Постановление Администрации Брянской области от 13 февраля 2006 г. N 92 "Об утверждении областной целевой программы "Охрана и сохранение историко-культурного наследия Брянской области на 2006 - 2009 годы"

С изменениями и дополнениями от:

23 октября 2006 г.

В соответствии с Законом Брянской области от 11 апреля 2003 года N 20-З "О разработке и реализации областных целевых программ", постановлением Брянской областной Думы от 21 декабря 2005 года N 4-503 "О согласовании программных мероприятий и размеров их финансирования на 2006 год областной целевой программы "Охрана и сохранение историко-культурного наследия Брянской области на 2006 - 2009 годы" и в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия постановляю:

1. Утвердить областную целевую программу "Охрана и сохранение историко-культурного наследия Брянской области на 2006 - 2009 годы" (прилагается).

2. Контроль за исполнением постановления возложить на заместителя Губернатора области по курируемому вопросу.

Губернатор

Н.В. Денин

Областная целевая программа
"Охрана и сохранение историко-культурного наследия Брянской области на 2006 - 2009 годы"
(утв. постановлением Администрации Брянской области от 13 февраля 2006 г. N 92)

С изменениями и дополнениями от:

23 октября 2006 г.

Паспорт

Наименование программы	- областная целевая программа "Охрана и сохранение историко-культурного наследия Брянской области на 2006 - 2009 годы"
Дата принятия решения о разработке программы, дата ее утверждения	- каталог территориальных проблем, требующих решения программно-целевым методом, утвержденный постановлением администрации области от 12 сентября 2005 г. N 500
Государственный заказчик	- администрация Брянской области
Заказчик	- комитет по охране и сохранению объектов культурного наследия Брянской области
Основные разработчики программы	- комитет по охране и сохранению объектов культурного наследия Брянской области, органы местного самоуправления Брянской области
Цели и задачи программы, важнейшие целевые показатели	- цели: обеспечение реализации конституционного права жителей Брянской области на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого беречь памятники истории и культуры, заботиться о сохранности исторического и культурного наследия; обеспечение реализации государственной политики в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Брянской области; создание условий для сохранности объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) на территории Брянской области. Задачи: развитие системы эффективной государственной охраны, сохранения и популяризации недвижимых памятников истории и культуры; развитие юридических, научных, технических, административных и финансовых мер по охране, сохранению, популяризации и восстоновлению культурного наследия Брянской области; формирование эффективного государственного контроля за состоянием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия Брянской области; поддержка системы государственного учета и государственного реестра памятников истории и культуры Брянской области; организация и проведение мероприятий по исследованию, проектированию, ремонту, реставрации, воссозданию и консервации объектов культурного наследия; информационное сопровождение, издание научно-исследовательских, историко-культурных, краеведческих материалов, проведение научно-практических конференций, семинаров, выставок в целях популяризации культурного наследия Брянской области; ресурсное обеспечение системы охраны, сохранения и популяризации памятников истории и культуры
Сроки и этапы реализации программы	- 2006 - 2009 годы
Основные мероприятия программы	- охрана, сохранение, популяризация и ресурсное обеспечение сферы историко-культурного наследия
Исполнители программы и основных мероприятий	- комитет по охране и сохранению объектов культурного наследия Брянской области; органы исполнительной власти Брянской области; государственные организации и учреждения, работающие в сфере охраны, сохранения и популяризации культурного наследия; общественные, творческие и религиозные объединения; органы местного самоуправления; проектные, научно-исследовательские, образовательные и иные организации, определяемые на конкурсной основе в установленном порядке
Объемы и источники финансирования	- на весь период реализации программы за счет средств областного бюджета - 73,883 млн. рублей. Объемы средств по программе подлежат ежегодному уточнению, исходя из возможностей областного бюджета
Ожидаемые конечные результаты реализации программы	- качественное улучшение системы охраны культурного наследия и технического состояния памятников истории и культуры; расширение возможностей доступности населения к культурному наследию Брянской области, в т.ч. посредством издания научно-популярной литературы и создания электронных источников информации; создание и сопровождение системы электронного учета объектов культурного наследия; поддержка системы культурного и исторического туризма; формирование эффективной системы хозяйственно-правового регулирования отношений в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны недвижимого культурного наследия; повышение профессионализма кадров в системе охраны и сохранения культурного наследия
Система организации контроля за исполнением программы	- контроль за реализацией программы осуществляет заказчик в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и Брянской области

Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программным методом

Брянщина с ее древней самобытной историей обладает весомым потенциалом культурного наследия России - как материального, так и тесно связанного с ним духовного. Значительные исторические события прошлого дошли до нас в архитектуре, археологических памятниках, достопримечательных местах, искусстве, литературе, музыке, фольклоре и являются хранилищем культурного наследия, коллективной памятью истории. Признание Брянской области как территории высокого культурного потенциала обусловлено ее богатой историей: археологическими, историческими и архитектурными памятниками от эпохи палеолита до двадцатого века, десятью историческими городами, тремя историческими селами, авторитетом многих выдающихся личностей, внесших существенный вклад в историю и развитие культуры России.

