Решение Первомайского районного суда города Краснодара от 6 июля 2006 г. О признании недействующими отдельных норм Положения о мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26 мая 2005 г. N 68 п. 15

Решение Первомайского районного суда города Краснодара
от 6 июля 2006 г.

Дело N 2-1273/06

Именем Российской Федерации

Первомайский районный суд города Краснодара в составе:

председательствующего судьи Кодаш А.Х.

при секретаре Сенцовой И.А.

с участием прокурора Черковой Е.В.

представителей:

истицы - Ошуркова Р.Н.,

ответчика - Шупляка В.А.

третьих лиц - Весельева В.В., Луганского И.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по иску Ошурковой А.И. к городской Думе Краснодара о признании недействующим в части решения, возмещении материального и морального вреда и по заявлению заместителя прокурора Краснодарского края в защиту неопределенного круга лиц о признании нормативного правового акта в части противоречащим закону и недействующим, установил:

Ошуркова А.И. предъявила в суде иск, в котором просит признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими в части слов "по нормам и нормативам" п. 1 ст. 2 и п. 1 ст. 3 Положения "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности на территории муниципального образования г. Краснодар", утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26 мая 2005 года N 68 п. 15; п. 4 указанного решения в части слов "и распространяется на отношения, возникшие с 1 января 2005 года", взыскать с ответчика незаконно удержанную сумму в размере 6472,28 руб. и компенсацию морального вреда в сумме 10000 руб.

В обоснование своих требований указала, что она более 40 лет проработала медсестрой и старшей медсестрой в учреждениях здравоохранения, последние 12 лет 7 месяцев - в поликлинике N 13 поселка Калинино г. Краснодара. В 1997 году уволилась с работы. В период с 1984 по 31 декабря 2004 года она пользовалась правом на предоставление бесплатно жилого помещения с отоплением и освещением. Однако в связи с изменением с 1 января 2005 года федеральным законодательством порядка предоставления этих льгот городской Думой Краснодара было принято решение N 68 от 26.05.2005 г., пунктом 15 которого было утверждено Положение о мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности на территории муниципального образования г. Краснодар. На основании этого Положения предоставление ей льгот в натуральной форме было заменено существенно урезанным правом на возмещение расходов по оплате отопления и освещения жилого помещения по нормам и нормативам, установленным этим же Положением, а право на возмещение расходов по оплате за жилье вообще отменено.

Она полагает, что решение городской Думы в указанной части противоречит Конституции РФ, так как умаляет ее права, установленные ранее действовавшим законом, Федеральному закону N 122-ФЗ, которым установлено, что при изменении порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся в натуральной форме, объем финансирования указанных льгот не может быть уменьшен, а условия их предоставления ухудшены. Действие оспариваемых норм решения незаконно было распространено на прошлое время - с 1 января 2005 года.

За период с 1.01.2005 г. ей было начислено к оплате за жилье, отопление и свет 7678,32 руб., а возмещено лишь 1206,04 руб., т.е. ее материального# положение изменилось в худшую сторону. Поэтому она вынуждена обратиться в суд за защитой своих прав.

В судебном заседании истица и ее представитель Ошурков Р.Н. поддержали свои требования.

Заместитель прокурора Краснодарского края в защиту неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании указанного решения городской Думы Краснодара N 68 от 26.05.2005 г. в части противоречащим закону и недействующим.

В обоснование заявления указал, что п. 15 указанного решения Думы утверждено Положение о мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности на территории муниципального образования г. Краснодар. Отдельные нормы этого Положения противоречат федеральному законодательству.

Так, п. 1 ст. 1, п. 1 ст. 2, п.п. 1, 5 ст. 3 Положения установлено, что руководители и специалисты, работающие в муниципальных учреждениях образования и проживающие в сельской местности на территории муниципального образования г. Краснодар, имеют право на меры социальной поддержки путем возмещения расходов по оплате жилого помещения, отопления и освещения; расходы возмещаются по нормам и нормативам, определенным этим Положением; если жилое помещение, в котором проживает специалист села, является его собственностью или собственностью членов его семьи, то расходы по оплате жилого помещения не возмещаются. Эти нормы не соответствуют Федеральному закону "О введении в действие Жилищного кодекса РФ", Закону РФ "Об образовании", Основам законодательства РФ об охране здоровья граждан, которыми закреплено, что педагогические работники образовательных учреждений и работники медицинских учреждений пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением независимо от формы собственности жилья, размера занимаемого жилого помещения и нормативов потребления.

