Постановление Губернатора Амурской области от 14 июня 2006 г. N 308 "О мерах по повышению эффективности управления долгом Амурской области" (утратило силу)

Постановление Губернатора Амурской области
от 14 июня 2006 г. N 308
"О мерах по повышению эффективности управления долгом Амурской области"

Постановлением Губернатора Амурской области от 2 июня 2008 г. N 246 настоящее Постановление признано утратившим силу

В соответствии с Законом Амурской области от 23.12.2005 N 139-ОЗ "О программе "Реформирование региональных и муниципальных финансов Амурской области на 2005-2007 годы", в целях обеспечения платежеспособности бюджета области и повышения эффективности управления долговыми обязательствами

постановляю:

Утвердить прилагаемую Методику планирования государственного долга и условных обязательств Амурской области.

Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на заместителя губернатора области - начальника финансового департамента В.А.Ефремова.

Исполняющий обязанности

губернатора области

В.В.Марценко

Методика
планирования государственного долга и условных обязательств
Амурской области
(утв. постановлением губернатора Амурской области от 14 июня 2006 г. N 308)

Планирование долга и условных обязательств осуществляется исходя из принципа исполнения всех принятых обязательств Амурской области за счет доходов бюджета.

В целях учета данных обязательств вводятся понятия:

1) долговая емкость бюджета - определяется как превышение доходов бюджета Амурской области над его текущими расходами без учета расходов на обслуживание существующих прямых и условных обязательств в каждом периоде выбранного интервала времени;

2) прямые обязательства, которые включают в себя:

кредитные соглашения и договоры,

государственные займы Амурской области, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг Амурской области,

договоры и соглашения о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ,

соглашения и договоры о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет,

просроченную кредиторскую задолженность бюджетных учреждений Амурской области;

3) условные обязательства, которые включают в себя гарантии и поручительства Амурской области по обязательствам перед третьими лицами.

I. Управление существующими прямыми обязательствами

Основными задачами управления существующими прямыми обязательствами являются:

своевременное погашение и обслуживание обязательств;

контроль выполнения законодательных ограничений во всех будущих периодах;

мониторинг риска ликвидности и рисков, связанных с обязательствами, и их снижение;

снижение стоимости обязательств с требованием сохранения величины рисков на приемлемом уровне.

Исходными данными при управлении существующими прямыми обязательствами являются:

объемы и условия погашения и обслуживания обязательств;

долговая емкость бюджета Амурской области без учета платежей по погашению и обслуживанию прямых обязательств;

текущие условия на рынке доступных заимствований.

Сведения об объеме и условиях привлечения уже имеющихся прямых обязательств содержатся в долговой книге Амурской области.

Долговая емкость бюджета первоначально определяется на этапе бюджетного планирования и в дальнейшем корректируется с учетом изменения экономических условий.

Текущие условия на рынке доступных заимствований определяются с помощью мониторинга рынка и его изменений.

Систематический контроль выполнения законодательных ограничений во всех будущих периодах осуществляется с целью недопущения превышения данных ограничений в результате изменения экономических условий и условий на рынке заимствований.

В ходе анализа проверяется выполнение следующих ограничений:

ограничения объемов государственного долга и объемов операций по обслуживанию долга, установленные федеральным законодательством в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации;

ограничения объемов прямых и условных обязательств, а также объемов операций по погашению и обслуживанию обязательств, установленных законодательством Амурской области.

В случае если для какого-либо года внутри горизонта проверки нарушается какое-либо ограничение, установленное федеральным законодательством или законодательством Амурской области, то необходимо рефинансирование или частичное досрочное погашение имеющихся обязательств.

Систематический контроль выполнения ограничения, накладываемого долговой емкостью, осуществляется с целью проверки риска ликвидности и заблаговременного выявления возможного недостатка средств в бюджете Амурской области для своевременного погашения и обслуживания существующих обязательств.

Управление рисками, связанными с обязательствами, осуществляется с целью снижения вероятных потерь бюджета Амурской области в будущих периодах в результате изменения экономических условий и условий на рынке заимствований по сравнению с условиями, учтенными ранее на этапе привлечения обязательств. Такие изменения могут привести к тому, что отдельные обязательства перейдут в категорию высокорисковых и потребуется их рефинансирование.

Управление рисками является существенным для обязательств, возникших до реформирования системы управления долгом и условными обязательствами Амурской области. Основными рисками при этом являются рыночные риски, оцененные на этапе привлечения обязательств.

