Приложение. Замечания и предложения к проекту федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации"

Приложение
к постановлению Законодательного
Собрания Краснодарского края
от 28 февраля 2007 г. N 2867-П

Замечания и предложения к проекту федерального закона N 390549-4
"О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части
регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу
отдельных законодательных актов Российской Федерации"

1. Закон (решение) о бюджете - объемный документ, и по техническим причинам не всегда удается опубликовать его в установленный трехдневный срок после подписания.

На основании вышеизложенного предлагается в пункте 3 статьи 1 проекта федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации" (далее - законопроект):

абзац четвертый изложить в следующей редакции:

"2. Закон (решение) о федеральном бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее трех дней после его подписания в установленном порядке.";

дополнить абзацем пятым следующего содержания:

"Закон субъекта Российской Федерации (решение представительного органа муниципального образования) о бюджете подлежит официальному опубликованию в срок, установленный законом субъекта Российской Федерации (решением представительного органа муниципального образования) после его подписания в установленном порядке.".

2. Учитывая разный уровень развития налоговой базы муниципального образования, закрепление только налоговых доходов не может в полной мере решить проблему равномерного обеспечения муниципальных образований финансовыми ресурсами.

Необходимо предоставить возможность органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты также от неналоговых доходов соответствующих бюджетов.

В целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований предоставить возможность субъектам Российской Федерации устанавливать дифференцированные нормативы отчислений от налоговых и неналоговых доходов.

Предлагается абзац шестой пункта 6 статьи 1 законопроекта дополнить словами следующего содержания:

", а также неналоговых доходов";

абзац четырнадцатый пункта 7 статьи 1 законопроекта дополнить словами следующего содержания:

", а также неналоговых доходов";

пункт 31 статьи 1 законопроекта дополнить подпунктом "в" следующего содержания:

"в) дополнить частью третьей следующего содержания:

"Указанные в настоящей статье неналоговые доходы могут быть переданы полностью или частично органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующие местные бюджеты в порядке, предусмотренном статьей 58 настоящего Кодекса.";

пункт 32 статьи 1 законопроекта изложить в следующей редакции:

"32) в статье 58:

а) наименование изложить в следующей редакции:

"Статья 58. Полномочия субъектов Российской Федерации по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также неналоговых доходов в местные бюджеты";

б) в пункте 1:

в абзаце первом слова "на очередной финансовый год" исключить;

абзац второй после слов "налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами," дополнить словами "а также неналоговых доходов";

после слов "единые для всех поселений субъекта Российской Федерации" дополнить словами "или дифференцированные";

абзац третий после слов "налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами," дополнить словами "а также неналоговых доходов", после слов "единые для всех муниципальных районов субъекта Российской Федерации" дополнить словами "или дифференцированные";

абзац четвертый после слов "налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами," дополнить словами "а также неналоговых доходов";

в) в абзаце первом пункта 2 слова "на очередной финансовый год" исключить;

г) в пункте 4 после слов "налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами," дополнить словами "а также неналоговых доходов";

пункт 37 статьи 1 законопроекта дополнить абзацами следующего содержания:

"В местные бюджеты зачисляются неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 58 настоящего Кодекса.

В бюджеты поселений зачисляются неналоговые доходы бюджетов муниципальных районов по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов в соответствии со статьей 63 настоящего Кодекса.";

пункт 38 статьи 1 законопроекта изложить в следующей редакции:

"38) в статье 63:

а) наименование изложить в следующей редакции:

"Статья 63. Полномочия муниципального района по установлению нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, неналоговых доходов бюджетов муниципальных районов в бюджеты поселений";

б) слово "Нормативным" заменить словом "Муниципальным", слова "на очередной финансовый год" исключить, слова ", региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами" заменить словами "налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, а также неналоговых доходов".

3. В целях увеличения доходной базы бюджета муниципального района (городского округа) предлагается часть сумм денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе и неисполнение предписаний антимонопольного органа направлять в местные бюджеты.

