Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 30 ноября 2009 г. по делу N А38-1662/2008-12-63 Суд не усмотрел в действиях Фонда социального страхования нецелевого расходования средств социального страхования, в связи с чем правомерно признал оспариваемое представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса незаконным

Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа
от 30 ноября 2009 г. по делу N А38-1662/2008-12-63

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Базилевой Т.В., Башевой Н.Ю.

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл и государственного учреждения - Регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Марий Эл на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 17.10.2008, принятое судьей Вопиловским Ю.А., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2008, принятое судьями Гущиной А.М., Кирилловой М.Н., Москвичевой Т.В., по делу N А38-1662/2008-12-63 по заявлению государственного учреждения - Регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Марий Эл к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл о признании недействительным представления и установил:

государственное учреждение - Региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Марий Эл (далее - Фонд социального страхования, Фонд) обратилось в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл (далее - Территориальное управление) о признании недействительным представления от 22.05.2008 N 25 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Решением от 17.10.2008 заявленное требование удовлетворено частично: представление Территориального управления признано недействительным относительно выводов о нецелевом расходовании денежных средств в сумме 2 401 999 рублей 94 копеек. В удовлетворении остальной части заявления отказано.

Постановлением апелляционного суда от 25.12.2008 данное решение оставлено без изменения.

Постановлением Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26.03.2009 судебные акты обеих инстанций отменены, производство по делу прекращено.

Фонд социального страхования обратился в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о пересмотре в порядке надзора постановления кассационной инстанции от 26.03.2009.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации постановлением от 22.09.2009 отменил постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа и направил дело на новое рассмотрение в кассационную инстанцию.

Территориальное управление оспаривает законность решения суда первой инстанции в части признания недействительным представления от 22.05.2008 N 25 относительно выводов о нецелевом расходовании Фондом средств социального страхования в общей сумме 2 401 999 рублей 94 копейки. На его взгляд, средства социального страхования в сумме 1 704 660 рублей 94 копеек израсходованы не по целевому назначению, поскольку при приобретении на торгах путевок в загородные стационарные детские оздоровительные лагеря Фонд неправомерно оплатил расходы на питание, организованное для сотрудников детских оздоровительных лагерей, включенные в стоимость путевки по инициативе победителя торгов; суд не рассмотрел вопрос об уполномоченном органе, который вправе устанавливать среднюю стоимость путевки, а вывод суда о недоказанности факта завышения средней стоимости приобретенных путевок в загородные стационарные детские оздоровительные лагеря не соответствует фактическим обстоятельствам, следовательно, средства социального страхования в сумме 697 339 рублей израсходованы не по целевому назначению.

Фонд считает, что суды обеих инстанций неправомерно отказали в удовлетворении требования о признании недействительным оспариваемого представления в части выводов о нецелевом использовании средств социального страхования в сумме 89 197 рублей 50 копеек. По его мнению, страховщик правомерно приобрел для ООО "Объединение "Родина" и ЗАО "Марийское" путевки в загородные оздоровительные детские лагеря, ибо финансовое состояние названных организаций не позволило им самостоятельно оплатить стоимость путевок; представление Территориального управления, вынесенное как окончательный документ по итогам проверки, является ненормативным правовым актом, затрагивающим права и законные интересы Фонда в сфере экономической деятельности.

Подробно позиции заявителей приведены в жалобах.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, представителей в судебное заседание не направили.

Законность принятых Арбитражным судом Республики Марий Эл решения и Первым арбитражным апелляционным судом постановления проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как видно из представленных в дело документов, Территориальное управление провело проверку финансово-хозяйственной деятельности Фонда за 2007 год, результаты которой оформило актом от 08.05.2008, и выявило финансовые нарушения, выразившиеся в излишнем расходовании средств обязательного социального страхования на общую сумму 2 492 197 рублей 44 копейки, в том числе:

- 89 197 рублей 50 копеек - в результате оплаты полной стоимости путевок в детские загородные оздоровительные лагеря, приобретенных для ООО "Объединение "Родина" и ЗАО "Марийское", финансовое положение которых позволяло им самостоятельно оплатить стоимость путевок;

- 697 339 рублей - по причине оплаты путевок в детские загородные оздоровительные лагеря с превышением их средней стоимости, установленной распоряжением Правительства Республики Марий Эл от 20.04.2007 N 193-р;

- 1 704 660 рублей 94 копеек - в результате приобретения на торгах путевок в детские загородные оздоровительные лагеря с включением в их стоимость не предусмотренных законодательством расходов на питание сотрудников детских оздоровительных лагерей.

