Приложение N 1. Концепция организации системы учета потребления услуг и ресурсосбережения в жилищно-коммунальном хозяйстве города Краснодара

Приложение N 1 к постановлению
главы администрации г. Краснодара
от 16 мая 2001 г. N 671

Концепция
организации системы учета потребления услуг и ресурсосбережения
в жилищно-коммунальном хозяйстве города Краснодара

1. Основные методические положения организации системы
контроля и учета объема потребления услуг и ресурсосбережения
в жилищно-коммунальном хозяйстве города Краснодара

Методической основой создания в городе Краснодаре системы контроля и учета объема потребления материального носителя коммунальных услуг (воды и тепловой энергии) и ресурсосбережения в жилищно-коммунальном хозяйстве (далее по тексту ЖКХ) является теория устойчивого потребления. Положения этой теории предполагают гарантированную надежность предоставления при разумной достаточности потребления услуг населением и организациями градообразующей базы и такой же подход к использованию ресурсов коммунальными предприятиями.

Экономический механизм, действующий в ЖКХ, недостаточно учитывает монопольное положение коммунальных предприятий, их приоритетное положение перед потребителями при отсутствии открытого рынка коммунальных услуг, невозможности потребителей выбрать производителя услуг. Отсюда - стремление коммунальных предприятий к необоснованному завышению тарифов, припискам, недостаточная заинтересованность в снижении потерь и утечек, в точном приборном контроле фактической подачи воды и тепловой энергии в сеть и их потребления. Потребители также не имеют технической возможности и экономической заинтересованности контролировать и экономно расходовать коммунальные услуги.

Следовательно, система ресурсосбережения в ЖКХ должна охватывать не только технические решения - установку приборов учета, замену сетей, но и комплекс экономических и организационных мер.

Ресурсосберегающий эффект при совершенствовании системы взаимоотношений производителей и потребителей коммунальных услуг достигается за счет объективного ценообразования, приборного учета фактического объема потребления услуг, расчета и сбора платежей за услуги ЖКХ на этой основе. При этом практика показывает, что наиболее успешно приборный учет осуществляют так называемые "биллинговые" компании.

Настоящая Концепция предполагает создание адаптированной к условиям города Краснодара системы ресурсосбережения, охватывающей взаимодействие коммунальных предприятий с жилищными организациями, с городом и с потребителями, организацию приборного учета, контроль потерь и утечек, а также повышение объективности расчетов с потребителями на основе использования фактических данных.

Отсутствие приборов учета не только в квартирах и на домовых вводах, но и на сетях, на источниках водо- и теплоснабжения дает возможность выставлять потребителям и городу (дотирующему ряд услуг и оплачивающему все услуги, оказываемые бюджетным организациям и социальной сфере) счета, не соответствующие фактическому потреблению. Отсюда как завышенное в 1,5 - 2 раза фактическое потребление, так и приписки, а также оплата потребителями утечек на сетях и в домах.

Являясь самостоятельным субъектом хозяйствования, предприятие энергетического сервиса (биллинговая служба) (рис. 1) объективно экономически заинтересована в увеличении объема своих услуг: в максимальном охвате потребителей приборами учета, обеспечении их работоспособности, точности учета и последующих расчетов.

Предприятие энергетического сервиса (биллинговая служба) работает в режиме самофинансирования. Затраты на установку приборов, их обслуживание, поверку, считывание показаний и расчеты с абонентами и потребителями (включая сборы платежей), как показывает практика, не превышают 8% от общей суммы платежей за услуги водо- и теплоснабжения. Следует отметить, что затраты на организацию сбора платежей составляют обычно около 1,0% от собранных сумм, на расчеты - еще 1,0 - 1,5. Следовательно, доля инвестиционной составляющей в тарифе, используемой на возврат инвестиций на приобретение, установку и обслуживание сетевых и домовых приборов учета, может составлять около 5 - 6%.