Мониторинг текущих условий на рынке доступных заимствований осуществляется с целью улучшения условий существующих прямых обязательств.

В ходе мониторинга выявляются возможности по улучшению обязательств. Такие возможности появляются при ослаблении ограничений, накладываемых рынком, т.е. появлении возможностей привлечения заимствований, ранее недоступных для Амурской области, включая заимствования, с которыми по сравнению с существующими обязательствами связаны меньшие риски или которые имеют меньшую стоимость при сохранении величины рисков на приемлемом уровне.

Улучшение может быть осуществлено с помощью добровольного рефинансирования обязательств, которое заключается в досрочном погашении имеющихся прямых обязательств при наличии такой возможности с последующим возникновением новых обязательств.

II. Управление условными обязательствами

Основной задачей управления привлекаемыми условными обязательствами является отбор хозяйствующих субъектов, которым предоставляются государственные гарантии в соответствии с действующим законодательством.

Основной задачей управления существующими условными обязательствами в виде государственных гарантий Амурской области является минимизация связанных с ними рисков, а также своевременное погашение обязательств в случае наступления гарантийного случая.

Основным риском, связанным с существующими государственными гарантиями, является кредитный риск (риск наступления гарантийного случая). Кроме того, в течение периода реформирования системы управления долгом и условными обязательствами Амурской области существенным является риск ликвидности, если гарантийный случай наступил.

При наступлении гарантийного случая условное обязательство исполняется за счет средств бюджета Амурской области в объеме, предусмотренном документами, принятыми на этапе предоставления государственной гарантии.

В случае недостатка средств бюджета Амурской области для погашения обязательств в период реформирования системы управления долгом и условными обязательствами требуется увеличение источников финансирования расходов за счет привлечения дополнительных краткосрочных заимствований (производится вынужденное рефинансирование задолженности). После реформирования системы данный риск минимизируется на этапе планирования.

Погашение дополнительных заимствований осуществляется за счет средств, поступающих в соответствии с порядком предоставления государственных гарантий Амурской области, включая возврат гарантополучателем бюджетного кредита, в который переоформляется государственная гарантия, а также реализацию имущества, предоставленного гарантополучателем в качестве залога.

III. Управление кредиторской задолженностью

Кредиторская задолженность бюджетных организаций представляет собой принятое, но не исполненное бюджетное обязательство субъекта РФ. Просроченная кредиторская задолженность - это задолженность, срок исполнения которой уже прошел.

Основной задачей управления кредиторской задолженностью является своевременное погашение и обслуживание обязательств и минимизация рисков, связанных с задолженностью.

Основным риском, связанным с кредиторской задолженностью является риск ликвидности, то есть риск недостаточности имеющихся средств бюджета Амурской области для погашения кредиторской задолженности своевременно и в полном объеме.

Дополнительные источники финансирования могут быть получены за счет привлечения заимствований путем единовременного вынужденного рефинансирования кредиторской задолженности или за счет приватизации государственного имущества Амурской области.

Реализация процедур, препятствующих появлению новой просроченной кредиторской задолженности, является предметом ведения финансового департамента Администрации области и иных государственных органов Амурской области и их подразделений, осуществляющих контроль за расходами бюджета Амурской области.

Включение обязательств в форме просроченной кредиторской задолженности в прямые обязательства состоит из следующих этапов.

1. Инвентаризация всей накопленной кредиторской задолженности. Инвентаризация включает определение факта задолженности и ее объема. Процесс инвентаризации реализуется главными распорядителями бюджетных средств.

2. Выявление необоснованной задолженности, факт которой не подтвержден или ее сумма завышена, а также задолженности, возникшей с нарушением законодательства, которая может быть оспорена в суде.

3. Включение в объем прямых обязательств всей остальной задолженности и заключение с кредиторами соглашений о реструктуризации.

IV. Предоставление и раскрытие информации

Сведения из Долговой книги, иная информация о прямых и условных обязательствах Амурской области, а также информация о консолидированном долге Амурской области представляются федеральным органам государственной власти и органам государственной власти Амурской области в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Амурской области.

V. Методология расчета платежеспособности бюджета
Амурской области

В целях технической реализации принципа исполнения всех принятых обязательств Амурской области за счет доходов бюджета проводится расчет долговой емкости бюджета.

Долговая емкость (профиль заемной мощности) бюджета определяется как суммарное превышение доходов бюджета Амурской области и поступлений от продажи имущества, акций, земельных участков находящихся в государственной собственности, над его текущими расходами без учета расходов на обслуживание существующих долговых обязательств в каждом периоде выбранного интервала времени. При этом интервал времени не может быть короче длительности перспективного финансового плана, а период - превосходить финансовый год.