Кроме того, Положением введены противоречащие федеральному законодательству ограничения по социальной поддержке специалистов муниципальных учреждений здравоохранения. В частности, Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан, в редакции, действовавшей до 1.01.2005 г., было предусмотрено право врачей, провизоров, работников со средним медицинским и фармацевтическим образованием муниципальной системы здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающих совместно с ними членов их семей на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением. Аналогичная норма содержалась в Жилищном кодексе РФСР#, действовавшем до 1 марта 2005 года.

На основании Федерального закона РФ от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ установление мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения возложено на органы местного самоуправления. При этом в Преамбуле закона определено, что при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации должно обеспечиваться сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

В противоречие данным нормам закона Положение установило нормы и нормативы для возмещения специалистам села расходов по оплате жилого помещения, отопления и освещения, распространив их действие на период с 1 января 2005 года, что ухудшает условия предоставления этой меры социальной поддержки.

Пунктом 2 ст. 2 Положения введено дополнительное условие возмещения расходов по оплате жилого помещения, отопления и освещения работающим специалистам села - занятость специалиста по основному месту работы в муниципальном учреждении не менее 75 процентов нормы рабочего времени, что также ограничивает права специалистов села.

Абзацем 2 п. 2 ст. 1 Положения не предусмотрено отнесение к членам семьи специалиста села проживающих с ним и ведущих общее хозяйство других родственников.

В судебном заседании прокурор Черкова Е.В. поддержала заявление и просит признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими следующие нормы Положения о мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности на территории муниципального образования г. Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26 мая 2005 года N 68 п. 15: п. 1, ст. 1 в части распространения данной нормы на руководителей и специалистов, работающих в муниципальных учреждениях образования; абзац второй п. 2 ст. 1 в части неотнесения к членам семьи специалиста села других родственников, если они вселены нанимателем в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство; п. 1 ст. 2 в части слов "по нормам и нормативам"; п. 2 ст. 2; п.п. 1, 2, 3 и 4 ст. 3; абзац второй п. 5 ст. 3 в части слов "в пределах нормы площади жилого помещения, установленной в п. 2 настоящей статьи"; абзац третий п. 5 ст. 3 в части слов "в пределах норматива, установленного в п. 3 настоящей статьи"; абзац четвертый п. 5 ст. 3 в части слов "в пределах нормативов, установленных в п. 4 настоящей статьи".

Дела по заявлениям Ошурковой А.И. и заместителя прокурора края соединены в одно производство для совместного рассмотрения.

Представитель ответчика - городской Думы Краснодара Шупляк В.А., действующий на основании доверенности от 06.09.2005 г. N 01/711, заявленные требования не признал и указал, что решение городской Думы полностью соответствует действующему федеральному законодательству. Федеральным законом от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ было упразднено право врачей, провизоров, работников со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, проживающих с ними членов их семей на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением. Денежная компенсация этих льгот не предусмотрена. Вместе с тем Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан предусмотрено, что меры социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления. Таким образом, Федеральным законом N 122-ФЗ был установлен новый порядок социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, который не является компенсационным по отношению к ранее предоставлявшимся льгот# в натуральной форме. В этой связи городской Думой и было принято решение от 26.05.2005 г. N 68, утвердившее оспариваемое Положение. Дума действовала в рамках своей компетенции и разграничения полномочий, предоставила дополнительные льготы к установленным действующим законодательством РФ исходя из наличия собственных финансовых ресурсов.

Представители третьих лиц - управления здравоохранения администрации муниципального образования г. Краснодар Луганский И.А. и МУЗ "Городская поликлиника N 13" Весельев В.В. с иском Ошурковой не согласны и заявили, что муниципальные учреждения руководствуются решениями городской Думы, все начисления истице производят правильно.

Суд, выслушав объяснения сторон, третьих лиц, исследовав материалы дела, с учетом заключения прокурора, полагавшей заявление прокурора удовлетворить полностью, а Ошурковой А.И. - частично, отказав в иске о признании недействующим п. 4 оспариваемого решения, выделив ее требования о взыскании материальных затрат и компенсации морального вреда в отдельное производство, приходит к выводу, что заявленные Ошурковой А.И. требования подлежат удовлетворению частично, заявление заместителя прокурора Краснодарского края обосновано и подлежит удовлетворению в полном объеме.

Требование Ошурковой А.И. о признании противоречащим федеральному закону и недействующим п. 4 решения городской Думы Краснодара от 26 мая 2005 года в части слов "и распространяется на отношения, возникшие с 1 января 2005 года" суд считает необоснованными, в их удовлетворении следует отказать.