                        /----------------------\

                        | Администрация города |

                        |      Краснодара      |

                        \----------------------/

                     /----------------------------\

                     |   Департамент городского   |

                     |          хозяйства         |

                     \----------------------------/

                                             |  |

   /-------\               /--------------\  |            /------------\

   |  РКЦ  |-------------->|   Служба     |<-+--+---------|  Жилищная  |

   |       |      /------->|  заказчика   |--|-- -------\ |  инспекция |

   \-------/      |        \--------------/  |  |       | \------------/

       |         |          |   | |        |          |           

     |            |     /----/   | | | |     |  |       |     |      |

     |  |         |     |          |       |          |     |      |

     |            |     |   /-----------------------\   |     |      |

     |  \ - - - - | - - |- -|      Предприятие      |   |     |      |

     \----------------------|энергетического сервиса|   |     |      |

                  |     |   | (биллинговая служба)  |   |     |      |

                  |     |   \-----------------------/   |     |      |

                  |     |      |             |       |     |      |

                  |     |    | | |     |  |   | | |     |     |      |

                  |            |        |   |             |      |

                  |   /------------\   |  |  /--------------------\  |

                  |   |Коммунальные|------+--|Жилищные (ремонтно- |  |

                  |   |предприятия |   |  |  | эксплуатационные)  |  |

                  |   \------------/      |  |    предприятия     |  |

              /-------------\          |  |  \--------------------/  |

              |             |- - - - - /  |                          |

              | Потребители |-------------/                          |

              |             |----------------------------------------/

              \-------------/

                                         - - - - -  Договорные отношения

                                         ---------> Информационные потоки

                                         ---------> Финансовые потоки

     Рис. 1. Взаимодействие   городского   предприятия   энергетического

             сервиса  (биллинговой  службы)  со  службой   заказчика,  с

             коммунальными и жилищными предприятиями и потребителями

Предлагаемый для первого этапа работ вариант структуры предприятия энергетического сервиса (биллинговой службы) города Краснодара представлен на рис. 2.

              Структура предприятия энергетического сервиса

                 (биллинговой службы) города Краснодара

                        /----------------------\

                        |      Департамент     |

                        | городского хозяйства |

                        \----------------------/

                                    |

                           /-----------------\

                           | Директор службы |

                           \-----------------/

                             |      |      |

                  /----------|      |      |-----------\

                  |          |      |      |           |

             /---------\     |      |      |      /---------\

             | Главный |     |      |      |      | Главный |

             |бухгалтер|     |      |      |      | инженер |

             \---------/     |      |      |      \---------/

                         /-------\  |      |     /-----------\

                         | Склад |  |      |     |Поверочный |

                         \-------/  |      |     |  участок  |

                                    |      |     \-----------/

                                  /-/      \----\

                             /---------\ /-------------\

                             |Монтажная| |Инспекторская|

                             | группа  | |    группа   |

                             \---------/ \-------------/

                                 Рис. 2

Оперативная передача информации о фактическом объеме потребления услуг, о перерывах в их предоставлении от предприятия энергетического сервиса (биллинговой службы) расчетно-кассовому центру позволит обеспечить ее использование при расчетах с потребителями (включая снижение платежей за перерывы и другие нарушения договорных обязательств). Даже при символическом снижении платежей это будет иметь значительный социальный эффект и позволит проводить более независимую тарифную политику. Для организации такого взаимодействия также заключается договор.

2. Ресурсосберегающий проект в жилищно-коммунальном хозяйстве
города Краснодара

2.1. Ресурсосберегающий проект жилищно-коммунального хозяйства города Краснодара включает в себя:

2.1.1. Создание трехуровневой системы учета материального носителя услуги (холодной и горячей воды, стоков, тепловой энергии на отопление).

Первый уровень - приборы на источниках водо- и теплоснабжения, на магистральных сетях, на границах зон (районов сети). Используется для контроля и регулирования технологических процессов производства и транспортировки материального носителя услуг, устанавливаются и финансируются коммунальными предприятиями.