Неразрывно связаны с пониманием богатства и многообразия культуры Брянской области известные архитектурные творения в Ляличах, Овстуге, Красном Роге, Брянске, Севске, Карачеве, Стародубе и многих других поселениях. Трудно переоценить притягательность Брянщины, где неповторимо сочетаются ценнейшие образцы градостроительного искусства, архитектурные памятники, места, связанные с выдающимися историческими событиями и жизнью замечательных людей.

Памятники истории и культуры Брянского края составляют весомую долю в культурном наследии России, вносят важнейший вклад в устойчивое развитие нашей области и Российской Федерации в целом, что и предопределяет высочайшую ответственность населения и органов государственной власти за сохранение своего наследия и передачу его последующим поколениям. Статья 44 Конституции Российской Федерации определяет конституционную обязанность каждого заботиться о сохранении культурного наследия и гарантирует каждому право на доступ к культурным ценностям, в том числе и связанным с объектами культурного наследия.

Брянская область является неотъемлемой частью Российской Федерации и, выполняя Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", стремится к обеспечению более эффективной охраны и сохранения, активной популяризации культурного наследия, расположенного на ее территории, для чего берет на себя обязательства, исполняя данную программу:

а) проводить общую политику, направленную на придание культурному наследию определенных функций в общественной жизни и на включение охраны этого наследия в областные целевые социальные программы;

б) развивать научные и технические разработки и исследования и совершенствовать методы работы, позволяющие государству устранять опасности, угрожающие памятникам;

в) принимать соответствующие юридические, научные, технические, административные и финансовые меры для выявления, охраны, сохранения, популяризации и восстановления этого наследия;

г) содействовать развитию системы переподготовки, подготовки и повышения квалификации кадров.

Каждый объект культурного наследия:

1) представляет собой уникальную ценность для Брянщины и является неотъемлемой частью культурного наследия Российской Федерации;

2) обладает особенностями, послужившими основанием для отнесения его к объектам культурного наследия и подлежащими обязательному сохранению;

3) является особым видом недвижимого имущества, в отношении которого устанавливаются ограничения прав владения, пользования и распоряжения;

4) представляет собой объект градостроительной деятельности особого регулирования;

5) ограничивает проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ;

6) влияет на решение вопросов в отношении инфраструктуры, непосредственно связанной с объектами культурного наследия, в том числе в части отношений, регулируемых гражданским, градостроительным, земельным, лесным, водным, природоохранным и иным законодательством Российской Федерации и Брянской области.

Согласно требованиям законодательства Российской Федерации и Брянской области основной задачей в сфере культурного наследия является выявление, учет, изучение объектов культурного наследия всех видов и категорий и обеспечение их сохранности в интересах настоящего и будущего поколений Брянщины и Российской Федерации. Вместе с этим объекты наследия могут и должны рационально использоваться, приносить практическую пользу не только морально-воспитательного, но и экономического характера. Для этого объекты культурного наследия предлагается активно включать в процесс социально-экономического развития населения с использованием самых разнообразных экономических, правовых и нравственных регуляторов.

При реализации государственной политики по вовлечению объектов культурного наследия в процесс социально-экономического развития нашей области скоординированная работа региональных органов государственной власти должна проводиться при постоянном участии и поддержке органов местного самоуправления и широкой общественности, научных организаций, краеведов, религиозных объединений, различных обществ любителей старины, локальных культурных обществ и иных организаций гражданского общества.

Проблема рационального использования объектов культурного наследия в условиях современных социально-экономических отношений является одной из сложнейших. Однако ее решение играет ключевую роль в осознании населением области реальной ценности культурного наследия Брянщины, обеспечит необходимые условия для развития современной идеи возрождения Брянской области и в результате позволит создать систему сохранности объектов культурного наследия.

В этом контексте разработана областная целевая программа "Охрана и сохранение историко-культурного наследия Брянской области на 2006 - 2009 годы".

