Е.М.Переплесниной, П.А.Союнена, Т.Н.Фотиной,

руководствуясь частью 2 статьи 68 Конституции Республики Карелия, статьями 2, 39 (часть 1) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Конституции Республики Карелия отдельных положений Закона Республики Карелия "О бюджете Республики Карелия на 2004 год".

Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство Прокурора Республики Карелия.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия положения частей 2 и 3 статьи 27 Закона Республики Карелия "О бюджете Республики Карелия на 2004 год".

Заслушав сообщение судьи-докладчика П.А.Союнена, объяснения прокурора отдела прокуратуры Республики Карелия А.Н.Дорохова; представителя Законодательного Собрания Республики Карелия - консультанта юридического отдела Аппарата Законодательного Собрания Республики Карелия Т.Н.Жевнеровой; представителя Главы Республики Карелия - консультанта государственно-правового управления Администрации Главы Республики Карелия Л.М.Вороновой, а также выступления представителей от Министерства финансов Республики Карелия - первого заместителя министра финансов Республики Карелия С.С.Михайлова, заместителя министра финансов Республики Карелия И.И.Ахокас, заместителя начальника юридического отдела Министерства финансов Республики Карелия Ю.В.Долгова, исследовав материалы дела, суд

установил:

1. Закон Республики Карелия "О бюджете Республики Карелия на 2004 год" N 728-ЗРК принят Законодательным Собранием Республики Карелия 18 декабря 2003 года, в тот же день подписан Главой Республики Карелия. Закон опубликован в газете "Карелия" 23 декабря 2003 года N 142 (1128).

Статья 27 (части 2 и 3) этого закона, приостанавливая действие части 7 статьи 19 Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия", предусматривающей при формировании фонда оплаты труда органов государственной власти и государственных органов Республики Карелия средства на выплату премий (6 окладов в год) и надбавок за особые условия службы (4 оклада в год), предусматривает в 2004 году средства на финансирование этих целей в половинном размере.

Как отмечено в ходатайстве, нормы закона, содержащиеся в частях 2 и 3 статьи 27 названного закона, изменяя существенные условия труда государственных служащих Республики Карелия, не связывают эти изменения с какими-либо изменениями организационных или технологических условий труда, как этого требует статья 73 Трудового кодекса Российской Федерации. Кроме того, республиканский законодатель при принятии оспариваемых положений должен был обеспечить соблюдение требований Трудового кодекса Российской Федерации и предусмотреть срок, позволяющий предупредить государственных служащих Республики Карелия об изменении существенных условий труда (статья 73). Оспариваемый закон, будучи официально опубликованным 23 декабря 2003 года, изменил существенные условия труда республиканских государственных служащих уже с 1 января 2004 года.

По мнению прокурора, оспариваемые положения республиканского закона противоречат статье 73 Трудового кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 5 Конституции Республики Карелия.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом суд не связан основаниями и доводами, изложенными в ходатайстве.

2. При проверке оспариваемых правовых предписаний Конституционный Суд Республики Карелия принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых норм, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов.

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" N 58-ФЗ от 27 мая 2003 года (с изменениями на 11 ноября 2003 года) определил правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации, и установил, что "нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации". Порядок поступления на государственную службу, ее прохождения, основания и порядок ее прекращения регулируются законами и иными нормативными правовыми актами о государственной службе. Ими же регулируются условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия (часть 3 статьи 10, статья 12). Законодательством Российской Федерации о труде регулируется трудовая деятельность только работников, замещающих в федеральном государственном органе и государственном органе субъекта Российской Федерации должности, не являющиеся должностями государственной службы (часть 6 статьи 8).

В связи с этим, вопросы правового положения государственных служащих, в том числе их трудовые отношения с присущими им особенностями, не являются предметом регулирования Трудового кодекса Российской Федерации. Таким образом, нормы Трудового кодекса Российской Федерации, на которые делается ссылка в обращении, остались за рамками судебного исследования по настоящему делу.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации (часть 4 статьи 2 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации").

Согласно статье 4 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Основы системы государственной службы, ее организации и управления, а также правового положения государственных служащих регулируются федеральными законами "О системе государственной службы Российской Федерации" и "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Названные законы раскрывают понятие "государственный служащий", устанавливают единый статус федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, которые различаются по цели профессиональной служебной деятельности и по источнику финансирования (пункты 1, 2 статьи 3 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", части 1, 2 статьи 10 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации").

Субъект Российской Федерации, исполняя возложенную на него обязанность по обеспечению установленных законодательством гарантий государственным служащим, осуществляет финансирование связанных с ними расходов исключительно из бюджета субъекта Российской Федерации (статья 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Республика Карелия должна обеспечить нормативно установленные государственные социальные гарантии для государственного служащего таким образом, чтобы не допустить снижения уже достигнутого уровня этих гарантий и обеспечить непрерывное его повышение (Конституция Российской Федерации (статьи 2,7, 17), Конституция Республики Карелия (статьи 2, 16, 17), статья 10 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации").

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах государства-участники Международного пакта признали право каждого гражданина на достаточный жизненный уровень для него и его семьи и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства, подписавшие Международный пакт, приняли на себя обязательство по осуществлению надлежащих мер к обеспечению этого права в пределах имеющихся ресурсов.

Таким образом, Республика Карелия обязана обеспечивать конституционные гарантии своих государственных служащих за счет средств собственного бюджета, не допускать снижения уже достигнутого уровня социальной обеспеченности государственных служащих в пределах имеющихся у республики ресурсов.

