Приложение. Концепция перехода на единое социальное пособие в Краснодарском крае

Приложение
к постановлению главы
администрации Краснодарского края
от 2 июля 2003 г. N 631

Концепция перехода на единое социальное пособие
в Краснодарском крае

1. Социально-экономическая ситуация в Краснодарском крае

В последние годы наблюдаются благоприятные тенденции в экономике края. Растет производство валового регионального продукта, заметные тенденции роста темпов производства товаров наблюдаются в строительстве, сельском хозяйстве, промышленности. Это положительно сказывается и на общих макроэкономических показателях доходов и уровне жизни населения: в течение минувших трех лет отмечен рост денежных доходов населения, включая заработную плату и пенсии.

Вместе с тем остаются нерешенными такие проблемы социально-трудовой сферы, как высокая дифференциация населения по уровню доходов, низкая заработная плата в ряде отраслей экономики, высокий уровень бедности, увеличение уровня безработицы, старение населения.

На протяжении последнего десятилетия наблюдались снижение рождаемости и процесс старения населения, обусловившие не только резкое снижение прироста населения, но и абсолютное сокращение численности по некоторым территориям. В 2002 году по причине естественной убыли потери в крае составили 29,4 тыс. человек. Старение населения края характеризует то, что доля лиц в возрасте моложе трудоспособного (20%) меньше доли лиц в возрасте старше трудоспособного (23%).

Миграционный прирост перестал перекрывать естественную убыль, быть фактором роста численности населения. Анализ миграционных потоков показывает, что из края идет отток квалифицированного трудоспособного населения, а около 30% прибывающих в край составляют граждане старше и моложе трудоспособного возраста. Процессы, происходящие в социально-экономической жизни края, влияют на формирование рынка труда, занятость населения.

Наряду с ростом численности занятых в экономике края, уровень безработицы за последние три года вырос и в 2002 году составил 0,9%. Численность безработных в крае в 2002 году составила 20,2 тыс. человек и увеличилась по сравнению с 2000 годом на 40% при наличии образовавшихся вакансий из-за непрестижности профессий и низкой оплаты.

Доходы населения являются одним из наиболее обобщающих показателей экономического развития и роста благосостояния людей. За 2002 год среднедушевые денежные доходы населения выросли на 31% и составили 2762 рубля, а реальные денежные доходы - лишь на 12%.

Снижается покупательская способность среднедушевого денежного дохода. В 2002 г. денежные доходы в месяц обеспечивали покупку лишь 1,7 прожиточных минимумов против 2,2 в 2000 г.

Удельный вес населения с доходами ниже прожиточного минимума в общей численности населения за последние три года снизился, но остается на достаточно высоком уровне, и в 2002 году составил около 33%.

Продолжает оставаться весьма высоким коэффициент дифференциации доходов населения. Среднедушевые денежные доходы 10% наиболее обеспеченных граждан превышают доходы 10% наименее обеспеченного населения в 12 раз. Обращает на себя внимание фактор доходно-имущественного расслоения общества: на долю 20% самых обеспеченных в 2002 году приходилось 46,3% всех доходов, в течение последних лет наблюдается тенденция роста концентрации доходов у наиболее высокодоходной группы населения.

По-прежнему важное место в структуре денежных доходов занимает оплата труда (около 40%). Заработная плата является главным источником существования населения, за прошедшие 3 года ее средний уровень вырос с 1789 до 3597 рублей, однако темп роста средней заработной платы ежегодно снижается.

В крае продолжает сохраняться дифференциация заработной платы, тесно связанная с межотраслевым и территориальным неравенством в оплате труда. Наиболее высокие заработки концентрируются в топливно-энергетическом комплексе, транспорте, связи и в сфере финансов, среднемесячная заработная плата в которых превышает краевой уровень в 2 - 2,5 раза. Самые низкие заработки - у работников сельского хозяйства и социальной сферы. Продолжает иметь место выплата заработной платы в размере минимума, установленного государством.

Невысокий уровень заработной платы работников отдельных отраслей и организаций усугубляется наличием задолженности по оплате труда. По состоянию на 1 января 2003 года сумма невыплаченных средств по заработной плате составила 790 миллионов рублей и увеличилась по сравнению с началом 2002 года на 18%. Количество организаций-должников на начало 2003 года составляло 613 и уменьшилось по сравнению с предыдущим годом на 10%, не получают своевременно заработную плату 175 тыс. работающих.

Таким образом, проблема бедности в крае остается актуальной, а проблема государственных гарантий как важнейшего инструмента социальной защиты граждан переходит на качественно иной уровень.

2. Действующая система социальной защиты населения

В стране сложилась сложная и громоздкая система всевозможных льгот и выплат многочисленным категориям граждан. Порядок предоставления льгот и социальных выплат регулируется более чем 120 законодательными актами Российской Федерации. Нормативные правовые акты о введении социальных льгот принимались во многом бессистемно, нередко заменяя собой кардинальные решения в области совершенствования оплаты труда, стимулирования трудовой деятельности на определенных участках народного хозяйства, охраны труда, технологического развития. При этом отсутствуют четкие принципы, критерии и стандарты предоставления социальных выплат и льгот, определения категорий их получателей.