В пункте 25 статьи 1 законопроекта:

абзацы шестой и седьмой изложить в следующей редакции:

"в федеральный бюджет - по нормативу 20 процентов;

в бюджет субъекта Российской Федерации, на территории которого зарегистрированы юридические лица или индивидуальные предприниматели, допустившие нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе, - по нормативу 40 процентов;";

дополнить новым абзацем восьмым следующего содержания:

"в бюджет муниципального района (городского округа), на территории которого зарегистрированы юридические лица или индивидуальные предприниматели, допустившие нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе, - по нормативу 40 процентов;".

4. В целях компенсации выпадающих доходов, а также расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, возникших в связи с внесением изменений в законодательство Российской Федерации, в частности - в бюджетное и налоговое законодательство, предлагается внести следующие изменения:

пункт 28 статьи 1 законопроекта дополнить абзацем шестым следующего содержания:

"4. Внесение изменений в бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерации, приводящих к уменьшению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, допускается при условии компенсации из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам сумм уменьшения доходов, возникших в результате внесения данных изменений, и сумм увеличения расходов, возникших в связи с их применением.";

в абзаце седьмом пункта 101 статьи 1 законопроекта после слов "бюджетной системы Российской Федерации" дополнить словами ", в том числе передаваемых для компенсации сумм уменьшения доходов и (или) дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации";

в абзаце третьем пункта 105 статьи 1 законопроекта после слова "предусмотрены" дополнить словами "настоящим Кодексом";

в абзаце седьмом пункта 108 статьи 1 законопроекта после слов "бюджетной системы Российской Федерации" дополнить словами ", в том числе передаваемых для компенсации сумм уменьшения доходов и (или) дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами власти другого уровня,";

абзац третий пункта 113 статьи 1 законопроекта изложить в следующей редакции:

"В случаях и порядке, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации могут быть предоставлены иные дотации, субсидии и средства, передаваемые для компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами власти другого уровня, в пределах 10 процентов общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации.".

5. Согласно предлагаемой проектом редакции пункта 7 статьи 76 Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункт 50 статьи 1 законопроекта) порядок предоставления бюджетных кредитов устанавливается при утверждении бюджета на очередной финансовый год.

Учитывая, что порядок предоставления бюджетных кредитов нуждается в более детальном регулировании, чем может быть регламентирован в законе (решении) о бюджете на соответствующий год, необходимо предоставить право исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительным органам местного самоуправления определять порядок предоставления бюджетных кредитов, соответственно, из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов иным нормативным правовым актом.

В связи с этим предлагается в подпункте "г" пункта 50 статьи 1 законопроекта:

в абзаце втором исключить слова: "и порядок";

дополнить абзацем следующего содержания:

"Порядок предоставления бюджетных кредитов утверждается Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, администрацией муниципального образования.".

6. В пункте 80 статьи 1 законопроекта предлагаем дополнить статью 101 Бюджетного кодекса Российской Федерации определением терминов "управление государственным долгом", "управление муниципальным долгом".

7. Поскольку в системах исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации нередко имеются специально уполномоченные органы, осуществляющие проведение государственной политики в области финансового и фондового рынка, предлагаем в абзаце двенадцатом пункта 94 статьи 1 законопроекта после слова "финансовым" дополнить словами: "либо иным органом, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации".

8. В связи с тем, что субсидии носят целевой характер, не предназначены для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, не имеют постоянного объема в местных бюджетах, а также могут составлять в отдельных случаях значительную часть доходной части бюджетов, предлагается не учитывать их при определении условий, ограничивающих финансовую самостоятельность местных бюджетов.

В подпункте "в" пункта 109 статьи 1 законопроекта:

в абзаце втором слова "межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций)" заменить словами "дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности", после слов "и (или) налоговых" дополнить словами "и неналоговых";

в абзаце пятом слова "межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций)" заменить словами "дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности", после слов "и (или) налоговых" дополнить словами "и неналоговых".

9. В связи с тем, что в отдельных муниципальных образованиях неналоговые доходы являются бюджетообразующими источниками, предлагается при расчете уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) учитывать и соотношение неналоговых доходов на одного жителя.

На основании вышеизложенного в подпункте "г" пункта 111 статьи 1 законопроекта абзац третий изложить в следующей редакции:

"в абзаце втором после слов "Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) определяется соотношением налоговых", дополнить словами "и неналоговых";

слова "бюджетных услуг (объем выплат)" заменить словами "муниципальных услуг".