Фактически долговая емкость бюджета определяет предельные объемы погашения и обслуживания долговых обязательств, которые можно осуществлять за счет доходов бюджета. Долговая емкость бюджета определяется в рамках системы бюджетного планирования.

Весь интервал времени, на котором производится расчет, разбивается на периоды расчета. В каждом периоде расчета i на основе прогнозных данных рассчитывается превышение доходов над текущими расходами бюджета без учета расходов на обслуживание существующих долговых обязательств, ДЕ_i.

Расчет долговой емкости бюджета осуществляется по следующей формуле:

ДЕ_i = Доходы_i + Поступления_от_продажи_i - Текущие_Расходы_i,

где

Доходы_i - доходы, поступившие в бюджет, в i-м периоде (например, квартале),

Поступления_от_продажи_i - поступления в бюджет, в i-м периоде (например, квартале) от продажи имущества акций, земельных участков, находящегося в государственной собственности,

Текущие_Расходы_i - текущие расходы бюджета, из которых исключены расходы на обслуживание существующих долговых обязательств и ассигнования на погашение просроченной кредиторской задолженности и на исполнение обязательств по гарантиям за счет бюджета, в i-м периоде.

Набор ДЕ_i для всех периодов (например, кварталов) представляет собой долговую емкость бюджета на выбранном интервале времени ДЕ = {ДЕ_i}, i=1,...,N, где N - число периодов в интервале расчета.

5.1. Планирование погашения и обслуживания уже имеющихся прямых и
условных обязательств

На основе данных об объеме и условиях привлечения прямых и условных обязательств составляется сводный график обслуживания и погашения прямых обязательств и ожидаемых платежей по исполнению условных обязательств.

Расчет сводного графика осуществляется по следующей формуле:

весь интервал времени, за который производится расчет, разбивается на периоды расчета. В зависимости от целей планирования (оперативное, краткосрочное или долгосрочное) периодом графика может быть день, неделя, месяц, квартал или год.

Для каждого периода расчета i определяется суммарный объем платежей по обслуживанию и погашению прямых обязательств и ожидаемых платежей по условным обязательствам в данном периоде, СГ_i:

                         _j                _j                             _k

СГ_i = Сумма_j (Погашение_i  + Обслуживание_i) + Сумма_k Ожидаемый платежI_i,

     где:

              _j

     Погашение_i - расходы на погашение прямого  обязательства  j  в  i-м

периоде;

                 _j

     Обслуживание_i - расходы на обслуживание прямого обязательства  j  в

i-м периоде;

                      _k

     Ожидаемый  платеж_i   -   ожидаемый   платеж   по   k-му   условному

обязательству в i-м периоде.

Набор СГ_i для всех периодов представляет собой сводный график обслуживания и погашения прямых обязательств и ожидаемых платежей по исполнению условных обязательств, СГ:

СГ = {СГ_i}, i=1,...,N,

где:

N - число периодов в интервале расчета.

Сводный график обслуживания и погашения долга и ожидаемых платежей по исполнению условных обязательств вычитается из долговой емкости бюджета. Результатом является доступная долговая емкость для новых заимствований, ДДЕ_i:

ДДЕ_i = ДЕ_i - СГ_i, для каждого i=1,...N,

где:

ДЕ_i - долговая емкость в i-м периоде;

СГ_i - платежи по исполнению уже принятого долга и условных обязательств;

i - период расчета;

N - число периодов расчета в интервале планирования.

Набор ДДЕ_i для всех периодов представляет собой доступную долговую емкость бюджета для новых заимствований на выбранном интервале планирования:

ДДЕ = {ДДЕ_i}, i=1,...,N,

где:

N - число периодов в интервале расчета.

При среднесрочном и долгосрочном планировании ДДЕ строится с периодом, равным году, а при оперативном и краткосрочном планировании - с меньшим временным периодом.

Если доступная долговая емкость для новых заимствований положительна на всем интервале планирования, то допускается привлечение новых заимствований.

Если доступная долговая емкость для новых заимствований окажется отрицательной в каком-либо периоде, то это означает, что в этом периоде исполнение прямых и условных обязательств за счет доходов бюджета невозможно. В зависимости от длительности периода с отрицательной доступной долговой емкостью возможны два случая:

если доступная долговая емкость отрицательна по итогам какого-либо года внутри интервала планирования, то необходимо провести рефинансирование или частичное досрочное погашение имеющихся обязательств с целью приведения их в пределы долговой емкости бюджета. Привлечение новых заимствований, увеличивающих расходы на погашение и обслуживание обязательств в выбранном году, до проведения рефинансирования или досрочного погашения невозможно.