Судом установлено, что Ошуркова А.И., будучи специалистом, проработавшим в учреждении здравоохранения и проживающим в сельской местности (пос. Калинино г. Краснодара), вплоть до декабря 2004 года включительно пользовалась установленными федеральным законодательством льготами на бесплатное жилое помещение с отоплением и освещением.

С 1 января 2005 года указанная льгота Ошурковой не предоставляется. Взамен истице возмещаются расходы по оплате отопления и освещения в определенных нормативах.

На ее заявление о предоставлении льготы председателем городской Думы Краснодара дан ответ от 10.02.2006 г. за N 01/122 (л.д. 23) о том, что она как работник муниципального учреждения здравоохранения имеет право на возмещение расходов по оплате отопления и освещения жилого помещения с соблюдением порядка и условий, установленных оспариваемым Положением. Оплата жилого помещения не предоставляется, так как жилье ей принадлежит на праве собственности.

В соответствии с п.п. "е, к" ст. 72 и п.п. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ общие вопросы образования и жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральному законодательству.

Оспариваемым Положением утверждены размеры, условия и порядок возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилого помещения, отопления и освещения жилого помещения специалистам, работающим в муниципальных учреждениях здравоохранения, образования, культуры, расположенных в сельской местности на территории муниципального образования г. Краснодар.

Пунктом 1 ст. 1 Положения предусмотрено, что руководители и специалисты, работающие в муниципальных учреждениях образования, здравоохранения, культуры и проживающие в сельской местности на территории муниципального образования г. Краснодар (далее - специалисты села), имеют право на меры социальной поддержки путем возмещения расходов по оплате жилого помещения, отопления и освещения жилого помещения. Этим же правом пользуются также совместно проживающие члены семей специалистов села.

Приведенная норма Положения противоречит нормам федерального законодательства.

Пунктом 5 ст. 55 Закона РФ "Об образовании" в редакции от 21.07.2005 г. N 100-ФЗ установлено, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством РФ, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов РФ.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона РФ от 29.12.2004 г. N 189-ФЗ "О введение в действие Жилищного кодекса РФ" до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные акты в части замены порядка предоставления в соответствии со ст. 160 ЖК РФ компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный федеральными законами.

Поскольку федеральное законодательство не изменилось, право на бесплатное жилое помещение, отопление и освещение предоставляется в натуральной форме.

Абзацем вторым п. 2 ст. 1 определено, что для целей настоящего Положения к членам семьи специалиста села относятся супруг, их дети (в том числе усыновленные), родители (усыновители), нетрудоспособные иждивенцы.

Данной нормой Положение в нарушение федерального законодательства существенно ограничило круг лиц, которым могут быть предоставлены меры социальной поддержки, так как на основании ст. 69 Жилищного кодекса РФ членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма признаются также другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы, если они вселены нанимателем в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство.

В пунктах 1, 2 ст. 2 Положения закреплено, что специалистам села и членам их семей, являющимся пользователями жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, нанимателями (поднанимателями) жилых помещений частного жилищного фонда, членам жилищных и жилищно-строительных кооперативов, возмещаются расходы по оплате жилого помещения, отопления и освещения жилого помещения в порядке, по нормам и нормативам, определенным Положением. Пунктами 1, 2, 3, 4, 5 ст. 3 Положения установлены конкретные нормы и нормативы площади жилого помещения (12 кв. м на 1 человека), расхода электроэнергии (15 кВт/часов в месяц на 1 человека) и расхода топлива (указаны в приложении к Положению), применяемые для предоставления специалистам села мер социальной поддержки по оплате жилого помещения, отопления и освещения.

Работающим гражданам указанной категории возмещение расходов по оплате жилого помещения, отопления и освещения жилого помещения осуществляется при занятости их по основному месту работы в муниципальном учреждении не менее 75 процентов нормы рабочего времени.

Преамбулой Федерального закона от 28.08.2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" определено, что при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации субъекты РФ и муниципальные образования должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. Следовательно, предусматривая взамен части ранее установленных в натуральной форме льгот компенсаторный механизм покрытия соответствующих потерь (в денежном выражении), муниципальные образования должны исходить прежде всего из необходимости обеспечения указанной категории работников реальных возможностей располагать социальными благами, включая денежные компенсации, в объеме, сопоставимом с объемом ранее предоставлявшейся им социальной защиты в натуральной форме.

Введение оспариваемым Положением нормативов и ограничений подлежащих возмещению расходов по оплате за жилое помещение, потребления отопления и освещения не может расцениваться как отвечающее указанной норме Федерального закона.

