Приложение. Запрос о проверке конституционности Постановления Верховного Совета Российской Федерации и Указа Президента Российской Федерации

Приложение
к постановлению Законодательного
Собрания Краснодарского края
от 27 марта 2000 г. N 485-П

В Конституционный Суд Российской

Федерации

103132, Москва, ул. Ильинка, д. 21

Заявитель:

Законодательное Собрание

Краснодарского края

350063, г. Краснодар, ул. Красная, 3

Представитель Законодательного

Собрания Краснодарского края:

Курдюк Петр Михайлович - кандидат

юридических наук, профессор, заведующий

кафедрой административного и финансового

права Кубанского государственного

аграрного университета,

депутат Законодательного Собрания

Краснодарского края

Запрос
о проверке конституционности Постановления Верховного Совета
Российской Федерации и Указа Президента Российской Федерации

Проверке подлежат нормативные акты Верховного Совета Российской Федерации (103265, Москва, ул. Охотный ряд, д. 1) и Президента Российской Федерации (103132, Москва, Старая пл., 4).

Настоящий запрос направляется в Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с частью второй статьи 125 Конституции Российской Федерации и статьями 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", предоставляющими органам законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности нормативных актов Верховного Совета Российской Федерации и Президента Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предметом запроса является проверка конституционности Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации, 1992, N 3, ст. 89) (далее - Постановление) и Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации", 1993, N 52, ст. 5071) (далее - Указ) в части разграничения объектов права государственной собственности, отнесенных в установленном порядке к категории памятников истории и культуры местного значения и находящихся под государственной охраной.

В соответствии со статьей 72 (пункты "г" и "д", часть 1) Конституции Российской Федерации разграничение государственной собственности и охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и, следовательно, проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти Российской Федерации, изданных по этим вопросам, находится в сфере компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Основанием к рассмотрению дела согласно статье 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации и статьям 36, 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о соответствии вышеназванных нормативных актов Конституции Российской Федерации с точки зрения закрепленного ею разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Краснодарским краем как субъектом Российской Федерации.

Указанные нормативные акты нарушают материальное конституционное полномочие Краснодарского края как субъекта Российской Федерации при решении проблем, отнесенных к данным сферам совместного ведения, а также положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Запрос вносится о проверке конституционности пунктов 2, 5 Постановления и приложения 3 к нему, а также пункта 1 Указа, регулирующих правоотношения в сфере разграничения государственной собственности при ее передаче в муниципальную собственность, рекомендуемых к применению Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации и применяемых нижестоящими судами при рассмотрении споров о разграничении объектов государственной собственности, отнесенных в установленном порядке к категории памятников истории и культуры местного значения, находящихся под государственной охраной.

Указанными нормами предусматривается прекращение права государственной собственности на объекты, указанные в приложении 3 к Постановлению, по решению органов местного самоуправления без согласования с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это ограничивает право Краснодарского края как субъекта Российской Федерации на участие в разграничении государственной собственности, предусматривающее обязательное выявление и учет интересов края при решении проблем, отнесенных к данной сфере совместного ведения (противоречит: пункту 4 статьи 4 и пункту 3 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающим полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления; статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), где право собственности определено как основополагающее при распоряжении этой собственностью; статье 285 ГК РФ, где определены основания прекращения права собственности в строго определенных и оговоренных в данной статье случаях, среди которых отсутствует изъятие государственной собственности по решению органов местного самоуправления без ведома собственника и вопреки его воле, в том числе и в порядке разграничения государственной собственности).