если доступная долговая емкость положительна для каждого планируемого года в целом, но отрицательна для какого-либо более короткого периода внутри какого-то года, то это означает, что возникает кассовый разрыв бюджета. Решить проблему в этом случае можно с помощью рефинансирования обязательств, а также за счет привлечения в соответствующем году краткосрочного заимствования на финансирование кассового разрыва.

Таким образом, доступная долговая емкость бюджета для новых заимствований оценивается для каждого периода внутри интервала планирования и представляет собой средства бюджета после исполнения уже принятых прямых и ожидаемых условных обязательств в соответствующем периоде.

Значения доступной долговой емкости в последующие годы являются ограничениями по объему при планировании новых долговых и условных обязательств.

5.2. Планирование объемов вновь привлекаемых прямых и условных
обязательств

При планировании вновь привлекаемого долга и условных обязательств учитываются следующие ограничения:

ограничения на объемы обязательств и на расходы по их обслуживанию, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством Амурской области;

ограничения на величину расходов по обслуживанию и погашению прямых обязательств и ожидаемой ответственности по условным обязательствам, накладываемым доступной долговой емкостью бюджета ДДЕ для новых заимствований.

Планирование привлечения долговых и условных обязательств производится раздельно. При этом доступная долговая емкость для новых заимствований, ДДЕ, делится на три части (данное соотношение выполняется для каждого периода i интервала планирования):

ДДЕ = ДДЕ_у + ДДЕ_п + ДДЕ_о,

где:

ДДЕ_у - часть доступной долговой емкости бюджета, предназначенная для покрытия ожидаемой ответственности по вновь принимаемым условным обязательствам ("резерв по возможной ответственности");

ДДЕ_п - часть доступной долговой емкости бюджета, отводимая на платежи по погашению и обслуживанию вновь привлекаемых долговых обязательств;

ДДЕ_о - неиспользуемая ("страховочная") часть доступной долговой емкости, компенсирующая риск ликвидности бюджета, возникающий вследствие ошибок прогнозирования. Величина ДДЕ_о устанавливается в объеме не менее 15 процентов ДДЕ.

Соотношение между ДДЕ_у, ДДЕ_п и ДДЕ_о устанавливается финансовым департаментом Администрации области.

5.3. Планирование новых условных обязательств

Планирование новых условных обязательств (гарантий) представляет собой процесс отбора планируемых к выдаче гарантий в объемах, допускаемых ограничениями, установленными федеральным законодательством и законодательством Амурской области, и ограничениями по долговой емкости.

Отбор осуществляется из списка планируемых гарантий, упорядоченного по приоритетности гарантий и составляемого органом исполнительной власти Амурской области, уполномоченным формировать программу выдачи гарантий.

Планирование вновь принимаемых условных обязательств (гарантий) состоит из следующих этапов:

     Из упорядоченного списка гарантий, начиная с его начала,  поочередно

выбираются гарантии. Для каждой выбранной гарантии, k, строится график

                        _гарантия k

ожидаемых  платежей,  ОП           .  Этот  график  вычитается  из ДДЕ_y,

и образуются  новые  значения  доступной  долговой  емкости,  отводимой

на покрытие ответственности по новым гарантиям:

                                              _гарантия k

                            ДДЕ_у = ДДЕ_у - ОП

С учетом рассматриваемой гарантии определяется общий объем планируемых к выдаче гарантий и проверяются ограничения, накладываемые федеральным законодательством и законодательством Амурской области. Если эти ограничения выполнены и ДДЕ_у оказывается положительной на всем интервале планирования, то гарантия считается отобранной для выдачи в планируемом интервале.

Процедура повторяется для следующей по списку гарантии до тех пор, пока не нарушается одно из следующих условий:

для очередной гарантии не будут нарушены ограничения, накладываемые федеральным законодательством и законодательством Амурской области;

значение ДДЕ_у хотя бы в одном из периодов интервала планирования не окажется отрицательным;

список гарантий не исчерпается.

Результатом данной процедуры планирования является список планируемых к принятию в будущем периоде условных обязательств, а также требуемый объем резерва по ожидаемой финансовой ответственности по этим условным обязательствам.

5.4. Планирование прямых обязательств

По целям заимствований прямые обязательства подразделяются на три вида:

1. Заимствования на рефинансирование, привлекаемые для погашения уже существующих обязательств.

