Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 3 марта 2011 г. N Ф01-609/2011 по делу N А43-8644/2010

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Башевой Н.Ю., Радченковой Н.Ш.

при участии представителей

от заявителя: Волковой Е.Н. (доверенность от 15.11.2010 N 1212),

от заинтересованного лица: Румянцева В.Н. (доверенность от 23.07.2010 N 04/7374), Литвиненко Н.В. (доверенность от 11.01.2011 N 03/16)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя - городской Думы г. Дзержинска на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 13.09.2010, принятое судьей Кабановым В.П., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.11.2010, принятое судьями Захаровой Т.А., Смирновой И.А., Рубис Е.А., по делу N А43-8644/2010 по заявлению Городской Думы г. Дзержинска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области о признании незаконными решения и предписания и установил:

Городская Дума г. Дзержинска (далее - Городская Дума) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) о признании незаконными решения и предписания от 11.03.2010 по делу N 453/996-ФАС52-ТР-15-04/11-09.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация г. Дзержинска (далее - Администрация), муниципальное унитарное предприятие "Ритуальные услуги" (далее - МУП "Ритуальные услуги", Предприятие).

Решением суда от 13.09.2010 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением апелляционного суда от 29.11.2010 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Городская Дума не согласилась с принятыми судебными актами и обратилась в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Ссылаясь на статью 295 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 15, Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", статьи 16, 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 7, 10, 18, 25, 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", статью 8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных предприятиях", заявитель жалобы считает, что в действиях Городской Думы отсутствует нарушение антимонопольного законодательства; МУП "Ритуальные услуги" создано органом местного самоуправления в целях осуществления полномочий по решению вопросов местного значения и наделено административно-хозяйственными функциями по организации порядка деятельности кладбища, а не функциями и правами органа местного самоуправления; ограничений по передаче органом местного самоуправления (являющимся собственником муниципального имущества) общественных кладбищ в хозяйственное ведение специализированной организации не предусмотрено; суды сделали необоснованный вывод о наличии права выбора организации (коммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей), осуществляющей услуги по погребению, поскольку такие услуги должны оказываться только специализированными организациями, созданными органом местного самоуправления.

Подробно доводы Городской Думы изложены в кассационной жалобе и поддержаны ее представителем в судебном заседании.

Управление в отзыве на кассационную жалобу и его представители в судебном заседании не согласились с доводами заявителя.

Администрация в отзыве на кассационную жалобу согласилась с доводами Городской Думы.

МУП "Ритуальные услуги" отзыв на кассационную жалобу не представило.

Администрация и МУП "Ритуальные услуги", надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, представителей в судебное заседание не направили.

Законность обжалуемых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Управление на основании поручения Федеральной антимонопольной службы от 10.12.2008 N ЦА/33111 провело проверку соблюдения антимонопольного законодательства органами местного самоуправления в сфере оказания ритуальных услуг и организации похоронного дела в городе Дзержинске и установило, что в соответствии с пунктом 2.11 постановления Администрации от 24.07.2002 N 1773 "О деятельности специализированного предприятия МУП "Ритуальные услуги" по вопросам похоронного дела" муниципальное кладбище города Дзержинска является муниципальной собственностью и находится в хозяйственном ведении МУП "Ритуальные услуги".

Распоряжением Администрации от 10.10.2003 N 1875 утвержден устав МУП "Ритуальные услуги", согласно которому Предприятие является коммерческой организацией и к его полномочиям отнесены вопросы: предоставления участков земли для захоронения умерших на территории муниципальных кладбищ; проведения инвентаризации захоронений; обновления книг захоронений; регистрации захоронений; контроля за соблюдением порядка захоронений; установления режима работы кладбищ.

Усмотрев в действиях Администрации признаки нарушения требований антимонопольного законодательства, Управление возбудило дело N 453-ФАС52-ТР-15-04/06-09.

Антимонопольный орган в ходе рассмотрения указанного дела выявил нарушения, допущенные Городской Думой в части издания актов и совершения действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг города Дзержинска, выразившееся в утверждении постановлением от 30.07.2002 N 309 Порядка работы и содержания нового участка кладбища, расположенного северо-западнее существующих границ городского кладбища (далее - Порядок), согласно которому муниципальное городское кладбище, включая новый участок, является муниципальной собственностью и находится в хозяйственном ведении МУП "Ритуальные услуги" (пункт 1.2 Порядка); организацию работы по осуществлению захоронений, содержания и благоустройства кладбища осуществляет МУП "Ритуальные услуги" (пункт 1.3 Порядка); заказы на захоронение и услуги по захоронению оформляются в МУП "Ритуальные услуги" или администрации кладбища за сутки до захоронения, с учетом вероисповедания и национальных традиций (пункт 2.2 Порядка); участок для захоронения отводится бесплатно уполномоченным на эти цели работником Предприятия в соответствии с проектом кладбища (пункт 2.3 Порядка); подготовка могилы, опускание в нее гроба с умершим, засыпка могилы и оформление могильного холма производится исключительно работниками МУП "Ритуальные услуги" с оплатой данной услуги соответственно с утвержденным прейскурантом (пункт 2.6 Порядка); Предприятие осуществляет демонтаж памятников и складирование с составлением акта, обеспечивает сохранность демонтированных памятников (пункт 2.12 Порядка); администрация МУП "Ритуальные услуги" оповещает лиц, произведших погребение, или родственников умершего о пришедших в ветхое состояние намогильных сооружений и неудовлетворительном состоянии участка погребения (пункт 3.2 Порядка); смотритель муниципального городского кладбища ведет журнал регистрации произведенных захоронений (пункт 4.2 Порядка); въезд автотранспорта на территорию кладбища, кроме автотранспорта МУП "Ритуальные услуги" запрещен (пункт 5.3 Порядка), и возбудил дело N 996-ФАС52-ТР-15-04/11-09.