1. Недвижимое культурное наследие Брянской области

На территории нашей области сконцентрировано множество ценных памятников истории и культуры. Многие из этих объектов поистине уникальны и могут быть отнесены к выдающимся сокровищам культуры. По состоянию на начало 2005 года в списке памятников истории и культуры насчитывается 3262 объекта наследия, из них 77 - объекты федерального значения и дополнительно 490 объектов археологического наследия отнесены к категории федерального значения статьей 4 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", остальные - регионального значения (2695 ед.).

До настоящего времени объектный и имущественный состав культурного наследия не уточнен. Точное количество объектов будет определено при создании государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Брянской области, что предусмотрено настоящей программой.

2. Территории историко-культурного назначения

2.1. Исторические поселения.

Особую роль с точки зрения сохранения культурного наследия играют исторические поселения. Список исторических поселений был утвержден в 1990 году постановлением коллегии Министерства культуры РСФСР, коллегии Госстроя РСФСР и президиума Центрального совета Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры. В Брянской области к историческим относятся 13 поселений. В исторических поселениях должны охраняться не только отдельные памятники истории и культуры, но и памятники градостроительства, архитектурные ансамбли, образцы исторической застройки и исторические ландшафты.

Статус "исторического поселения" должен явиться отражением и закреплением специфики социально-культурного и хозяйственного развития исторического города или села и обеспечить содержание двух основных составляющих.

Первая из них связана с признанием ценности историко-культурного наследия в данном поселении и соответственно должна создать условия для функционирования системы конкретных мер по его охране (выявление, постановка на учет, зонирование территории и режимы использования земель, осуществление охранных и реставрационных работ, контроль и т.д.). Вторая составляющая предполагает создание экономических условий сохранения и использования наследия, обеспечивающих по мере необходимости замещение бюджетного финансирования работ по сохранению и восстановлению объектов наследия негосударственными инвестициями в реализацию государственной программы развития каждого исторического поселения.

2.2. Музеи-заповедники и достопримечательные места.

В Брянской области должны быть поставлены на государственную охрану не только памятники истории и культуры, но и особо ценные территории, где сохраняется весь культурно-исторический и природный комплекс наследия, уникальные культурные и природные ландшафты (достопримечательные места). В настоящее время в области существует лишь один музей-заповедник. Он организован на базе музея-усадьбы выдающегося поэта и дипломата Ф.И. Тютчева.

Благодаря статусу музея-заповедника удалось воссоздать и в перспективе обеспечить сохранность объекта культурного наследия как целостного историко-культурного комплекса.

Новые музеи-заповедники должны быть сформированы на базе исторических поселений, связанных с освоением нынешней территории Брянской области, территории с уникальными археологическими памятниками, объектами военного наследия, производственного наследия и др. Именно через музеи-заповедники может происходить культурное и туристское освоение регионов.

Дворянские усадьбы в свое время сформировали удивительный пласт культуры, который получил яркое отражение в национальном наследии. На базе Овстуга и Красного Рога были созданы музеи-усадьбы Ф.И. Тютчева и А.К. Толстого. Однако подавляющая часть старинных усадеб либо уже погибла, либо находится в катастрофическом состоянии из-за недостаточного внимания к этим архитектурным и ландшафтным памятникам. Сохранить оставшиеся крупицы усадебной культуры от полного уничтожения - задача, поставленная в данной программе.

Основные проблемы оптимизации режима охраны на особо охраняемых территориях и в музеях-заповедниках локализуются в сферах землепользования и градостроительства. Приватизация и оборот земель, проводимые зачастую без должного учета их специфики как входящих в состав земель историко-культурных или граничащих с такими землями, весьма негативно отразились на состоянии многих культурных ландшафтов. В результате в очень опасном положении оказываются многие археологические памятники, угрозу которым представляют как непродуманные земельные работы, так и прямое разрушение в результате нового незаконного строительства. К этой проблеме следует отнести освоение земель памятника археологии "Вщиж".

3. Современное состояние объектов культурного наследия

К сожалению, к настоящему времени значительная часть памятников истории и культуры Брянского края находится под угрозой уничтожения или резко снизила свою ценность в результате прямого или косвенного воздействия хозяйственной деятельности, а также из-за недостаточной охраны от разрушительных воздействий природных процессов.