Распространение действия приложения 3 к Постановлению и пункта 1 Указа на разграничение памятников истории и культуры местного значения без учета их статуса нарушает основные принципы охраны историко-культурного наследия, установленные:

пунктом 46 Рекомендации об охране в национальном плане культурного и природного наследия Генеральной конференции Организации Объединенных наций по вопросам образования, науки и культуры (16 ноября 1972 года): "Обязательства, вытекающие из мер по охране любого элемента культурного и природного наследия, должны следовать за имуществом, в чьи бы руки оно ни переходило. В случае продажи охраняемого здания или природного достопримечательного места следует уведомлять покупателя о том, что оно подлежит охране.";

статьей 44 (часть 3) Конституции Российской Федерации: "Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.";

Указом Президента Российской Федерации от 26 ноября 1994 года N 2121 "О приватизации в Российской Федерации памятников истории и культуры местного значения": "...объекты, являющиеся памятниками истории и культуры местного значения, приватизируются с обязательным условием их содержания новым собственником в надлежащем порядке в соответствии с требованиями охранного обязательства, оформляемого в порядке, установленном законодательством Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 32, ст. 3330).

Указанные нормы являются основополагающими при решении любых вопросов в отношении объектов историко-культурного наследия и определяют их особый статус. Поэтому при отчуждении памятников истории и культуры местного значения из государственной собственности, в какой бы форме оно ни происходило, должен учитываться статус объекта, а вместе с приобретением права собственности на памятник истории и культуры местного значения на нового собственника возлагается установленная государством обязанность по обеспечению сохранности этого объекта, что оформляется соответствующим документом в государственных органах охраны памятников.

Особый статус памятников истории и культуры местного значения, режим их охраны и использования установлены законодательством Российской Федерации и законодательством Краснодарского края об охране и использовании памятников истории и культуры.

ГАРАНТ:

См. законы Краснодарского края от 1 апреля 1997 г. N 75-КЗ "Об охране и использовании памятников истории и культуры на территории Краснодарского края" (действовал в момент принятия настоящего постановления), от 4 июля 2000 г. N 286-КЗ "О разграничении государственной собственности на недвижимые памятники истории и культуры местного значения, расположенные на территории Краснодарского края"

Определение понятия "памятники истории и культуры местного значения" дано в Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, согласованной с Госстроем СССР письмом от 01.04.86 N ИП-1682 и утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203. Там же определены в соответствии с их исторической, научной, художественной или иной культурной ценностью следующие категории (значения) объектов историко-культурного наследия:

памятники истории и культуры республиканского (общероссийского) значения - наиболее значимые памятники, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность для познания истории народов союзной республики (ныне - Российской Федерации), их материальной и духовной культуры;

памятники истории и культуры местного значения - памятники, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, характеризующие историю и культуру регионов союзной республики (ныне - субъектов Российской Федерации).

Исходя из этого, законодатель пунктом 3 приложения 1 к Постановлению (издано во исполнение требований статей 21 и 23 Закона РСФСР "О собственности в РСФСР") исключительно к федеральной собственности отнес "объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации".

Объекты историко-культурного наследия местного значения не включены в приложения 1, 2, 3 к названному Постановлению.

Законодатель пунктом 3 Постановления установил: "Объекты государственной собственности, не указанные в приложениях 1 - 3 к настоящему Постановлению, независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий, передаются в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга на основании предложений их Верховных Советов, Советов народных депутатов.

До момента определения соответствующего собственника указанных объектов они относятся к федеральной собственности.

Пунктами 4, 6, 7, 8 Постановления предусмотрена поэтапная передача государственной собственности, в том числе объектов историко-культурного наследия местного значения, из собственности Российской Федерации в собственность субъектов Российской Федерации, а затем по решению органов государственной власти субъектов Российской Федерации - в муниципальную собственность административно-территориальных образований, входящих в их состав, по предложению органов местного самоуправления, путем применения согласительных процедур, что соответствует Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В то же время, согласно второму абзацу пункта 1 приложения 3 к Постановлению, к муниципальной собственности относится "жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам". В соответствии с пятым абзацем пункта 1 приложения 3 к Постановлению к муниципальной собственности относятся также объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных Советов народных депутатов (местной администрации), а также другие объекты, перечисленные в приложении к Постановлению, в зависимости от их функционального использования. Часть этих объектов имеет статус памятников истории и культуры местного значения.