По итогам проверки руководитель Территориального управления вынес представление от 22.05.2008 N 25, которое Фонд социального страхования обжаловал в арбитражный суд.

Оценив по правилам статей 65, 71, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные доказательства в их взаимосвязи и в совокупности и приняв во внимание тот факт, что в силу норм Бюджетного кодекса Российской Федерации Территориальное управление не имеет возможности применить к Фонду иные меры финансового принуждения, кроме вынесения представления, суд первой инстанции счел необходимым рассмотреть спор по существу выявленных проверкой нарушений и расценил оспариваемое представление в качестве ненормативного правового акта; не усмотрел в действиях Фонда социального страхования нецелевого расходования средств социального страхования в сумме 2 401 999 рублей 94 копеек, в связи с чем признал представление в этой части недействительным. В удовлетворении остальной части заявленного требования отказал.

Апелляционный суд, рассмотревший апелляционную жалобу Фонда, согласился с выводами суда первой инстанции и оставил принятое решение в силе.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150, частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, подпунктами 5.1.1, 5.14.1, 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, отменил судебные акты обеих инстанций и прекратил производство по делу. Суд пришел к выводу о том, что представление Территориального управления, не содержащее властно-распорядительных предписаний или запретов, не является ненормативным правовым актом.

Руководствуясь частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, статьей 29, частью 1 статьи 198, частью 1 статьи 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 N 60), Высший Арбитражный Суд Российской Федерации отменил постановление кассационной инстанции.

Рассмотрев кассационные жалобы, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для их удовлетворения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Федерального закона от 19.12.2006 N 234-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год", пунктом 5 постановления Правительства РФ от 05.03.2007 N 144 "Об обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей в 2007 году" Фонд социального страхования Российской Федерации осуществляет для детей застрахованных граждан оплату стоимости путевок в загородные стационарные детские оздоровительные лагеря до 50 процентов средней стоимости путевки, а для детей работников бюджетных организаций, финансируемых за счет средств бюджетов всех уровней, и других организаций, финансовое положение которых не позволяет им оплачивать стоимость путевки, - до 100 процентов средней стоимости путевки в такие лагеря.

Из разъяснений Министерства здравоохранения и социального развития России, изложенных в письме от 14.03.2007 N 427-15-07, следует, что при оценке финансового положения организаций для целей выделения путевок, полностью оплачиваемых за счет средств обязательного социального страхования, могут использоваться Методические положения по оценке финансового состояния предприятий и установлению неудовлетворительной структуры баланса, утвержденные распоряжением Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) от 12.08.1994 N 31-р, Методические указания по проведению анализа финансового состояния организации, утвержденные приказом Федеральной службы финансового оздоровления от 23.01.2001 N 16. Оптимальный набор показателей, наиболее объективно отражающих тенденции изменения финансового состояния, формируется каждым предприятием самостоятельно.

Суды установили и материалы дела свидетельствуют, что закрытому акционерному обществу "Марийское", обществу с ограниченной ответственностью "Объединение Родина" путевки выделены на основании заключений Учреждения по результатам анализа финансово-экономического состояния названных организаций. В заключениях указанных обществ содержатся взаимоисключающие выводы об их финансовом положении: по разделам I "Коэффициенты финансовой устойчивости", III "Проверка остатка свободных средств у организации для приобретения путевок в ДОЛ" - выдача путевок невозможна, финансовое положение устойчиво, у страхователя имеются средства; по разделу II "Коэффициенты платежеспособности" - путевки можно выдать. При выделении средств на путевки заявитель исходил из выводов раздела II "Коэффициенты платежеспособности", из первоначальных финансовых анализов, а также из данных повторных финансовых анализов, составленных сотрудниками Учреждения после проверки.