Острота этой ситуации во многом обусловлена резко снизившимися в последнее десятилетие объемами работ по поддержанию памятников (ремонт, реставрация, консервация и т.д.), распространяющейся их бесхозностью, а также заметным снижением общей эффективности государственного и общественного контроля в этой сфере. По оценкам специалистов, состояние находящихся на государственной охране памятников истории и культуры почти на 80 процентов характеризуется как неудовлетворительное. Около 70 процентов от их общего числа нуждается в принятии срочных мер по спасению от разрушения, повреждения и уничтожения в результате проявления различных негативных явлений и процессов, включая экологические. Среди них такие широко известные в России архитектурные комплексы как усадьбы графа Завадовского в селе Ляличи Суражского, Безбородко в селе Гринево Погарского, Гулевича в селе Мирковы Уты Выгоничского, Миклашевского в селе Понуровка Стародубского, Тенишевых в селе Хотылево Брянского районов и многие другие. Необходимо выполнить вторую очередь реставрационных и восстановительных работ памятников усадьбы А.К. Толстого в Красном Роге.

Коренное изменение общественного отношения к православной церкви не обеспечило за короткий срок существенного улучшения состояния многих памятников церковного зодчества. Сегодня насчитывается около пятидесяти зданий, которые требуют вложения больших средств на их реставрацию.

Чрезвычайно остро стоит проблема сохранения памятников деревянного зодчества. Их осталось единицы, среди них церкви в селах Елионка и Понуровка Стародубского, Пушкино Севского, Красный Рог Почепского, Душатино Суражского и храмовые памятники в ряде других районов.

Состояние исторических поселений специалисты также оценивают как близкое к критическому. В последние годы необоснованный и во многих случаях незаконный снос исторической застройки и новое строительство на исторических территориях не только не сократились, но приобрели неконтролируемый характер. Примером может служить интенсивное освоение исторической застройки в последние пятьдесят лет в Брянске, Стародубе, Трубчевске и других городах области.

Резко снизилась культура исполнения реставрационных работ. Часто это не реставрация, а непрофессиональный ремонт. Требования Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" о необходимости проведения по объектам культурного наследия научной реставрации с привлечением для ее выполнения специалистов-реставраторов зачастую игнорируются, что приводит к подмене ремонтно-реставрационных работ работами по коренной реконструкции объектов культурного наследия. При этом игнорируются требования сохранения окружающей среды объектов наследия, нарушается режим застройки на территории памятника и в зонах охраны. Необходимо поставить запрет такой "реставрации". Нельзя подменять подлинные памятники истории и культуры путём замены их на копии из современных строительных материалов.

Уязвимыми стали и многие малые города. Особенно пострадали те из них, где в советское время были построены новые промышленные объекты, велось интенсивное жилищное строительство. Многие замечательные города в результате интенсивного нового строительства в значительной степени утратили свою историко-культурную ценность. Характерным примером может служить город Стародуб. По данным Научно-проектного института реконструкции исторических городов, если не принять срочные меры, то в ближайшие 10 - 15 лет погибнет большая часть сохранившейся ценнейшей исторической среды и безвозвратно исчезнет традиционный облик большинства малых городов.

Следует отметить проблему коммунального хозяйства в исторических малых городах. Нельзя получить удовольствие от знакомства с памятником архитектуры, если вокруг мы видим грязь, безвкусные новые строения, бедность и разруху. К сожалению, через это формируется культура поведения, отношения к своему прошлому, к своему наследию.

Современное положение в сфере сохранения объектов наследия характеризуется полномасштабным проявлением сформировавшихся в предшествующие годы тенденций негативного воздействия техногенных и экологических факторов на памятники истории и культуры. Все более явно дают знать о себе последствия накопления многолетнего груза экологических воздействий и их кумулятивного эффекта для памятников, демонстрируя таким образом переход количественных изменений в качественные. Острота этой проблемы для всей области во многом обусловлена резко снизившимися в последнее десятилетие объемами работ по поддержанию памятников (ремонт, реставрация и пр.), все шире распространяющейся их бесхозностью, а также снижением общей эффективности государственного и общественного контроля в рассматриваемой сфере. Особое внимание обращают ученые на то обстоятельство, что большинство потерь в сфере культурного наследия практически невосполнимы.

Следует отметить, что культурное и архитектурно-градостроительное наследие Брянщины еще недостаточно изучено. Нельзя забывать, что в течение десятилетий почти не изучались целые эпохи развития местного зодчества, в частности, архитектура второй половины XIX - начала XX веков, и целые типологические области строительства: культовые сооружения, индивидуальные жилые дома, дворянские и купеческие усадьбы и др.

Значительная часть объектов, прежде всего усадебных комплексов, оказались бесхозными и брошенными на произвол судьбы. Это привело к тому, что на протяжении последних десятилетий многие усадебные комплексы превратились в руины.

