Протест прокурора Краснодарского края на закон "О местном самоуправлении в Краснодарском крае" в редакции от 13 августа 1999 г.

Председателю Законодательного Собрания

Краснодарского края Бекетову В.А.

Ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению РФ и субъектов РФ отнесено установление общих принципов организации местного самоуправления. Природа совместной компетенции отражена в ст. 76 Конституции РФ и состоит в обязанности субъектов РФ осуществлять правовое регулирование в соответствии с федеральными законами. Поэтому понятия и термины, изложенные в ст. 1 и по всему тексту закона, необходимо привести в соответствие со ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - ФЗ).

Согласно ст. 7 и ст. 8 ФЗ, законы субъектов РФ, регулирующие вопросы местного самоуправления, должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. Обязательным требованием к уставам муниципальных образований также является их соответствие Конституции РФ, федеральному и краевому законодательствам. В нарушение этих требований ст. 4 закона края устанавливает приоритет лишь его норм над положениями уставов.

Важнейшей гарантией самостоятельности населения в осуществлении местного самоуправления является предоставление ему ст. 8 и ст. 14 ФЗ права определять структуру органов местного самоуправления, которая наряду с порядком их формирования закрепляется в уставе муниципального образования. Федеральный законодатель допускает также наличие в муниципальном образовании в соответствии с его уставом выборной должности главы муниципального образования, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

В нарушение названных норм законом края в императивной форме определена структура органов местного самоуправления, включающая Совет местного самоуправления, его исполнительный комитет, их структурные подразделения и другие органы, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 9), установлена компетенция сельских округов и их глав (глава 7).

При этом право образования иных органов местного самоуправления носит лишь формальный характер, поскольку по п. 4 ст. 15 закона края всей полнотой полномочий, не отнесенных к ведению Совета, обладает его исполком.

Ограничение законных прав населения избирать главу муниципального образования, иных выборных должностных лиц следует и из ст. 57 закона края, предусмотревшей избрание посредством выборов лишь депутатов.

Неправомерное закрепление законом края единой структуры органов местного самоуправления повлекло ущемление прав и законных интересов населения муниципальных образований.

Так, граждане наделены правом обращения не во все органы местного самоуправления и к должностным лицам, а лишь в Совет местного самоуправления (п. 4 ст. 2 закона края), ответственность перед населением и государством предусмотрена лишь для Совета местного самоуправления (п. 5 и п. 8 ст. 3 закона края).

Законом края ограничены и другие права населения, предоставленные ему ФЗ (п. 2 ст. 6, ст. 8).

Закрепленная в законе края "многослойная" структура органов местного самоуправления, при которой из депутатов формируются Совет местного самоуправления, исполком, их структурные подразделения, избирается председатель исполкома, не соответствует ст. 1 ФЗ, по которой представительный орган наделен правом принимать решения, а исполнением их занимается другой орган местного самоуправления, должностные лица.

Совмещение одним органом функций принятия решений, их исполнения и контроля за исполнением способствует возникновению коррупции и злоупотреблений.

Одной из конституционных основ местного самоуправления, получившей развитие в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", является самостоятельность местного самоуправления, его отделение от системы органов государственной власти.

В нарушение данной нормы закон края устанавливает перечень вопросов, находящихся в совместном ведении органов госвласти и местного самоуправления, наделяет главу администрации края правом предложения кандидатуры и инициирования освобождения от занимаемой должности председателя исполкома (п. 2 и п. 11 ст. 16).

По этим же основаниям неправомерно закреплена в пп. 2 ст. 17 обязательность согласования с администрацией края кандидатур на должности муниципальных служащих.

В нарушение вышеназванного принципа и ст. 4 закона края от 04.08.96 N 12-КЗ "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Краснодарском крае", п. 5 ст. 10 допускает совмещение одним лицом статусов депутата органа местного самоуправления и органа государственной власти края.

П. 1 ст. 5 подлежит приведению в соответствие со ст. 6 ФЗ в части определения круга вопросов, которые могут быть приняты к рассмотрению муниципальными образованиями, конкретизации механизма разграничения предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов муниципальных образований.

Превысив свои полномочия, представительный орган власти края в законе урегулировал вопросы, отнесенные к ведению муниципального образования.

В нарушение п. 2 ст. 15 ФЗ о праве муниципального образования определить и закрепить в уставе численный состав представительного органа п. 3 и п. 4 ст. 10 краевого закона установлены такие нормативы. Указанное нарушение существенно ограничивает и имущественные права населения, поскольку содержание муниципальных органов осуществляется за счет средств местного бюджета.

Противоречит ст. 15 ФЗ о закреплении полномочий представительных органов в уставах муниципальных образований и ст. 11 закона края, установившая компетенцию Совета местного самоуправления.

Круг вопросов местного значения, решение которых относится к компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления, определен статьей 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления". Однако статьями 18 - 27 закона края продублированы положения Закона "О местном самоуправлении в РФ" от 06.07.91 N 1550-I без учета изменений действующего законодательства. В результате органы местного самоуправления наделены правом решения вопросов, не входящих в их компетенцию (пп. 18 ст. 17, пп. "м" ст. 22, пп. "е" ст. 27, пп. "л" ст. 23, пп. 6 п. 1 ст. 11).

В нарушение ст. 44 ФЗ, по которой отменить решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут лишь они сами или суд, п. 6 ст. 15 закона края предусматривает право исполкома отменять решения сельских (поселковых), городских округов, а также право Совета местного самоуправления отменять решения исполкома.

Закон края содержит нормы, противоречащие и Федеральному закону "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" (пп. 17 ст. 17, п. 2 ст. 34, п. 10 ст. 50, ст. 55).

На основании изложенного, руководствуясь ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", прошу:

Закон Краснодарского края "О местном самоуправлении в Краснодарском крае" в редакции закона края от 13.08.99 N 202-КЗ привести в соответствие с действующим федеральным законодательством.

Рассмотреть протест на ближайшей сессии Законодательного Собрания Краснодарского края и о результатах сообщить в прокуратуру края.

ГАРАНТ:

На XVI сессии Законодательного Собрания постановлением от 27 октября 1999 г. N 293-П была образована рабочая группа для подготовки предложений по приведению краевого закона от 13 августа 1999 г. N 202-КЗ в соответствие с федеральным законодательством

Изменения и дополнения в Закон Краснодарского края "О местном самоуправлении в Краснодарском крае", разработанные указанной рабочей группой, внесены Законом Краснодарского края от 13 марта 2000 г. N 242-КЗ

Прокурор Краснодарского края

А.Н. Шкребец