3. В соответствии с правовой позицией, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского, при нехватке в бюджете средств, выделяемых на реализацию норм, закрепленных в иных законах, предполагающих предоставление материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов, эти нормы могут приостанавливаться законом о бюджете, что нашло свое отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации (статьи 83 и 180).

Дефицит бюджета Республики Карелия на 2004 год без учета финансовой помощи из федерального бюджета составлял 13,3 процента к объему доходов бюджета Республики Карелия (статья 1 Закона Республики Карелия "О бюджете Республики Карелия на 2004 год").

Следовательно, законодатель Республики Карелия был вправе приостановить положение части 7 статьи 19 Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия", при этом его действия согласуются со статьями 83 и 180 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

4. В вышеуказанном постановлении Конституционным Судом Российской Федерации также обращается внимание законодателя на недопустимость нарушения конституционных критериев при приостановлении законами о бюджете норм других законов, устанавливающих материальные гарантии.

В соответствии со статьей 18 Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия" государственным служащим и лицам, назначенным на государственную должность, гарантируются, среди прочих, денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Республики Карелия.

Денежное содержание лиц, занимающих государственные должности, и государственных служащих состоит из месячного должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, выслугу лет, ученую степень, особые условия службы и за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, выплаты денежного поощрения (премий) по итогам работы за квартал и год с начислением районного коэффициента и процентных надбавок за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Месячные должностные оклады лиц, замещающих должности государственной службы, определяются как соотношение в кратности к величине, размер которой составляет 0,6 от минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законодательством (статья 19 Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия").

Федеральным законом с октября 2003 года увеличен минимальный размер оплаты труда с 450 до 600 рублей. Соответственно увеличился и месячный должностной оклад лиц, замещающих государственные должности, и государственных служащих в Республике Карелия.

Республиканский закон о бюджете на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности состоит из предписаний, касающихся доходов и расходов республики, относящихся к периоду, на который принимается этот закон.

Принимая Закон Республики Карелия "О бюджете Республики Карелия на 2004 год" с дефицитом 13,3 процента, законодатель предусмотрел средства на реализацию нормы о финансировании премий государственным служащим и надбавок за особые условия службы (часть 7 статьи 19 Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия") в половинном размере, то есть в части, обеспеченной источником финансирования. При этом общая сумма денежного содержания государственных служащих увеличилась в среднем на 11 процентов за счет увеличения минимального размера оплаты труда.

В Республике Карелия обеспечение и защита в соответствии с законом прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность всех органов государственной власти и местного самоуправления (статья 17 Конституции Республики Карелия).

Поэтому республика обеспечила конституционные гарантии своих государственных служащих за счет средств собственного бюджета путем повышения уже достигнутого уровня социальной обеспеченности государственных служащих в пределах имеющихся у республики ресурсов.

При этом суд также учитывает, что Республика Карелия имеет право на получение финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности при условии, что при формировании, утверждении и исполнении бюджета на очередной финансовый год будут соблюдаться требования части 2 статьи 134 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В соответствии с этой нормой государственные служащие Республики Карелия, финансируемые за счет ее бюджета, не должны находится в лучшем положении по сравнению с федеральными государственными служащими (оплата труда, командировочные и прочие расходы).

В соответствии со статьями 16 (часть 3), 17, 19 Конституции Республики Карелия, в их системной связи, республиканские органы государственной власти при формировании, утверждении и исполнении бюджета должны руководствоваться, кроме прочих, такими конституционными принципами, как недопустимость осуществления прав и свобод человека и гражданина в ущерб правам и свободам других лиц, непосредственности действия прав и свобод, равенства всех перед законом. Следовательно, должны учитываться при принятии законов о бюджете интересы не только государственных служащих, но и других категорий жителей республики, социальные гарантии которых также обеспечиваются за счет средств бюджета Республики Карелия и средств федерального бюджета, выделяемых республике на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.

Таким образом, оспариваемые положения частей 2 и 3 статьи 27 Закона Республики Карелия "О бюджете Республики Карелия на 2004 год" приняты законодателем в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, не нарушают конституционных гарантий государственных служащих в Республике Карелия на непрерывное улучшение условий жизни в пределах имеющихся в республике ресурсов, не противоречат федеральному законодательству и Конституции Республики Карелия.

5. Суд считает необходимым также обратить внимание законодателя на то, что Закон Республики Карелия "О бюджете Республики Карелия на 2004 год" действует лишь в течение одного года, в то время как часть 7 статьи 19 Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия" является нормой, определяющей размеры премий и надбавок за особые условия службы, рассчитанной на неоднократное применение и не ограниченной по времени действия, адресованной органам и лицам, участвующим в бюджетном процессе, для реализации ее правовых предписаний.

Тем не менее, республиканским законодателем действие этой нормы неоднократно приостанавливалось, а законами о бюджете на 1999 год, на 2000 год, на 2004 год устанавливались иные размеры премий и надбавок за особые условия государственной службы.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 23 апреля 2004 года, и статьей 5 Конституции Республики Карелия, устанавливающей верховенство права в республике, закон о бюджете не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других, в том числе материальных законов, затрагивающих расходы бюджета, тем более лишать их юридической силы.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 2, 6, 31, 33, 44 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд

постановил:

1. Признать правовые предписания частей 2 и 3 статьи 27 Закона Республики Карелия "О бюджете Республики Карелия на 2004 год" соответствующими Конституции Республики Карелия.

2. Согласно части 5 статьи 31 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", части 1 статьи 6, части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" настоящее постановление является окончательным, опротестованию и обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.

3. В соответствии со статьями 24, 31, 48 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Карелия" и сборнике "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд Республики Карелия

г. Петрозаводск

4 июня 2004 г.