2. Заимствования на покрытие кассовых разрывов бюджета. Погашение таких заимствований должно быть произведено в пределах финансового года, в котором они были привлечены.

3. Инвестиционные заимствования - заимствования, привлекаемые для финансирования капитальных расходов бюджета и погашаемые вне пределов финансового года, в котором они были привлечены.

5.5. Планирование инвестиционных заимствований и заимствований на
рефинансирование

Потребность в рефинансировании возникает, когда объемы обслуживания и погашения уже существующих обязательств выходят за установленные ограничения (законодательные ограничения или пределы долговой емкости бюджета). Потребность в таком заимствовании должна удовлетворяться в первоочередном порядке.

Процедура планирования инвестиционных заимствований и заимствований на рефинансирование включает следующие этапы:

1. Определение потребностей в заимствованиях на указанные цели.

Потребность в заимствованиях на рефинансирование определяется системой управления долгом и условными обязательствами на стадии планирования погашения и обслуживания уже имеющихся прямых и условных обязательств.

Потребность в инвестиционных заимствованиях определяется департаментом экономического развития и внешних связей Администрации области, формирующим инвестиционную программу (программу капитальных расходов). Инвестиционная программа представляется в финансовый департамент Администрации области в форме упорядоченного по социально-экономической значимости списка инвестиционных проектов (программ) со сроками их реализации и с графиками их финансирования в течение всего времени реализации.

2. Определение возможных объемов заимствований.

На первом этапе планируются заимствования на рефинансирование и погашения прямых обязательств и ожидаемой ответственности Заимствования планируются таким образом, чтобы сводный график обслуживания по условным обязательствам с учетом рефинансирования не выходил за установленные ограничения (законодательные ограничения или пределы долговой емкости бюджета). В результате рефинансирования сводный график должен быть как можно более равномерным на всем интервале планирования.

     Объемы операций по рефинансированию вычитаются из доступной долговой

емкости.  Результатом  этого  этапа  является  новая  доступная  долговая

                                        ___

емкость бюджета для прямых обязательств ДДЕ_n.

Затем определяется объем инвестиционных заимствований по следующей процедуре.

Из упорядоченного перечня инвестиционных проектов (программ), начиная с его начала, поочередно выбираются проекты. Срок реализации проекта определяет целевую начальную дату погашения заимствований с учетом доступности определенных заемных инструментов на рынке заимствований.

     На основе пессимистичной (в случае ее отсутствия  -  консервативной)

рыночной оценки строится график обслуживания и погашения  предполагаемого

                             _j               _j

заимствования,  j:  Погашение   + Обслуживание  . Объемы  соответствующих

                        ___

платежей  вычитаются из ДДЕ_n,  и  образуются  новые  значения  доступной

долговой емкости для новых прямых обязательств:

               ___  _j+1  ___  _j            _j              _j

               ДДЕ_n    = ДДЕ_n  - (Погашение  + Обслуживание  )

                                                                ___  _j+1

     Если  после  выбора  очередного  проекта,  j,  из  списка  ДДЕ_n

оказывается  положительной  на   всем  интервале  планирования, то проект

считается отобранным для финансирования в планируемом интервале.

Процедура повторяется для следующего по списку проекта, пока:

     список проектов не исчерпается, или

     для очередного проекта, j, хотя бы в  одном  из  периодов  интервала

              ___  _j+1

планирования  ДДЕ_n      не  окажется  отрицательным,  или  не  нарушатся

законодательные ограничения на объемы долга и его обслуживания.

Результатом процедуры планирования инвестиционных заимствований и заимствований на рефинансирование является набор конкретных рыночных инструментов с графиком их обслуживания и погашения, а также список инвестиционных проектов (программ), которые могут быть профинансированы в планируемом году.

5.6. Планирование заимствований на финансирование
кассовых разрывов

Процедура планирования заимствований на финансирование кассовых разрывов на планируемый год включает следующие этапы.

1. Определение потребности в заимствованиях. Потребность формулируется в рамках системы бюджетного планирования и передается в систему управления долгом в форме величины и длительности кассовых разрывов.

2. Выбор инструментов для финансирования. Конкретные инструменты выбираются исходя из того, что:

сроки привлечения определяются длительностью кассовых разрывов; стоимость заимствований должна быть минимальной.

Результатом процедуры планирования заимствований на финансирование кассовых разрывов является набор конкретных рыночных инструментов с графиком их обслуживания и погашения.