Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 3 февраля 2011 г. N Ф01-281/2011 по делу N А29-3908/2010

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Забурдаевой И.Л., Радченковой Н.Ш.

при участии представителя от третьего лица: Черной Е.М. (доверенность от 06.02.2009)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу третьего лица - Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в Республике Коми на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 17.11.2010, принятое судьями Лысовой Т.В., Караваевой А.В., Перминовой Г.Г., по делу N А29-3908/2010 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Коммунальщик" к заместителю начальника Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в городе Ухта, третье лицо - Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в Республике Коми, о признании предписания незаконным, и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Коммунальщик" (далее - Общество, ООО "Коммунальщик") обратилось с заявлением в Арбитражный суд Республики Коми к заместителю начальника (далее - Заместитель начальника) Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в городе Ухта (далее - Территориальный отдел) о признании незаконным предписания от 25.03.2010 N 16 о прекращении нарушений прав потребителей (далее - предписание N 16).

Согласно определению от 02.07.2010 к участию в деле в качестве третьего лица привлечено Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в Республике Коми (далее - Управление, Роспотребнадзор).

Решением суда первой инстанции от 12.08.2010 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением апелляционного суда от 17.11.2010 решение Арбитражного суда Республики Коми отменено, требование Общества удовлетворено.

Не согласившись с постановлением апелляционного суда, Управление обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить его.

Ссылаясь на статьи 14.7, 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), статью 43 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон о защите прав потребителей), положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322, Методические рекомендации о порядке применения Административного регламента, утвержденного Роспотребнадзором 03.04.2008 N 01/3054-8-34 (далее - Административный регламент), заявитель считает, что в ходе административного расследования в отношении ООО "Коммунальщик" факт совершения правонарушения, ответственность за которое установлена в статье 14.7 КоАП РФ подтвержден; по итогам административного расследования составлен протокол об административном правонарушении и вынесено постановление о привлечении Общества к административной ответственности по названной норме, которое признано судами двух инстанций законным и обоснованным. По его мнению, Роспотребнадзор в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право пресекать факты нарушения законодательства Российской Федерации; выдача предписаний о прекращении нарушений прав потребителей, о необходимости соблюдения обязательных требований к товарам (работам, услугам) не ставится законодателем в зависимость от проведения мероприятий, связанных с контролем в области защиты прав потребителей, - проведения проверки в рамках Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ); при отсутствии возможности выдачи предписания органы Ростехнадзора не смогут реализовать возложенные на них полномочия по пресечению выявленного нарушения; приказом руководителя Ростехнадзора от 15.06.2-009 N 105/1 "О порядке выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений" полномочиями по выдаче предписаний наделены руководитель Управления, заместитель руководителя Управления, начальники территориальных отделов и их заместители в пределах поднадзорной административной территории, в связи с чем вывод апелляционного суда о том, что предписание вынесено неуполномоченным лицом, необоснован.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.

Общество в отзыве на кассационную жалобу возразило против доводов заявителя, ходатайствовало о рассмотрении дела в его отсутствие.

Заместитель начальника, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения дела, представителей в судебное заседание не направил.

Законность постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в период с 12.01 по 18.01.2010 на имя Заместителя начальника поступили жалобы от жильцов многоквартирных домов (N 13, 37, 54 по улице Ленина; N 1, 15 по улице Пионерская; N 2А, 4 по улице Лесная; N 14 по улице Молодежная в городе Сосногорске) на неправомерные действия ООО "Коммунальщик" при расчете платы за электроэнергию на общедомовые нужды.

20.01.2010 на основании данных жалоб главный специалист-эксперт Территориального отдела в отношении Общества возбудил производство по делу об административном правонарушении, ответственность за которое установлена в статье. 14.7 КоАП РФ.

19.02.2010 по данному делу руководитель Управления продлил срок административного расследования до 19.03.2010.

В ходе административного расследования главный специалист-эксперт Территориального отдела, установив, что действиями Общества жильцы вышеназванных домов введены в заблуждение относительно потребительских свойств коммунальной услуги (по поставке электроэнергии на общедомовые нужды) в результате использования неправильных (незаконных) показателей при расчете платы за потребленную электроэнергию в местах общего пользования (исходя из площади квартир потребителей), что повлекло обсчет потребителей, и усмотрев в этом состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 14.7 КоАП РФ, составил протокол об административном правонарушении от 19.03.2010 N 33.

Жильцы многоквартирных домов, по жалобам которых возбуждено административное дело, признаны потерпевшими.

Данный протокол и материалы административного дела направлены 19.03.2010 для рассмотрения по существу в Управление, 07.04.2010 переданы в Территориальный отдел как орган, проводивший административное расследование, для рассмотрения по подведомственности.