Второй уровень - приборы на границах раздела собственности и эксплуатационной ответственности (с предприятиями Минтопэнерго России, с жилищными организациями, в центральных тепловых пунктах) и на домовых вводах. Используется для контроля расхода материального носителя на собственные нужды, внутрипроизводственных потерь, утечек на сетях, для объективных и точных расчетов между субъектами хозяйствования. Приборы устанавливаются и финансируются предприятием энергетического сервиса (биллинговой службой), за счет средств городского бюджета и фонда ресурсосбережения. Возврат средств - за счет инвестиционной составляющей в тарифе.

Третий уровень - приборы в квартирах (по учету холодной и горячей воды - на вводах, по учету тепловой энергии - на вводах в квартиры, либо на нагревательных приборах в комнатах) и индивидуальных домах (на вводах). Используется для оценки фактического объема потребления и оплаты услуг, выявления внутридомовых утечек и сверхнормативных расходов на общедомовые нужды, которые должны оплачивать жилищные организации. Финансируется за счет населения (в кредит или на началах лизинга) за исключением жилищ семей, получающих субсидии.

2.1.2. Разработка и внедрение экономического механизма ресурсосбережения.

Доведение тарифа на воду до уровня ценовой чувствительности, доступного для оплаты населением с учетом реальной платежеспособности (оценка которой является самостоятельной задачей, необходимой не только для рассматриваемых целей).

Пересмотр нормативов удельного потребления, введение их двух уровней - минимального социального стандарта - для расчета и выплаты субсидий, а также среднестатистического норматива потребления - для расчетов с населением, не имеющим приборов учета.

Формирование реальных экономически и социально обоснованных тарифов на отопление и горячее водоснабжение с учетом возможности их дотирования за счет бюджета.

Фиксация уровня платежей потребителей и абонентов, не имеющих приборов учета, на планово-расчетный период на уровне среднестатистического норматива по данным приборов на вводе в дом, на централизованном тепловом пункте или контрольных замеров портативными приборами. Возможная экономия от ресурсосберегающих мероприятий, проводимых коммунальным предприятием, остается у последнего.

Введение двухставочных тарифов: повышенные тарифы вводятся за сверхнормативное потребление и за потребление воды в период пикового водопотребления (что требует соответствующего предложения приборной базы с фиксацией времени).

Доведение размеров фондов развития (ремонтных фондов) коммунальных предприятий до уровня, обеспечивающего замену не менее 4% протяженности сети в год.

2.1.3. Организация инвестиционных проектов по широкомасштабной установке приборов учета (с учетом опыта первого этапа), по замене изношенных сетей, оптимизации управления работы сетей и насосных агрегатов, телемеханизации с привлечением кредитных ресурсов, управляющих компаний в режиме доверительного управления или концессии.

Социальные и экономические результаты создания системы учета и ресурсосбережения в жилищно-коммунальном хозяйстве города Краснодара заключаются в следующем:

2.1.3.1. Обеспечение обоснованности расчетов с потребителями за счет объективной оценки объема потребления воды и тепловой энергии, более точной информации о бесперебойности предоставления услуг, объективности используемых для расчетов нормативов; исключится оплата фактически не полученных коммунальных услуг; создания мощных стимулов снижения потребления услуг, сокращения удельного потребления в 1,5 - 2,0 раза; создания правовой основы реализации прав граждан на оплату только фактически потребленного объема коммунальных услуг, а также на объективную и оперативную информацию;

2.1.3.2. Реальная заинтересованность коммунальных предприятий в снижении нерациональных затрат при производстве услуг, снижении потерь и утечек с 35 - 40% до 12 - 18% (в этой ситуации все доводомерные утечки должны оплачиваться самим коммунальным предприятием), а также стимулировании предприятий к внедрению новых технологий и прогрессивных методов, обеспечивающих снижение утечек и ликвидацию приписок в сфере жилищно-коммунального обслуживания;

2.1.3.3. Критическая оценка необходимости развития мощностей для повышения уровня жилищно-коммунального обслуживания населения (что является традиционным при диагностике коммунальным предприятием причин низкого качества обслуживания и разработке предложений по приоритетным направлениям инвестиций);

2.1.3.4. Упрощение технологии расчетов за жилищно-коммунальные услуги (потребитель сам снимает показания и оплачивает услуги по их показаниям, контролеры проверяют эти показания и их соответствие платежам раз в квартал, либо полугодие);