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается более 139 видов социальной поддержки за счет бюджетных средств, оказываемой более 230 категориям населения (более 2/3 общей численности россиян). Их общая стоимость оценивается, как минимум, в 350 - 400 млрд. рублей.

Льготы предоставляются гражданам как в зависимости от профессиональной принадлежности (6,2%), так и по социальному признаку (93,8%). Из них 7,8% составляют граждане, имеющие особые заслуги перед Родиной. Причем и в том, и в другом случае социальные льготы предоставляются с целью улучшения материального положения получателей льгот без учета их нуждаемости.

Основную часть граждан, имеющих льготы в зависимости от социальной принадлежности (более 90% от общей численности данной группы), составляют пенсионеры и инвалиды. Это очень важно иметь в виду, определяя порядок реформирования социальных льгот.

Согласно оценкам Международной Организации Труда эффективность программ социальной помощи в России, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих беднейшим семьям, в суммарных социальных трансфертах, составляет всего 19%. Аналогичный показатель в большинстве развитых стран колеблется в пределах 30 - 50%.

Главным недостатком действующей системы социальных выплат и льгот являются ее ограниченные возможности перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся граждан: большинство бедных семей не получают никакой социальной помощи.

Распределительный и даже обязательный характер категориальных льгот и выплат, игнорирование экономических возможностей семей стимулирует социальное иждивенчество, усиливает пассивный характер социальной защиты и ее негативные социально-экономические последствия. Социальная защита рассматривается и оценивается не как социальная помощь, а как социальное содержание.

Характерной особенностью действующей системы социальных льгот является отсутствие четкого разграничения полномочий, ответственности и источников финансирования социальных выплат и льгот между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Это обусловливает размывание ответственности за предоставление и финансовое обеспечение социальных выплат и льгот, а также приводит к дисбалансу между расходными обязательствами и возможностями их финансирования. Расходы региональных и местных бюджетов перегружены социальными обязательствами, установленными федеральным законодательством, в результате льготы хронически недофинансируются, а население остается недовольным.

По причине несбалансированности финансовых ресурсов и социальных обязательств величина расходов, выделяемых на предоставление социальных пособий и льгот, не превышает 30% от потребности.

В бюджетах всех уровней не хватает средств на финансирование предоставляемых льгот. Кроме непомерных расходов на предоставление льгот имеют место значительные административные издержки на оказание социальной помощи населению, с одной стороны, и неоправданные затраты времени получателей помощи, с другой, особенно, если учесть, что размер выплат мал. При этом основная тяжесть реализации федеральных законов ложится на бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Существующая система межбюджетных отношений не осуществляет функции выравнивания. Кроме того, выполнение всех социальных обязательств, предусмотренных федеральными и региональными законодательными актами, нереально, так как потребовало бы роста бюджетных доходов в 2 - 3 раза.

Ограничения, такие как условия получения помощи, толкают людей к обману и представлению заниженных данных о доходах с целью попасть в категорию нуждающихся. Проверка достоверности информации часто требует увеличения расходов на содержание дорогостоящего аппарата.

Законом Краснодарского края от 07.05.98 N 125-КЗ "О прожиточном минимуме и государственной социальной помощи в Краснодарском крае" регламентируется порядок оказания государственной социальной поддержки в крае. В соответствии с названным законом государственная социальная помощь населению края оказывается в зависимости от уровня материальной обеспеченности получателей помощи без учета категориального принципа.

Получателями государственной социальной помощи являются малоимущие семьи и одиноко проживающие граждане, которые по не зависящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в крае для соответствующих социально-демографических групп населения.

3. Цель перехода на единое социальное пособие

Система социальной поддержки населения, как показывает современная действительность, оказалась неадекватной новым социально-экономическим реалиям, становлению рыночных отношений.

Содержание и характер проводимых реформ диктуют необходимость разработки и реализации новых подходов в области социальной защиты населения, интегрирующих все сильные стороны существующей системы и в то же время учитывающих изменения, произошедшие в обществе за последние годы. Накопленный опыт в сфере оказания государством социальной помощи позволяет говорить о том, что наступает время проведения целенаправленной социальной политики, в рамках которой системе социальной защиты, опирающейся на принципы адресности и эффективности, должно принадлежать одно из ведущих мест.

Назрела необходимость устранения недостатков действующего федерального законодательства в части, регулирующей принципы определения объекта социальной помощи и порядок ее оказания. Установленная действующим законодательством структура системы социальной защиты, основанная на определении отдельных категорий населения, имеющих право на получение государственной помощи в виде льгот без учета их реальной нуждаемости, не имеет возможности эффективно реализовать социальную политику. Последнее обстоятельство является одним из препятствий для позитивного преобразования системы социальной защиты в субъектах Российской Федерации.

Неблагоприятные социальные последствия проводимых в стране реформ, выражающиеся в падении уровня жизни значительной части населения, являются характерной чертой всех субъектов Российской Федерации.