Антимонопольный орган определением от 11.12.2009 объединил данные дела с присвоением N 453/996-ФАС52-ТР-15-04/11-09.

Решением от 11.03.2010 по делу N 453/996-ФАС52-ТР-15-04/11-09 комиссия Управления признала действия Администрации и Городской Думы нарушающими части 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и выдала предписание N 2, согласно которому Городской Думе необходимо отменить или изменить акт, нарушающий антимонопольное законодательство, а также совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, для чего в срок до 01.05.2010 отменить пункты 1.2, 1.3, 2.2, 2.3, 2.6, 2.12, 3.2, 4.2, 5.3 постановления Городской Думы от 30.07.2002 N 309 "Об утверждении порядка работы и содержания нового участка кладбища, расположенного северо-западнее существующих границ городского кладбища", исключив положения, касающиеся закрепления муниципального кладбища города Дзержинска в хозяйственное ведение МУП "Ритуальные услуги" и наделения Предприятия следующими функциями и правами органов местного самоуправления: отвод земельных участков под захоронения, ведение регистрации захоронений, осуществление иных контрольно-распорядительных функций, а также исключить возможность необоснованного введения ограничений прав хозяйствующих субъектов по оказанию услуг погребения на муниципальных кладбищах города Дзержинска.

Городская Дума не согласилась с принятыми решением и предписанием и обратилась с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Суды обеих инстанций, отказав в удовлетворении заявленных требований, руководствовались статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 4, 15, 41.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьями 18, 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" и исходили из законности оспариваемых решения и предписания.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

В пункте 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского округа.

В силу пункта 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении и похоронном деле) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

При этом следует иметь в виду положения статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Согласно статье 9 Закона о погребении и похоронном деле стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок.

Вместе с тем в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 данного Закона (статья 10 Закона о погребении и похоронном деле).

Системный анализ норм Закона о погребении и похоронном деле свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями.

Таким образом, лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, Законом о погребении и похоронном деле предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Следовательно, вывод судов о наличии у организации или индивидуального предпринимателя, не обладающих статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, права оказывать услуги по погребению является правильным.

В статье 18 Закона о погребении и похоронном деле установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок их деятельности.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта Законом о погребении и похоронном деле не предусмотрена.

Представленные в дело документы свидетельствуют и суды установили, что МУП "Ритуальные услуги" является коммерческой организацией и создано на основании распоряжения Администрации в целях оказания ритуальной помощи населению города Дзержинска и получения прибыли.

Полно и всесторонне исследовав представленные в материалы дела доказательства, суды пришли к обоснованному выводу, что постановлением Администрации от 24.07.2002 N 1773 "О деятельности специализированного предприятия МУП "Ритуальные услуги" по вопросам похоронного дела" и пунктами Порядка, согласно которым МУП "Ритуальные услуги" (хозяйствующему субъекту, осуществляющему деятельность по погребению умерших и оказывающему ритуальные услуги) передано в ведение муниципальное кладбище города Дзержинска, включая новый участок, а также исключительное право осуществлять деятельность по осуществлению захоронений и погребальных услуг, распоряжаться участками, предназначенными для захоронения, осуществлять контроль за соблюдением порядка захоронений, устанавливать режим работы кладбища, фактически переданы функции контрольно-распорядительного характера, то есть Администрация и Городская Дума указанными актами наделили Предприятие функциями органа местного самоуправления и создали преимущественные условия для данного хозяйствующего субъекта, что ущемляет права и законные интересы лиц, осуществляющих свою деятельность на том же рынке услуг.

С учетом изложенного суды пришли к правильному выводу о том, что действия Городской Думы и Администрации нарушают запреты, установленные в частях 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, и противоречат нормам Закона о погребении и похоронном деле.

При таких обстоятельствах антимонопольный орган правомерно в соответствии с полномочиями, предусмотренными в статьях 23, 41 Закона о защите конкуренции, принял оспариваемые решение и предписание.

Доводы Городской Думы, изложенные в кассационной жалобе, подлежат отклонению, как основанные на неправильном толковании норм действующего законодательства.

Таким образом, суды обосновано отказали Городской Думе в удовлетворении заявленных требований.

Нормы материального права суды применили правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 13.09.2010 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.11.2010 по делу N А43-8644/2010 оставить без изменения, а кассационную жалобу Городской Думы г. Дзержинска - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий Судьи

И.Л. Забурдаева Н.Ю. Башева

Н.Ш. Радченкова