Право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности является федеральной мерой социальной поддержки и должно предоставляться в порядке, установленном законодательством РФ.

Статьей 59 Жилищного кодекса РСФСР, ст. 55 Закона РФ "Об образовании" установлено, что для перечисленных категорий работников льготы по обеспечению бесплатного освещения и отопления предоставляются без каких-либо ограничений и норм. Данная категория граждан освобождена от оплаты за отопление и освещение независимо от размера занимаемого жилого помещения и нормативов потребления.

Положения оспариваемого Положения содержат нормы, нормативы и условия, необходимые для предоставления специалистам села в учреждениях образования и здравоохранения мер социальной защиты, приводящие к нарушению социальных гарантий, предусмотренных федеральным законодательством, так как фактически изменяется объем этих льгот, вводится дополнительное, не предусмотренное федеральным законом условие, необходимое для возмещения расходов - процент занятости нормы рабочего времени, что ухудшает положение работников в сравнении с федеральным законодательством.

Между тем, ст. 153 Федерального закона от 28.08.2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предусмотрено, что при изменении после 31 декабря 2004 года размера льгот и выплат<,> предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты, соответствующий объем финансирования льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Довод представителя городской Думы Краснодара о том, что оспариваемым Положением не заменены федеральные меры социальной защиты отдельных категорий граждан, а установлены дополнительные меры социальной поддержки специалистов села при отсутствии финансирования из федерального бюджета, суд находит неубедительным, поскольку как установлено в судебном заседании Ошурковой А.И. отказано в предоставлении с 01.01.2005 г. натуральной льготы именно со ссылкой на оспариваемое Положение.

Однако, согласно ст. 2 Федерального закона от 06.05.2003 г. N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты, размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, в частности, для специалистов села в области образования и здравоохранения, устанавливаются муниципальными образованиям# и учитываются в межбюджетных отношениях.

Таким образом, наделение муниципального образования правом на установление размера, порядка и условий возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан направлено на формирование механизма межбюджетных отношений и не регулирует правоотношения по предоставлению льгот работников# здравоохранения и образования.

Прямо противоречит федеральному законодательству и норма Положения, распространившая его действие на прошедший период - с 1 января 2005 года, что не соответствует ст. 59 Жилищного кодекса РСФСР, действовавшего до 1.03.2005 г.

Учитывая изложенное, суд пришел к выводу, что Положение в оспариваемой части противоречит федеральному законодательству и его следует признать недействующим.

С учетом ст. 151 ГПК РФ исковые требования Ошурковой А.И. о возмещении материального и морального вреда суд считает необходимым выделить в отдельное производство, поскольку их раздельное рассмотрение более целесообразно.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194 - 198 ГПК РФ, суд решил:

Заявление заместителя прокурора Краснодарского края о признании нормативного правового акта в части противоречащим федеральному закону удовлетворить.

Признать недействующими со дня принятия следующие нормы Положения о мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности на территории муниципального образования г. Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26 мая 2005 года N 68 п. 15 "О Положении о мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности на территории муниципального образования г. Краснодар":

1) п. 1 ст. 1 в части распространения данной нормы на руководителей и специалистов, работающих в муниципальных учреждениях образования;

2) абзац второй п. 2 ст. 1 в части неотнесения данной нормы к членам семьи специалиста села других родственников, если они вселены нанимателем в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство;

3) п. 1 ст. 2 в части слов "по нормам и нормативам";

4) п. 2 ст. 2;

5) п.п. 1, 2, 3 и 4 ст. 3;

6) абзац второй п. 5 ст. 3 в части слов "в пределах нормы площади жилого помещения, установленной в п. 2 настоящей статьи":

7) абзац третий п. 5 ст. 3 в части слов "в пределах норматива, установленного в п. 3 настоящей статьи";

8) абзац четвертый п. 5 ст. 3 в части слов "в пределах нормативов, установленных в п. 4 настоящей статьи".

Исковые требования Ошурковой Анны Ивановны удовлетворить частично.

Признать противоречащими федеральному закону и недействующими со дня принятия следующие нормы указанного выше Положения, а именно: п. 1 ст. 2 в части слов "по нормам и нормативам", абзац второй п. 1 ст. 2 и п. 1 ст. 3, отказав в остальной части требований.

Исковые требования Ошурковой А.И. к городской Думе Краснодара о взыскании материальных затрат и компенсации морального вреда выделить в отдельное производство.

Решение суда может быть обжаловано в течение 10 дней в Краснодарский краевой суд через Первомайский районный суд г. Краснодара.