По мнению Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, приложение 3 к Постановлению позволяет органам местного самоуправления в соответствии с пунктом 1 Указа самостоятельно прекращать право государственной собственности и относить памятники истории и культуры местного значения, охраняемые государством, находящиеся на балансе муниципальных органов и организаций, к муниципальной собственности (противоречит статье 214 (пункт 4) ГК РФ: "Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296).".

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 января 3000 года N 2572/99 сказано:

"...в соответствии с приложением N 1 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "исключительно к федеральной собственности относятся объекты историко-культурного и природного наследия, а также художественные ценности лишь общероссийского значения. Имущественные объекты, являющиеся памятниками истории и культуры местного значения, не включены в приложения N 1, 2 и 3 к названному постановлению Верховного Совета Российской Федерации. Из этого следует, что при передаче государственного имущества в муниципальную собственность нужно руководствоваться приложением N 3 без учета наличия у конкретного имущественного объекта статуса памятника местного значения".

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 января 2000 года N 1029/98, N 6218/99 также указано, что "отсутствие упоминания памятников местного значения в приложениях N 1, 2, 3 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 означает, что разграничение объектов, отнесенных к памятникам местного значения, по уровням собственности осуществляется исходя из критериев, положенных в основу составления указанных перечней. Наличие у имущественных объектов статуса памятника местного значения при отнесении объектов к соответствующему уровню собственности не учитывается".

Таким образом, Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации дано судебное толкование Постановления от 27 декабря 1991 N 3020-1 Верховного Совета Российской Федерации "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", являющееся значимым для формирования правоприменительной практики.

С точки зрения суда, согласно приложению 3 к Постановлению, критерием разграничения государственной собственности на памятники истории и культуры местного значения является балансовая принадлежность объектов, подтверждающая наличие у муниципальных органов и организаций каких-либо вещных прав на них. При этом игнорируются высказанные в пределах их компетенции мнения федерального государственного органа охраны памятников истории и культуры - Министерства культуры Российской Федерации (письмо в адрес Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.11.99 N 1282-01-45/21-14) и краевого государственного органа охраны памятников истории и культуры - комитета по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края (письма в адрес Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.11.99 N 1807, от 01.11.99 N 1757, от 18.11.99 N 1848) (противоречит статье 9 Закона РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (абзац четвертый) "Указания специально уполномоченных органов охраны памятников по вопросам охраны и использования памятников истории и культуры обязательны для предприятий, учреждений и организаций независимо от их ведомственной подчиненности, а также для граждан.").

Разграничение государственной собственности путем отнесения ее конкретных объектов к объектам, указанным в приложении 3 к Постановлению, означает непосредственное включение этих объектов в реестр муниципальной собственности самостоятельно органами местного самоуправления, как предусмотрено пунктом 1 Указа, без согласования с органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. В результате такого толкования Краснодарский край как субъект Российской Федерации фактически устранен от участия в разграничении объектов права государственной собственности, отнесенных в установленном порядке к категории памятников истории и культуры местного значения и находящихся под государственной охраной.

Не имея возможности участвовать в разграничении памятников истории и культуры местного значения по уровням собственности, Краснодарский край лишается возможности участвовать в процессе управления объектами историко-культурного наследия, а также реальных рычагов и возможностей для реализации прав и исполнения обязанностей, возложенных на органы государственной власти Краснодарского края действующим законодательством об охране и использовании памятников истории и культуры, в частности, Законом РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (в редакции Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 18 января 1985 года), постановлением Совета Министров СССР от 16 августа 1982 года N 865 "Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры" и Указом Президента Российской Федерации от 26 ноября 1994 года N 2121 "О приватизации в Российской Федерации недвижимых памятников истории и культуры местного значения".

Федеративный договор и пункты "г" и "д" статьи 72 Конституции Российской Федерации, наделившие край правом участия совместно с федеральными органами в решении вопросов разграничения государственной собственности и охраны памятников истории и культуры на территории Краснодарского края, по сути предоставили краю материальное конституционное полномочие, предусматривающее обязательное выявление и учет его интересов при решении проблем, отнесенных к данным сферам совместного ведения. Игнорирование федеральными органами, в том числе и судебными, этого права недопустимо и должно рассматриваться как нарушение Федеративного договора и Конституции Российской Федерации.