Согласно показаниям опрошенных в качестве свидетелей сотрудников Учреждения Павловской А.Л. и Катаева Р.Л. сделанные Павловской А.Л. выводы о финансовом положении закрытого акционерного общества "Марийское" по всем трем разделам финансового анализа правильные. Однако вывод по разделу II "Коэффициенты платежеспособности" о возможности выдачи путевок является итоговым. Определяющее значение свидетель придал общему показателю платежеспособности, указал, что структура баланса организации является удовлетворительной, но Общество недостаточно платежеспособно, имеющихся у него средств недостаточно для приобретения путевок. По результатам первоначального финансового анализа Катаева Р.Л. финансовое положение общества с ограниченной ответственностью "Объединение Родина" устойчивое, обеспечивается за счет долгосрочных заемных средств, но не свидетельствует о платежеспособности и ликвидности. Определяющее значение для вывода о возможности выделения данному обществу путевок свидетель придал тому, что финансовая устойчивость организации обеспечивается за счет заемных средств, что остатка средств на счете организации, по мнению свидетеля, недостаточно для самостоятельного приобретения необходимого количества путевок, что по разделу II "Коэффициенты платежеспособности" значение показателей ниже нормы. По результатам повторного финансового анализа данным свидетелем сделаны выводы о том, что общество с ограниченной ответственностью "Объединение Родина" является финансово устойчивой организацией за счет долгосрочных заемных средств, имеется краткосрочная ликвидность за счет заемных средств, существует возможность потери платежеспособности организации.

Таким образом, повторные финансовые анализы указанных обществ, проведенные после проверки, в значительной части не соответствуют первоначальным финансовым анализам, в том числе по коэффициентам (общий показатель платежеспособности, коэффициенты абсолютной, критической ликвидности), принятым свидетелями Павловской А.Л., Катаевым Р.Л. в качестве определяющих при принятии решения о выделении путевок.

Из представленного Учреждением в материалы дела в качестве обобщающего документа дополнения (окончательного финансового анализа) следует, что в нем не отражен ряд коэффициентов, имеющихся в повторных финансовых анализах, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно признал данное дополнение не обобщающим, а новым документом, не соответствующим по содержанию первоначальным и повторным финансовым документам.

С учетом изложенного суды обеих инстанций правомерно указали на то что, представленные Учреждением документы не содержат объективных, полных, достоверных, непротиворечивых данных, свидетельствующих о том, что финансовое положение организаций не позволяет им оплачивать стоимость путевок в детские оздоровительные лагеря.

При таких обстоятельствах суды сделали правильный вывод об излишнем расходовании средств обязательного социального страхования в сумме 89 197 рублей 50 копеек в результате выдачи обществу с ограниченной ответственностью "Объединение Родина", закрытому акционерному обществу "Марийское" путевок в детские оздоровительные лагеря с полной оплатой их стоимости за счет средств Фонда социального страхования, в связи с чем правомерно отказали Фонду в удовлетворении заявленных требований в указанной части.

Довод заявителя жалобы о том, что представление Территориального управления, вынесенное как окончательный документ по итогам проверки, является ненормативным правовым актом, затрагивающим права и законные интересы Фонда в сфере экономической деятельности, был предметом рассмотрения в суде надзорной инстанции и получил надлежащую правовую оценку.

В части доводов, изложенных в кассационной жалобе Территориального управления, решение суда подлежит оставлению без изменения в силу следующего.

В пунктах 1 и 2 статьи 19 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" предусмотрено, что денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год. Нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц, допустивших указанное в настоящем пункте нарушение, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Аналогичная норма закреплена в статье 147 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Федерального закона от 19.12.2006 N 234-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год", пунктом 5 постановления Правительства РФ от 05.03.2007 N 144 "Об обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей в 2007 году" Фонд социального страхования Российской Федерации осуществляет для детей застрахованных граждан оплату стоимости путевок в загородные стационарные детские оздоровительные лагеря до 50 процентов средней стоимости путевки, а для детей работников бюджетных организаций, финансируемых за счет средств бюджетов всех уровней, и других организаций, финансовое положение которых не позволяет им оплачивать стоимость путевки - до 100 процентов средней стоимости путевки в такие лагеря.

Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств (статья 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 1 статьи 532 Гражданского кодекса Российской Федерации при поставке товаров покупателям по договорам поставки товаров для государственных или муниципальных нужд оплата товаров производится покупателями по ценам, определяемым в соответствии с государственным или муниципальным контрактом, если иной порядок определения цен и расчетов не предусмотрен государственным или муниципальным контрактом.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что Фонд социального страхования провел конкурсы на право заключения с Отделением фонда государственных контрактов на оказание услуг по оздоровлению и отдыху детей в загородных стационарных детских оздоровительных лагерях в период школьных каникул в летний и осенне-зимний периоды 2007 года.