25.03.2010 Заместитель руководителя вынес предписание N 16, в котором указал, что при рассмотрении административных материалов, составленных по результатам административного расследования в отношении Общества, выявлены нарушения требований действующего законодательства в сфере защиты прав потребителей, а именно:

- статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации; статьи 10 Закона о защите прав потребителей; пунктов 3, 4, 7 Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 N 306 (далее - Правила по нормативам), и пункта 25 приложения к данным правилам; пунктов 7, 15, 23, 38 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 N 307 (далее - Правила по коммунальным услугам), и подпункта 1 пункта 3 приложения N 2 к Правилам по коммунальным услугам - расчет платы потребителям по строке "электроэнергия на общедомовые нужды" с февраля по октябрь 2009 года при отсутствии коллективных (общедомовых) приборов учета (до введения их в действие) и при наличии коллективных (общедомовых) приборов учета (введены в действие с 17.09.2009) производился исходя из принадлежащей потребителям площади квартир с применением тарифа в размере 1,83 рубля, установленного ООО "Коммунальщик" согласно расчету годовых затрат на содержание и ремонт жилищного фонда Общества на 2009 год, и с использованием в качестве единицы измерения электроэнергии квадратного метра (многоквартирные дома N 37, 54 по улице Ленина; N 1, 15 по улице Пионерская; N 2А, 4 по ул. Лесная; N 14 по улице Молодежная в городе Сосногорске);

- статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьи 10 Закона о защите прав потребителей; пунктов 3, 4, 7 Правил по нормативам и пункта 25 приложения к данным правилам, поскольку в многоквартирном доме N 13 по улице Ленина в городе Сосногорске расчет платы потребителям по строке "электроэнергия на общедомовые нужды" с января 2010 года при отсутствии коллективных (общедомовых) приборов учета (не принят в состав общего имущества) производится исходя из принадлежащей потребителям площади квартир с применением тарифа в размере 2,08 рубля, установленного Обществом на 2010 год, и использованием в качестве единицы измерения электроэнергии квадратного метра; также в январе 2010 года сделан перерасчет за ноябрь - декабрь 2009 года с применением неправильных показателей (исходя из площади квартир и с применением самостоятельного установленного тарифа).

По данным нарушениям со ссылкой на пункт 2 статьи 40 Закона о защите прав потребителей Обществу предписано осуществить следующее мероприятие: прекратить нарушение прав потребителей указанных многоквартирных домов при начислении платы за электроэнергию на общедомовые нужды и учитывать при начислении такой платы требования вышеуказанных нормативных актов. Срок исполнения - с момента получения предписания N 16.

По результатам рассмотрения материалов административного дела в отношении ООО "Коммунальщик" Заместитель начальника Территориального отдела вынес постановление от 27.05.2010 N 59, согласно которому указанное юридическое лицо признано виновным в совершении административного правонарушения по статье 14.7 КоАП РФ, а также представление N 27 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Не согласившись с выданным предписанием, Общество обжаловало его в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 65, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Республики Коми отказал в удовлетворении заявленного требования. Суд пришел к выводам о том, что оспариваемое предписание вынесено уполномоченным должностным лицом Управления, соответствует законодательству и не нарушает прав и законных интересов ООО "Коммунальщик" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Апелляционный суд, руководствуясь этими же нормами права, а также пунктами 1 и 2 статьи 40 Закона о защите прав потребителей, статьями 1, 2, 10, 14, 16, 19 Закона N 294-ФЗ, пунктом 7.14 Административного регламента, отменил решение суда первой инстанции и признал недействительным оспариваемое предписание. Суд исходил из того, что предписание не является формой реагирования по результатам административного расследования; предписание вынесено Заместителем начальника Территориального отдела, не уполномоченным на его выдачу; в предписании отсутствовали конкретные мероприятия по устранению допущенных нарушений, что исключает возможность установления соответствия изложенных в нем требований положениям действующего законодательства и не отвечает критерию исполнимости.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены постановления апелляционного суда.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта возлагается на орган, его принявший.

На основании части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лицо, обратившееся в арбитражный суд, обязано обосновать и доказать факт нарушения прав и законных интересов.

Как следует из материалов дела, оспариваемое предписание вынесено в связи с нарушением Обществом требований действующего законодательства в сфере защиты прав потребителей.

Закон о защите прав потребителей, согласно преамбуле, регулирует отношения между потребителями и изготовителями, импортерами, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей, в том числе право на государственную и общественную защиту их интересов, определяет механизм реализации этих прав.

Государственная защита прав потребителей осуществляется, в частности, посредством государственного контроля и надзора за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, который проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей (его территориальными органами), в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 40 Закона о защите прав потребителей).

При этом предусматривается, в том числе, проведение мероприятий, связанных с контролем, - проверка соблюдения исполнителями обязательных требований законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, а также обязательных требований к услугам; выдачу в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, предписаний изготовителям (исполнителям) о прекращении нарушений прав потребителей, о необходимости соблюдения обязательных требований к услугам (пункт 2 статьи 40 Закона о защите прав потребителей).