В то же время сложившаяся в каждом отдельном субъекте Российской Федерации экономическая и социально-демографическая ситуация имеет ряд отличительных черт. Из этого следует необходимость разработки региональных программ социальной помощи, исходящих, с одной стороны, из единой стратегии, определенной на федеральном уровне, и, с другой стороны, учитывающих территориальные особенности.

Ключевая проблема социальной защиты населения - это проблема бедности, поэтому необходима концентрация имеющихся в крае ресурсов на помощи самым нуждающимся.

Реформа системы социальной защиты предусматривает переход от социальной помощи по категориальному признаку, не учитывающей уровень нуждаемости получателя льгот, к системе адресной социальной поддержки нуждающихся на основе учета реального уровня среднедушевого дохода. Реформа невозможна без пересмотра социальных обязательств государства и отмены значительной части установленных федеральными и региональными нормативными правовыми актами льгот, субсидий, дотаций, пособий, компенсаций с одновременным установлением для малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан единого социального пособия в размере разницы между гарантируемым душевым доходом, установленным в крае, и среднедушевым доходом членов малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина.

Таким образом, целью введения единого социального пособия является приведение социальных обязательств государства в соответствие с его ресурсами путем упразднения большинства социально не оправданных льгот (отказ от предоставления льгот по категориальному принципу без учета нуждаемости), перераспределения средств в пользу наиболее нуждающихся граждан.

В настоящее время адресная социальная помощь оказывается в виде материальной помощи (в денежной или натуральной форме), социальных услуг и социальных льгот. Для перехода к единому социальному пособию необходимо перевести в денежный эквивалент все перечисленные виды социальной помощи.

4. Этапы перехода к единому социальному пособию

Переход к единому социальному пособию будет осуществляться поэтапно.

I этап (2003 - 2005 годы):

формирование автоматизированной комплексной системы персонифицированного учета граждан, получающих различные виды социальной помощи: льготных категорий граждан; семей и одиноко проживающих граждан, доходы которых ниже уровня прожиточного минимума в крае; граждан, нуждающихся в оказании социальных услуг; получателей субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;

- определение объемов финансирования льгот и социальных выплат, установленных на уровне края;

- оценка финансовых затрат на оказание различных видов социальной помощи по созданным базам персонифицированного учета;

- совершенствование организационной структуры и подготовка кадров системы социальной защиты населения края к переходу на единое социальное пособие;

- оценка затрат на обеспечение функционирования структуры, осуществляющей назначение и выплату единого социального пособия;

- разработка нормативного правового акта Краснодарского края, устанавливающего размер гарантируемого душевого дохода на текущий финансовый год;

- определение перечня социальных льгот и выплат, установленных законодательством края и подлежащих замене на единое социальное пособие;

- разработка нормативной правовой базы по замене льгот на единое социальное пособие и порядка перечисления средств на лицевые счета граждан, определение финансовых затрат для замены льгот единым социальным пособием;

- предоставление субсидий и возмещение расходов предприятий по представлению льгот на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам путем открытия социальных счетов.

II этап (2006 - 2008 годы):

- замена большинства социальных льгот, установленных нормативными правовыми актами Краснодарского края, денежными выплатами с учетом гарантируемого душевого дохода семей (одиноко проживающих граждан) и финансовых возможностей краевого бюджета;

- реализация мероприятий по оказанию государственной социальной помощи малоимущим семьям и одиноко проживающим гражданам в соответствии с порядком, утвержденным нормативным правовым актом на I этапе.

III этап (2009 - 2010 годы):

- замена социальных льгот, предусмотренных федеральным законодательством по категориальному признаку, денежными выплатами гражданам, имеющим доход ниже гарантируемого душевого дохода, установленного в крае. Этот переход может быть осуществлен после внесения в установленном порядке соответствующих изменений в действующее законодательство Российской Федерации;

- создание единой информационной базы по оказанию социальной помощи всех видов и форм (льготы, адресные выплаты малообеспеченным гражданам, социальные услуги, жилищно-коммунальные субсидии, государственные детские пособия и т.п.);

- создание персонального социального счета, на который будут перечисляться все социальные платежи, получаемые каждым жителем края из федерального, краевого и местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов;

- введение единого социального пособия для семей и одиноко проживающих граждан, получивших статус нуждающихся.

5. Социально-экономические последствия перехода на единое
социальное пособие

Переход на единое социальное пособие в крае приведет к ряду важных социально-экономических результатов:

- достижение правовой и организационной сбалансированности системы социальной защиты населения Краснодарского края;

- упорядочение критериев оценки нуждаемости населения в государственной социальной помощи;

- частичное перераспределение общественного богатства в интересах наиболее бедных семей и одиноко проживающих граждан;

- обеспечение социальной защищенности тех групп населения и отдельных граждан, которые в силу объективных причин не в состоянии себе помочь самостоятельно;

- устранение социального иждивенчества и стимулирование активного самообеспечения жизнедеятельности;

- сокращение общих расходов бюджетов по социальным обязательствам;

- создание предпосылок для повышения размеров адресных социальных трансфертов наиболее нуждающимся путем ежегодного пересмотра величины гарантируемого душевого дохода.

Генеральный директор департамента

социальной защиты населения

Краснодарского края

А.И. Гарань