2.1.3.5. Обеспечение социальной справедливости при бюджетном финансировании установки приборов учета в квартирах семей, получающих субсидии, стимулирование установки приборов в квартирах соседей;

2.1.3.6. Стимулирование повышения потребительских свойств жилищно-коммунальных услуг за счет систематической и независимой проверки и оценки показателей обслуживания (на домовых вводах должен быть обеспечен контроль объема потребления уже на первом этапе, на втором должны быть применены приборы с контролем времени перерывов и объемов потребления в различное время);

2.1.3.7. Косвенные социально-политические результаты, обусловленные повышением обоснованности расчетов за жилищно-коммунальные услуги.

3. Социально-экономические предпосылки создания системы
учета и ресурсосбережения

В городе Краснодаре сложились объективные предпосылки реализации основных направлений ресурсосбережения: выделен субъект управления ЖКХ и служба заказчика. Следующим шагом является создание системы учета и регулирования потребления энергоресурсов (включая не только тепловую энергию, но и воду), в частности, путем создания предприятия энергетического сервиса (биллинговой службы). Организация системы учета и ресурсосбережения в ЖКХ Краснодара направлена на обеспечение устойчивого потребления коммунальных услуг в объеме "разумной достаточности" и оптимизацию использования ресурсов (в том числе - инвестиционных), предотвращение необоснованного наращивания мощностей без улучшения качества обслуживания, совершенствование тарифной политики.

Таким образом, в Краснодаре имеются или создаются основные предпосылки организации современной системы учета коммунальных услуг и ресурсосбережения.

4. Организация подготовки проекта ресурсосбережения

В ходе подготовки проекта должны быть выявлены наиболее энергорасточительные объекты (определены 10 - 15% зданий и объектов, потребляющих 25 - 30% энергоресурсов), а также проведен уточняющий аудит тарифов, позволяющий выявить нерациональные затраты предприятий, определен допустимый тарифный коридор с точки зрения платежеспособности потребителей и обеспечения необходимого инвестиционного потенциала. Должны быть определены этапы и объекты установки узлов учета, а также достаточный для реализации первого этапа масштаб биллинговой службы, которая должна действовать в интересах и от имени администрации города, отражать интересы населения города, его градообразующей базы и производителей услуг.

Источники финансирования проекта:

- бюджетные средства (для установки приборов на границах раздела собственности, для квартирных приборов семьям, получающим субсидии);

- заемные средства (кредиты банков и т.д.);

- средства фонда ресурсосбережения, возвращаемые за счет экономии ресурсов и изменения системы оплаты жилищно-коммунальных услуг (введения двухставочных тарифов, платы за сверхнормативное потребление холодной и горячей воды и тепла).

5. Организация предприятия энергетического сервиса
(биллинговой службы)

5.1. Мероприятия по реализации проекта.

Для реализации задач по созданию системы учета и ресурсосбережения в ЖКХ Краснодара необходимо провести ряд организационно-технических мероприятий:

5.1.1. Исследование социально-экономических и организационно-правовых условий, влияющих на ценообразование в ЖКХ, оценку стоимостного масштаба первоочередных мероприятий и возможности возврата вложенных средств с использованием инвестиционной составляющей тарифов;

5.1.2. Создание правового, финансового и организационного обеспечения работ по ресурсосбережению, согласование экономических интересов города, производителей и потребителей услуг;

5.1.3. Создание производственно-технической базы для обеспечения деятельности биллинговой компании;

5.1.4. Анализ производственно-финансовой деятельности коммунальных предприятий - производителей услуг и жилищно-эксплуатационных - абонентов для выявления правовых и технико-экономических коллизий. Анализ соответствия фактического объема потребления услуг применяемым для расчета оплаты нормативам. Оценка расхождений в объеме услуг, оплачиваемых населением и жилищными организациями, потребностей в бюджетном дотировании жилищных организаций для покрытия разницы в оценке объема потребления, ликвидация указанных расхождений и, соответственно, потребности в бюджетном дотировании. Разработка предложений по снижению затрат бюджетных средств в рамках ограничений на повышение тарифов для населения и ликвидации перекрестного субсидирования;