Аналогичное мнение по применению Постановления N 3020-1 о разграничении государственной собственности высказано Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 10 сентября 1993 года N 15-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 года "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации".

В то же время органы местного самоуправления города Краснодара не входят в систему органов государственной власти и не наделены отдельными государственными полномочиями по вышеуказанным предметам совместного ведения.

Их действия по включению объектов историко-культурного наследия - памятников истории и культуры местного значения в состав муниципальной собственности в соответствии с приложением 3 к Постановлению и пунктом 1 Указа совершаются с превышением полномочий, предоставленных органам местного самоуправления Конституцией Российской Федерации, и нарушают права Краснодарского края как субъекта Российской Федерации на участие в разграничении государственной собственности и на осуществление деятельности по охране памятников истории и культуры, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

ГАРАНТ:

Постановлением главы администрации края от 28 июля 1998 г. N 428 (утратило силу с 15 июня 2001 г.) здания - памятники истории и культуры местного значения были признаны государственной собственностью Краснодарского края независимо от того, на чьем балансе они находятся

Прямое указание Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о том, какая норма материального права должна быть применена при рассмотрении споров о разграничении права государственной собственности на памятники истории и культуры местного значения (противоречит статье 190 (пункт 2) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ), принятое нижестоящими судами к сведению и применяемое при рассмотрении этой категории споров (противоречит статье 11 АПК РФ), ограничивает право Краснодарского края как субъекта права на судебную защиту, предусмотренную статьей 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и нарушает принцип независимости судей, предусмотренный статьей 120 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

В связи с применением арбитражными судами Российской Федерации всех уровней при рассмотрении споров, связанных с разграничением права государственной собственности на памятники истории и культуры местного значения, приложения 3 к Постановлению и пункта 1 Указа без учета их статуса нарушаются следующие положения Конституции Российской Федерации:

статья 8 (часть 2): "В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.";

статья 12: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.";

статья 15 (часть 1): "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.";

статья 15 (часть 2): "Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.";

статья 44 (часть 3): "Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.";

статья 46 (часть 1): "Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.";

статья 72 (часть 1); "В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

г) ...разграничение государственной собственности;";

д) ...охрана памятников истории и культуры;";

статья 120 (часть 1): "Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.";

статья 120 (часть 2): "Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.";

статья 130 (часть 1): "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.".

На основании вышеизложенного, в соответствии со статьями 84 - 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Законодательное Собрание Краснодарского края просит:

проверить конституционность пунктов 2, 5 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и приложения 3 к нему, а также пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации", применяемых арбитражными судами Российской Федерации при рассмотрении споров о разграничении объектов права государственной собственности, отнесенных в установленном порядке к памятникам истории и культуры местного значения и находящимся под государственной охраной.

Приложение:

1. Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 27.03.2000 N 485-П.

2. Тексты нормативных актов, подлежащих проверке.

3. Доверенность и копии документов, подтверждающих право представителя Законодательного Собрания Краснодарского края выступать в Конституционном Суде Российской Федерации.

4. Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 января 2000 года N 1029/98, N 2572/99 и N 6218/99.

5. Письмо Министерства культуры Российской Федерации в адрес Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 ноября 1999 года N 1282-01-45/21-14.

6. Письмо комитета по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края в адрес Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 ноября 1999 года N 1807.

7. Письмо комитета по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края в адрес Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 ноября 1999 года N 1757.

8. Письмо Комитета по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края в адрес Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 ноября 1999 года N 1848.

9. Письмо главы администрации Краснодарского края в адрес председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 июня 1999 года N 1-01/338.

10. Письмо Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 сентября 1999 года N 705/99, 3215/99, 4900/99.

11. Документ об оплате госпошлины.

12. Список свидетелей.

Председатель Законодательного

Собрания Краснодарского края

В.А. Бекетов