10. В связи с тем, что основными задачами межбюджетных отношений являются сбалансированность, укрепление самостоятельности бюджетов муниципальных образований, создание стимулов для увеличения налоговых и неналоговых доходов муниципалитетов, а также стимулов для улучшения качества управления общественными финансами, предлагаем предусмотреть возможность увеличения нормативов отчислений от федеральных налогов, подлежащих зачислению в доход субъекта Российской Федерации.

В пункте 111 статьи 1 законопроекта предлагаем:

подпункт "д" изложить в следующей редакции:

"д) в пункте 4:

в абзаце первом слова "из регионального фонда финансовой поддержки" заменить словами "на выравнивание бюджетной обеспеченности";

абзацы третий и седьмой исключить;"<;>

дополнить новым подпунктом "е":

"е) дополнить пунктом 4.1 следующего содержания:

"4.1. При составлении и (или) утверждении бюджета субъекта Российской Федерации указанные в настоящей статье дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от налога на доходы физических лиц и других доходов, подлежащих зачислению в доход бюджета субъекта Российской Федерации.

Указанные дополнительные нормативы на очередной финансовый год и плановый период рассчитываются как отношение расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) муниципальному району (городскому округу) к прогнозируемому в соответствии с единой методикой объему соответствующего дохода, подлежащих зачислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по территории соответствующего муниципального района (городского округа).

Уменьшение дополнительных нормативов отчислений от доходов в бюджеты муниципальных районов (городских округов) в течение трех лет не допускается.

Средства, полученные муниципальным районом (городским округом) по дополнительным нормативам отчислений сверх объема расчетной дотации (части расчетной дотации), изъятию в бюджет субъекта Российской Федерации и (или) учету при последующем распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности местным бюджетам не подлежат.

Потери бюджета муниципального района (городского округа) в связи с получением средств по дополнительным нормативам отчислений от доходов в объеме ниже расчетной дотации (части расчетной дотации) компенсации из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) учету при последующем распределении межбюджетных трансфертов местным бюджетам не подлежат.";

подпункт "е" считать подпунктом "ж".".#

11. В целях приведения в соответствие пунктов 3 и 4 законопроекта статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункт 112 статьи 1 законопроекта), предлагается из пункта 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации исключить норму о распределении субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, изложив абзац шестой пункта 112 статьи 1 законопроекта в следующей редакции:

"3. Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.".

12. Законодательная практика большинства субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что долгосрочные региональные и местные целевые программы утверждаются законодательными (представительными) органами субъекта Российской Федерации и представительными органами муниципальных образований, что полностью соответствует действующей редакции статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Утверждение долгосрочных региональных и местных целевых программ законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами муниципальных образований является одним из важнейших механизмов социально-экономической политики, позволяющим достигать конкретных целей и результатов, используя программно-целевые принципы бюджетирования в государственном и муниципальном секторе.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и представительный орган муниципального образования, утверждая региональные и муниципальные целевые программы, осуществляют последующий контроль за их реализацией, обеспечивая тем самым тесную связь между выделяемыми бюджетными ресурсами и предусматриваемыми результатами их использования в соответствии с устанавливаемыми приоритетами на федеральном, краевом и местном уровнях.

Данный механизм отвечает основному принципу разделения государственной и муниципальной власти, так как позволяет обеспечивать в решении вышеуказанных вопросов сбалансированность взаимодействия представительного и исполнительного органов государственной власти и местного самоуправления.

Наделение исключительными правами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и местную администрацию# муниципального образования по формированию, утверждению, реализации, оценке эффективности, изменению параметров долгосрочных целевых программ в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации практически полностью исключает законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации и представительный орган муниципального образования из данного процесса.

В законопроекте не учтена возможность в рамках долгосрочных целевых программ, финансируемых из бюджета муниципального района, предоставлять субсидии городским и сельским поселениям, входящим в состав муниципального района, и реализующих# за счет средств бюджетов поселений аналогичные долгосрочные целевые программы.

Необходимо детализировать положения законопроекта в части установления на федеральном уровне общих требований к срокам реализации долгосрочных целевых программ, определенных# федеральным законодательством в области прогнозирования, а также предусмотреть возможность принятия среднесрочных и краткосрочных целевых программ.