5.1.5. Анализ сложившегося уровня тарифов и себестоимости услуг ЖКХ. Диагностика и выявление необоснованных затрат на услуги ЖКХ, оценка размера инвестиционной составляющей. Оценка возможного объема инвестиций с учетом перспектив формирования фонда развития на коммунальных предприятиях;

5.1.6. Технико-экономический анализ рынка приборов учета. Оценка стоимостных и надежностных показателей, возможности гарантийного обслуживания;

5.1.7. Проведение курса занятий по подготовке кадров предприятия энергетического сервиса (биллинговой службы);

5.1.8. Составление проекта первого этапа создания системы учета и ресурсосбережения по определенным департаментом городского хозяйства объектам. Составление финансовой модели первого этапа проекта;

5.1.9. Подготовка и утверждение учредительных документов предприятия энергетического сервиса (биллинговой службы);

5.1.10. Подписание контракта на поставку приборов и поверочного оборудования;

5.1.11. Организация получения и ответственного хранения (до установки) приборов учета, монтажа и наладки поверочного оборудования;

5.1.12. Подготовка и утверждение организационно-распорядительных документов по организации взаимодействия предприятия энергетического сервиса (биллинговой службы) с расчетно-кассовым центром, коммунальными и жилищными организациями, системе расчетов с потребителями, имеющими и не имеющими приборы учета;

5.1.13. Установление правил и процедур формирования и расходования городского фонда ресурсосбережения;

5.1.14. Оперативный анализ эффективности мероприятий по ресурсосбережению. Оптимизация финансовых потоков между участниками проекта.

5.2. Согласование интересов собственников объектов ЖКХ, производителей услуг (предприятий ЖКХ), потребителей услуг.

Создание системы учета потребления ресурсов, в том числе обеспечение функционирования биллинговой службы основывается на согласовании действий и учете взаимных интересов города (собственника объектов ЖКХ), инвесторов, производителей услуг (предприятий ЖКХ), потребителей услуг. Все виды деятельности строятся на договорной основе, что гарантирует обеспечение взаимных интересов различных субъектов, участвующих в реализации проекта.

Интересы города:

- обеспечение экономии средств городского бюджета, материальных ресурсов;

- создание системы контроля над затратами на производство и предоставление услуг ЖКХ при обеспечении минимально необходимого уровня обслуживания;

- привлечение инвестиций к созданию системы учета потребляемых ресурсов;

- обеспечение экономии ресурсов;

- предотвращение необоснованного завышения затрат на услуги ЖКХ при обеспечении минимально необходимого уровня обслуживания;

- предотвращение завышения уровня платежей за услуги.

Интересы инвесторов:

- вложение средств с целью получения прибыли и быстрой окупаемости проектов;

- внедрение (укрепление позиций) в наиболее стабильную сферу деятельности.

Интересы производителей услуг:

- обеспечение экономии затрат на производство услуг, отсутствие потерь при снижении удельного потребления услуг;

- снижение нагрузки на имеющиеся мощности;

- получение дополнительного дохода и прибыли для использования ее на развитие объектов инженерной инфраструктуры и реализацию мер по ресурсосбережению.

Интересы потребителей:

- оплата услуг в соответствии с их реально полученным количеством и качеством;

- возможность экономического воздействия на качество и бесперебойность обслуживания;

- обеспечение гарантированной возможности малоимущим слоям населения оплаты (с использованием жилищных субсидий) коммунальных услуг в пределах минимального социального стандарта, защита таких семей от выселения, отключения и других санкций при объективной невозможности оплаты услуг в полном объеме.

5.3. Информационно-психологическая подготовка потребителей введению приборного учета коммунальных услуг.

Повсеместное введение приборного учета расхода (потребления) энергоресурсов является необходимым условием для нормальных взаиморасчетов по фактическим объемам потребления услуг, введения норм потребления и многоставочных тарифов.

Успех внедрения средств приборного учета в значительной мере зависит от подготовленности потребителей, которым заблаговременно должна быть разъяснена необходимость и полезность такого учета.