В соответствии с заключенными по результатам конкурсов государственными контрактами в цену приобретенных Отделением фонда путевок в детские оздоровительные лагеря включены расходы на питание, организованное для сотрудников лагерей, в размере 50 процентов, что подтверждается калькуляциями (приложения N 1 к государственным контрактам). Возмещение в составе цены приобретенных путевок стоимости путевок детям сотрудников лагерей не было предусмотрено конкурсной документацией и включено в один государственный контракт по инициативе победителя торгов.

Территориальное управление, вопреки требованиям статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не представило доказательств расходования Фондом социального страхования средств обязательного социального страхования на цели, не предусмотренные государственными контрактами, с нарушением объемов ассигнований, определенных для оздоровления детей в детских оздоровительных лагерях, а также незаконность проведения и подведения итогов конкурсов на право заключения государственных контрактов на оказание услуг по оздоровлению и отдыху детей в оздоровительных лагерях, недействительность государственных контрактов, в том числе в части определения сторонами цены путевок.

Ссылка заявителя жалобы на то, что расходы на питание, организованное для сотрудников лагерей в размере 50 процентов, расходы на оплату путевок для детей сотрудников лагерей, которые по условиям государственных контрактов обусловили и были включены в цену приобретенных Отделением фонда путевок, не соответствуют целям оздоровления детей в детских оздоровительных лагерях, является несостоятельной.

При таких обстоятельствах Арбитражный суд Республики Марий Эл пришел к правильному выводу о недоказанности излишнего расходования Отделением фонда в 2007 году средств обязательного социального страхования в сумме 1 704 660 рублей 94 копеек в результате включения в стоимость приобретенных путевок, оплаченную исполнителям, не предусмотренных законодательством расходов на питание сотрудников лагерей в размере 50 процентов стоимости, расходов на путевки детям сотрудников лагерей и признал представление Территориального управления от 22.05.2008 N 25 в указанной части недействительным.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 5 постановления Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 144 "Об обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей в 2007 году" для целей расходования средств Фонда социального страхования Российской Федерации на полную (100 процентов) или частичную (50 процентов) оплату стоимости путевок для детей в загородные стационарные детские оздоровительные лагеря, средняя стоимость путевки устанавливается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации исходя из фактически сложившихся цен на путевки в такие лагеря, расположенные на территории соответствующих субъектов Российской Федерации.

В рассматриваемом случае суд первой инстанции установил, что на территории Республики в летний период 2007 года применялась средняя стоимость путевки в детские оздоровительные лагеря - 6 006 рублей (из расчета 21 дней отдыха), установленная пунктом 22 распоряжения Правительства Республики Марий Эл от 20.04.2007 N 193-р "Об организации отдыха, оздоровления и занятости детей, подростков и учащейся молодежи в летний период 2007 года". В осенне-зимний период 2007 применялась средняя стоимость путевки в детские оздоровительные лагеря - 2 660 рублей (из расчета 7 дней отдыха), 5 320 рублей(из расчета 14 дней отдыха), установленная протокольным решением от 04.10.2007 N 7/4, подтвержденная и предложенная к применению Правительством Республики Марий Эл.

Доказательств того, что средняя стоимость путевки на осенне-зимний период 2007 года не соответствует фактически сложившимся ценам на путевки в детские оздоровительные лагеря, расположенные на территории республики, материалы дела не содержат.

С учетом изложенного Арбитражный суд Республики Марий Эл пришел к правильному выводу о недоказанности Территориальным управлением факты излишнего расходования Отделением фонда в 2007 году средств обязательного социального страхования в сумме 697 339 рублей в результате завышения средней стоимости приобретенных путевок в загородные стационарные детские оздоровительные лагеря над средней стоимостью путевки, установленной распоряжением Правительства Республики Марий Эл от 20.04.2007 N 193-р.

Выводы судов сделаны на основе всестороннего, полного и объективного исследования доказательств, представленных сторонами в дело, и им не противоречат.

Нормы материального права применены судами обеих инстанций правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с кассационных жалоб не рассматривался, поскольку заявители на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 17.10.2008 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2008 по делу N А38-1662/2008-12-63 оставить без изменения, кассационные жалобы Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл и государственного учреждения - Регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Марий Эл - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Судьи

Н.Ш. Радченкова

Т.В. Базилева

Н.Ю. Башева