Вместе с тем данная норма лишь закрепляет перечень мер административного реагирования по факту нарушения прав потребителей без установления порядка их применения уполномоченным органом. В связи с этим обоснованность непосредственной реализации указанной нормы зависит и от соблюдения предусмотренных действующим законодательством особенностей применения тех или иных мер.

В соответствии со статьей 1 Закона N 294-ФЗ отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля урегулированы данным законом, из сферы действия которого государственный контроль и надзор в области защиты прав потребителей не исключен.

Из пунктов 1, 5, 6 статьи 2 Закона N 294-ФЗ следует, что проверка юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) является основным элементом государственного контроля, в ходе которой производится оценка соответствия осуществляемой ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям, то есть требованиям, установленным Законом N 294-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.

В силу положений части 1 статьи 14, частей 1, 3 статьи 16, части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ проверка проводится при наличии к тому названных в части 3 статьи 9 или части 2 статьи 10 указанного Закона оснований по распоряжению или приказу руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) поименованным в данном распоряжении или приказе должностным лицом с оформлением по ее результатам акта проверки установленной формы. В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем) обязательных требований проводившее проверку должностное лицо в пределах его полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязано выдать предписание об устранении выявленных нарушений, которое прилагается к акту проверки.

Следовательно, предписание о прекращении нарушений прав потребителей выдается юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю) в случае установления факта нарушения обязательных требований в указанной сфере по результатам осуществления уполномоченным органом государственного контроля в области защиты прав потребителей посредством проверки.

Роспотребнадзор является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка, осуществляет данную деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, наделен полномочиями по осуществлению государственного контроля и надзора в области защиты прав потребителей (пункты 1, 4, 5.1.2 Положения о Роспотребнадзоре).

Исполнение названной функции Роспотребнадзором осуществляется согласно Административному регламенту, положениями которого также подтверждается вышеуказанный вывод о порядке вынесения предписания о прекращении нарушений прав потребителей (пункты 7.1., 7.8., 7.13., 7.14.).

В материалах дела отсутствуют какие-либо доказательства, в том числе распоряжение, акт, свидетельствующие о вынесении оспариваемого предписания по результатам проверки Общества.

Из текста предписания от 25.03.2010 N 16 следует, что факт нарушения Обществом требований действующего законодательства в сфере защиты прав потребителей установлен Заместителем начальника при рассмотрении административных материалов, составленных по результатам административного расследования в отношении Общества.

Согласно постановлению от 20.01.2010 основанием для проведения административного расследования в отношении ООО "Коммунальщик" явились жалобы жильцов многоквартирных домов на нарушение указанным юридическим лицом их прав потребителей при оказании жилищно-коммунальных услуг.

Обращение граждан-потребителей на нарушение их прав является основанием для применения уполномоченным органом предусмотренных действующим законодательством мер, а именно: проведения внеплановой проверки (подпункт "в" пункта 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ) либо возбуждения дела об административном правонарушении (пункт 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ).

В данном случае должностное лицо Территориального отдела при рассмотрении обращений граждан-потребителей воспользовалось правом, предусмотренным частью 2 статьи 22.2, частью 3 статьи 28.1 КоАП РФ, на возбуждение дела об административном правонарушении, поэтому правоотношения между заявителем и ответчиком, регулируемые Законом N 294-ФЗ, не возникли.

В отсутствие правоотношений по осуществлению государственного контроля посредством проведения внеплановой проверки оснований по выдаче предписания, не предусмотренного нормами КоАП РФ, у уполномоченного органа не имелось.

При таких обстоятельствах апелляционный суд сделал правильный вывод о том, что вынесение Территориальным отделом предписания по результатам административного расследования является неправомерным.

Кроме того, с учетом требований пункта 7.14 Административного регламента предписание выносится от имени руководителя (заместителя руководителя) территориального управления Роспотребнадзора.

Оспариваемое предписание вынесено Заместителем начальника Территориального отдела, у которого права на выдачу предписания не имеется, в том числе и по причине отсутствия распоряжения о проведении проверки в отношении Общества (часть 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ).

В рассматриваемом случае Второй арбитражный апелляционный суд сделал правильный вывод о том, что Заместитель начальника не является уполномоченным должностным лицом на вынесение предписания от 25.03.2010 N 16, что также свидетельствует о его незаконности.

Ссылка Управления на приказ от 15.06.2009 N 105/1 необоснованна, поскольку указанный приказ не был представлен суду и отсутствует в материалах дела.

С учётом изложенного апелляционный суд обоснованно удовлетворил требование ООО "Коммунальщик", признав незаконным и отменив предписание Заместителя начальника.

Доводы Управления, приведённые в кассационной жалобе, признаются несостоятельными. Кассационная жалоба заявителя не подлежит удовлетворению.

Нормы материального права Второй арбитражный апелляционный суд применил правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены обжалуемого судебного акта, судом кассационной инстанции не установлено.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался в силу части 5 статьи 30.2 КоАП РФ.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 17.11.2010 по делу N А29-3908/2010 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в Республике Коми - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

И.Л. Забурдаева Н.Ш. Радченкова