Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11 декабря 2009 г. по делу N А28-6194/2009-133/16 Суд, указав на правомерность непредоставления Администрацией заявителю земельного участка, входящего в состав сразу двух функциональных зон - сельскохозяйственного и рекреационного назначения, отказал Обществу в удовлетворении требования о признании недействительным обжалуемого постановления главы администрации

Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа
от 11 декабря 2009 г. по делу N А28-6194/2009-133/16

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Шишкиной Е.Н.,

судей Апряткиной Г.С., Кислицына Е.Г.

без участия представителей

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Проник" на решение Арбитражного суда Кировской области от 14.07.2009, принятое судьей Пашкиной Т.С., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16.09.2009, принятое судьями Лысовой Т.В., Буториной Г.Г., Караваевой А.В., по делу N А28-6194/2009-133/16 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Проник" о признании недействительным постановления администрации города Кирова, заинтересованное лицо - администрация города Кирова, и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Проник" (далее - ООО "Проник", Общество) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительным постановления от 09.02.2009 N 330-П главы администрации города Кирова (далее - Администрация) "Об отказе в размещении объекта на земельном участке, расположенном в районе слободы Шельпяки Нововятского района города Кирова".

Заявленные требования основаны на статьях 6, 30 31 и 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статьях 1, 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации и мотивированы тем, что действующее законодательство не запрещает строительство туристического комплекса на испрашиваемом земельном участке, а потому отказ в размещении объекта не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 14.07.2009, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 16.09.2009, Обществу отказано в удовлетворении требований.

Не согласившись с вынесенными судебными актами, ООО "Проник" обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их, как вынесенные с нарушением норм материального и процессуального права.

По мнению заявителя, суд не выяснил, в какой именно территориальной зоне расположен испрашиваемый им земельный участок, так как в соответствии с пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок может входить в состав только одной территориальной зоны.

Суд не учел, что, по правилам статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации, земли сельскохозяйственного назначения не могут находиться в границах населенного пункта.

В перечне муниципальных правовых актов, который содержится в части 1 статьи 11 Устава муниципального образования "Город Киров", утвержденного решением Кировской городской Думы от 29.06.2005 N 42/19, отсутствуют полномочия Администрации по вынесению постановлений, поэтому оспариваемый акт издан Администрацией незаконно.

Кроме того, по мнению заявителя, из пункта 5 статьи 30, пунктов 2, 5 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 38 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" следует, что отказ в размещении объекта на земельном участке возможен только после определения его границ, то есть после возникновения участка как объекта земельных отношений. Генеральный план города Кирова утвержден решением Кировской городской Думы после обращения ООО "Проник" с заявлением о предварительном согласовании мест размещения объекта, поэтому в силу статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации он не может применяться к рассматриваемым отношениям. Правила землепользования и застройки, устанавливающие границы территориальных зон, правовой режим земельных участков и виды их разрешенного использования, на момент издания оспариваемого постановления не приняты. Функциональные зоны, указанные в генеральном плане, не определяют правовой режим земельных участков, они отображают лишь возможные направления развития территории, предложения по территориальному планированию.

Положений статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации имеют большую юридическую силу по сравнению с генеральным планом, а потому суд обязан руководствоваться только данной нормой права.

Администрация в отзыве на кассационную жалобу отклонила доводы заявителя и просила оставить оспариваемые судебные акты без изменения.

Суд удовлетворил ходатайства Администрации и Общества о рассмотрении дела в отсутствие их представителей.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела и оценив доводы кассационной жалобы и отзыв на нее, суд округа не нашел оснований для отмены обжалуемых судебных актов в силу следующего.

Как видно из документов и установил суд, ООО "Проник" обратилось к главе Администрации с заявлением от 07.08.2007 о предварительном согласовании места размещения объекта - группы зданий турбазы, на земельном участке предполагаемого размера 3,5 гектара по адресу: город Киров, Нововятский район, в районе слободы Шельпяки.

Заявление рассмотрено 26.10.2007 комиссией по выбору земельных участков.

Письмом от 30.10.2007 N 21-09-2923 Администрация направила заявителю выписку из протокола комиссии по выбору земельных участков от 26.10.2007 N 328 и акт о выборе земельного участка, и предписала провести сбор исходно-разрешительной документации в срок до 01.05.2008.

Общество обратилось к исполняющему обязанности главы Администрации с заявлением от 28.01.2008 о проведении досогласования акта о выборе земельного участка. Рассмотрев данное заявление, Администрация в письме от 03.03.2008 N 29-17пр сообщила, что будет продолжена процедура выбора земельного участка с учетом письма управления Роспотребнадзора Кировской области от 15.11.2007 N 01-53.к-8787, по окончании которой будет принято решение в соответствии с частью 6 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, о принятом решении заявитель будет проинформирован.