В связи с этим предлагается пункт 156 статьи 1 законопроекта изложить в следующей редакции:

"156) статью 179 изложить в следующей редакции:

"Статья 179. Долгосрочные целевые программы

1. К долгосрочным целевым программам (подпрограммам) относятся целевые программы (подпрограммы) со сроком реализации пять лет и более.

Долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Долгосрочные программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, представительным органом муниципального образования в порядке, установленном соответственно законом субъекта Российской Федерации, решением представительного органа муниципального образования.

2. Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом соответственно Правительства Российской Федерации, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования, утвердившим программу.

Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению Правительством Российской Федерации, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, представительным органом муниципального образования не позднее одного месяца до дня внесения законопроекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и в представительный орган муниципального образования.

Финансирование долгосрочных целевых программ, утвержденных после принятия закона (решения) о соответствующем бюджете, осуществляется после внесения изменений в закон (решение) о соответствующем бюджете, предусматривающих расходы на финансирование данных целевых программ.

Принятие решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирование и реализация устанавливается в порядке, определяемом соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации, решением представительного органа муниципального образования.

3. По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Форма проведения и критерии указанной оценки устанавливаются в порядке, определяемом соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации, решением представительного органа муниципального образования.

По результатам указанной оценки Правительством Российской Федерации, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, представительным органом муниципального образования не позднее чем за один месяц до внесения законопроекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и в представительный орган муниципального образования может быть принято решение о сокращении или увеличении, начиная с очередного финансового года, бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации.

В случае принятия данного решения и при наличии заключенных во исполнение соответствующих программ государственных (муниципальных) контрактов в соответствующем бюджете предусматриваются бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, вытекающих из указанных контрактов, по которым сторонами не достигнуто соглашение об их прекращении.

4. Долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального района), может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации (бюджету муниципального района (городского округа), бюджету поселения) на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (местных бюджетов).

Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.";

в пункте 157 статьи 1 законопроекта:

абзац первый изложить в следующей редакции:

"157) дополнить статьями 179.1 - 179.4 следующего содержания:";

абзацы восьмой и девятый изложить в следующей редакции:

"Статья 179.3. Ведомственные целевые программы

В федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых устанавливаются в порядке, определяемом соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации, решением представительного органа муниципального образования.";

дополнить абзацами следующего содержания:

"Статья 179.4. Среднесрочные и краткосрочные целевые программы

1. Среднесрочные и краткосрочные программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Среднесрочные и краткосрочные программы, реализуемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются в порядке, установленном соответственно законом субъекта Российской Федерации, решением представительного органа муниципального образования.

2. Принятие решений о разработке, формирование, финансирование, реализация и оценка эффективности среднесрочных и краткосрочных целевых программ устанавливается в порядке, определяемом соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации, решением представительного органа муниципального образования.

3. Среднесрочной и краткосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального района), может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации (бюджету муниципального района (городского округа), бюджету поселения) на реализацию аналогичных среднесрочных и краткосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (местных бюджетов).

Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.".

13. Исключение из статьи 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункт 220 статьи 1 законопроекта) главных распорядителей и распорядителей из числа лиц, за операциями которых осуществляют финансовый контроль контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации, необоснованно.

14. В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в структуру бюджетного законодательства Российской Федерации входят законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие бюджетные правоотношения. В то же время,# статьей 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривается применение мер принуждения только в случае нарушения норм, содержащихся в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Таким образом, целесообразно сохранение статьи 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации в действующей редакции, предусматривающей возможность применения мер принуждения в случае нарушения иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации. Предлагаем пункт 224 статьи 1 законопроекта исключить.

15. В целях усиления ответственности за нарушение бюджетного законодательства предлагаем дополнить пункт 226 статьи 1 законопроекта абзацами следующего содержания:

"невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе;

неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;

нарушение условий предоставления средств из бюджета, предусмотренных в соответствии со статьей 74 Бюджетного кодекса Российской Федерации.".

16. Статьями 289 - 291 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено наложение штрафов исключительно на физических лиц, между тем в статьях 15.14 - 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена также административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства и для юридических лиц, в связи с чем нормы статей 289 - 291 Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункты 229 - 231 статьи 1 законопроекта) следует уточнить.