Необходимым элементом для упорядочения расчетов между потребителями, производителями услуг и предприятием энергетического сервиса (биллинговой службы) должны стать договоры на обслуживание, регламентирующие права и обязанности сторон.

6. Этапы реализации проекта

Наиболее обоснованной представляется схема поэтапного развития интегрированной системы учета потребления коммунальных услуг по показаниям приборов учета и ресурсосбережения. Данный проект может быть выполнен в три этапа.

1 этап:

Анализ себестоимости и нормативов потребления услуг, определение объектов и разработка проектов первоочередной установки приборов учета:

- на границах раздела собственности;

- на домовых вводах;

- в квартирах малоимущих семей в тех домах, где установлены приборы на домовых вводах.

Приемка поставляемых приборов, их установка, организация поверки и гарантийного обслуживания.

Пересмотр нормативов потребления и тарифов, выделение инвестиционной составляющей. Доведение тарифов на водоснабжение и водоотведение до экономически обоснованного уровня. Изменение тарифов на теплоснабжение с учетом реальной платежеспособности населения.

2 этап:

Приобретение и установка узлов учета на домовых вводах (с общим охватом до 50% жилого фонда). Кроме того, за счет бюджетных средств - приборов учета в квартирах малоимущих семей, получающих субсидии на оплату услуг ЖКХ, что будет стимулировать установку приборов в других квартирах за счет жителей. Формирование фонда ресурсосбережения. Привлечение внебюджетных источников финансирования и кредитных ресурсов. Установка приборов учета на головных сооружениях и городских сетях коммунальных организаций. Создание и установка систем телеизмерений и телерегулирования на сетях. Замена изношенных сетей. Использование инвестиционной составляющей и фондов развития коммунальных предприятий.

3 этап:

Завершение установки узлов учета на домовых вводах, а также квартирных приборов с доведением охвата до 70 - 75%. Оптимизация управления сетями, насосными агрегатами. Снижение утечек и потерь до допустимого муниципальным заказом уровня (12 - 15%).

Эффективность реализации мероприятий определяется качеством проведения научно-методических и проектных работ, политическими решениями об изменении тарифов, квалификацией и подготовкой персонала биллинговой службы, качеством приобретаемых приборов учета и т.д.

7. Окупаемость проекта

При расчете возврата инвестиционных ресурсов проекта предполагается:

- сохранение в распоряжение всех участников ресурсосберегающего проекта экономии бюджетных средств, а также снижения себестоимости услуг, полученной в результате реализации мер по энергосбережению на период срока окупаемости проекта. Не менее одной трети этой экономии должно направляться на предприятие энергетического сервиса (биллинговую службу) для пополнения фонда ресурсосбережения, а также погашения кредитов, взятых на эти цели. Поскольку на первом этапе реальной экономии не будет, - в основном будет сокращаться "виртуальная составляющая" доходов, та их часть, которая определена завышенными и реально не оплачиваемыми тарифами для бюджетной сферы и промышленности, запуск системы должен финансироваться из бюджета. Затем инвестиции в ресурсосбережение начнут приносить отдачу. Это возможно только при введении реальных тарифов для всех групп потребителей, ликвидации "перекрестного субсидирования";

- сокращение ставок местных налогов на инвестиции в ресурсосберегающие проекты, утвержденные в качестве приоритетных органом местного самоуправления, и использование для возврата инвестиций части сэкономленных средств;

- использование части дополнительных доходов от дифференцированных тарифов для возврата инвестированных средств.

Часть дополнительного дохода, также как и экономии бюджетных средств должна направляться на предприятие энергетического сервиса (биллинговую службу) на создание системы учета потребления ресурсов и на восполнение фонда ресурсосбережения.

Все затраты по общегородской части проекта (за исключением объектов, находящихся в хозяйственном ведении коммунальных предприятий) финансируются предприятием энергетического сервиса (биллинговой службой) с использованием фонда ресурсосбережения. Последующие этапы проекта финансируются частично за счет средств инвестора с привлечением заемных средств.

Управляющий делами администрации г. Краснодара

В.В. Абаев