Письмом от 22.01.2009 N 368-03-01 Администрация уведомила ООО "Проник" о прекращении процедуры выбора земельного участка для размещения объекта капитального строительства (здание турбазы) в связи с нецелесообразностью ее дальнейшего продолжения. В обоснование данного вывода Администрация сослалась на несоответствие намерений заявителя градостроительным условиям использования территории, определенным генеральным планом города Кирова, и Региональные нормативы градостроительного проектирования Кировской области, утвержденные постановлением Правительства Кировской области от 14.10.2008 N 149/418.

Постановлением главы Администрации от 09.02.2009 N 330-П ООО "Проник" отказано в размещении зданий турбазы на земельном участке, расположенном в районе слободы Шельпяки Нововятского района города Кирова, в связи с невозможностью размещения указанного объекта в зонах сельскохозяйственного использования и рекреационного назначения в составе земель населенного пункта.

ООО "Проник" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением, посчитав, что отказ в размещении объекта является незаконным и ограничивает его права в осуществлении предпринимательской деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков.

Из смысла статей 30, 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что вопрос о возможности размещения на земельном участке того или иного объекта решается с учетом градостроительных норм и правил.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи (в том числе земли населенных пунктов), используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В пункте 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

В силу пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент.

На момент принятия обжалуемого ненормативного правового акта, Правила землепользования и застройки и градостроительный регламент в городе Кирове не утверждены, а потому основным документом, устанавливающим зонирование территории, является генеральный план города Кирова, в соответствии с которым испрашиваемый земельный участок для размещения зданий турбазы вошел в состав функциональных зон сельскохозяйственного и рекреационного назначения, поэтому Администрация, правомерно не предоставила заявителю земельный участок, входящий в состав сразу двух функциональных зон.

Кроме того, в силу пункта 9 статьи 85, статьи 98 Земельного кодекса Российской Федерации и части 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации на земельных участках в составе рекреационных зон возможно строительство туристического комплекса, но поскольку большая часть данного участка находится в зоне сельскохозяйственного назначения, которая на основании статей 78, 79 и 85 Земельного кодекса Российской Федерации и пункта 10 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации может быть использована лишь для целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства.

Таким образом, суды пришли к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требования Общества о признании недействительным постановления от 09.02.2009 N 330-П "Об отказе в размещении объекта на земельном участке, расположенном в районе слободы Шельпяки Нововятского района города Кирова".

Довод заявителя об отсутствии у Администрации полномочий на издание постановления отклоняется судом округа в силу следующего. Постановление от 09.02.2009 N 330-П подписано главой Администрации, который осуществляет руководство данным органом местного самоуправления, несет ответственность за деятельность структурных территориальных и функциональных органов и должностных лиц администрации города, обладает правом на издание постановлений и распоряжений (статья 30 Устава муниципального образования "Город Киров"), а пункт 6 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", наделяет главу администрации полномочиями на издание постановлений местной администрации по вопросам местного значения.

Ссылка заявителя на статью 77 Земельного кодекса Российской Федерации правомерно не принята во внимание судами обеих инстанций, поскольку в рассматриваемом случае речь идет о функциональных зонах, выделяемых в составе одной категории земель - земли населенных пунктов, а не о категориях земель. Поэтому сведения о категории, содержащиеся в кадастровом паспорте земельного участка 43:40:000735:0014 не могут каким-либо образом повлиять на результат настоящего спора.

Исходя из смысла пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что норма о принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне применяется при установлении границ территориальных зон на карте территориального зонирования правил землепользования и застройки, а также при формировании конкретного земельного участка. Процедура формирования земельного участка, на котором Общество планировало разместить здания турбазы, не начата, поэтому довод заявителя о неприменении статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации необоснован.

Утверждение о невозможности отказа в размещении объекта до определения границ земельного участка рассматривалось судом апелляционной инстанции и ему дана верная оценка, как основанному на неверном толковании норм права, поскольку в соответствии с пунктом 5 статьи 30 ЗК РФ выполнение кадастровых работ, в ходе которых, в том числе, устанавливается местоположение границ земельного участка, осуществляется после завершения стадии выбора земельного участка и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Поэтому принятие Администрацией альтернативного решения - об отказе в размещении объекта до определения границ испрашиваемого Обществом участка правомерно.

При таких обстоятельствах по делу суд кассационной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Нарушений норм процессуального права, в том числе предусмотренных частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при разрешении спора не установлено.

В соответствии со статьями 110 и 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Кировской области от 14.07.2009 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16.09.2009 А28-6194/2009-133/16 оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Проник" - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Е.Н. Шишкина

Г.С. Апряткина

Е.Г. Кислицын