Серьезные проблемы сложились и в области выявления, изучения, государственной охраны и сохранения объектов археологического наследия. Существовавшая в предшествующие десятилетия система организации и управления в этой сфере требует уточнения и корректировки для учета новых реалий.

Проблемой сохранения объектов археологического наследия является и постоянно увеличивающееся количество раскопок "черных археологов". Не избежали участи хищнических раскопок многие известные археологические комплексы.

4. Задачи по совершенствованию государственной охраны и сохранению культурного наследия, предусматриваемые программой

В соответствии с Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" основной задачей в сфере культурного наследия является обеспечение сохранности объектов культурного наследия всех видов и категорий, включая осуществление их государственной охраны, сохранения, использования и популяризации в соответствии с законодательством.

Главным необходимым условием обеспечения сохранности объектов культурного наследия в настоящее время является совершенствование государственной политики на основе всестороннего учета состава и состояния объектов культурного наследия, реальных возможностей органов власти, органов местного самоуправления, общественных и религиозных организаций, иных лиц, особенностей культурных традиций и множества других факторов.

Государственная политика по обеспечению сохранности объектов культурного наследия должна исходить из признания приоритетности сохранения историко-культурного потенциала как одного из важных социально-экономических ресурсов существования и развития Брянщины и реализовывать комплексный подход к решению вопросов государственной охраны, непосредственного сохранения, распоряжения и использования объектов культурного наследия.

4.1. Государственная охрана объектов культурного наследия.

Существующая система государственной охраны объектов культурного наследия была сформирована на основе принципов, определенных в 60 - 70-х годах прошлого века, и обеспечивала сравнительно приемлемое состояние важнейших памятников в условиях социалистической плановой экономики. Колоссальные экономические и социальные изменения в России, произошедшие за последние 20 лет, потребовали коренной модернизации этой системы. Важным шагом на этом пути стало принятие в 2002 году Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Федеральный закон ввел целый ряд важных понятий и норм, предопределяющих регламентацию охраны, сохранения и использования объектов культурного наследия. Его полноценное практическое использование требует целый ряд организационных и финансовых мер, которые учтены в программе.

4.2. Сохранение объектов культурного наследия.

Важнейшим способом сохранения объектов культурного наследия является их реставрация, которая традиционно осуществлялась специализированными государственными научно-проектными организациями и производственными предприятиями реставрационной отрасли.

В период проведения административной реформы в сфере культурного наследия из-за неурегулированности новых межведомственных отношений оказался крайне затруднен государственный контроль не только за надлежащим состоянием объектов культурного наследия, но и за содержанием и качеством работ по их сохранению, в первую очередь, ремонтно-реставрационных работ. Законом предусмотрены контрольно-распорядительные меры охраны, которые должны исправить положение в этом деле. Мероприятия по исполнению федерального закона заложены в программу.

Значительное сокращение государственного финансирования работ по сохранению объектов культурного наследия без их надлежащего замещения средствами из иных источников финансирования - местных бюджетов, собственных средств инвесторов (собственников или пользователей), Русской православной церкви - привело не только к резкому ухудшению состояния весьма значительной части памятников истории и культуры, но и к разрушению научно-проектной, нормативно-правовой и производственной системы сохранения культурного наследия, сокращению квалифицированных кадров реставрационных профессий. Почти полностью разрушена существовавшая в начале 1990-х годов государственная система реставрационных организаций.

В настоящее время во многом утрачены структуры, обеспечивающие раннее исследование, реставрационное проектирование и производство реставрационных работ на объектах культурного наследия, подготовку и повышение квалификации реставраторов-проектировщиков и мастеров-реставраторов, информационного обслуживания и нормативного обеспечения реставрационной отрасли.

Отсутствие современной системы специализированных научно-проектных и производственных реставрационных организаций, в свою очередь, ведет к многочисленным невосполнимым потерям культурного наследия, поскольку множество вновь появившихся небольших частных реставрационных предприятий, как правило, выполняют обычный "евроремонт" вместо реставрации, зачастую без согласованной в установленном порядке научно-проектной документации, с низким качеством.

Работа по оптимизации состава и количества реставрационных организаций, которые необходимы, а также государственного финансирования их деятельности требует тесной координации действий комитета по охране и сохранению объектов культурного наследия Брянской области и органов местного самоуправления. Отсутствие достаточного государственного контроля не позволяет получить точные количественные данные о реальных объемах негосударственных инвестиций на реставрационные работы и, следовательно, оценить их реальный масштаб и эффективность. Между тем во многих случаях инвесторы привлекают к выполнению работ неквалифицированные кадры, реставрация ведется с грубейшими нарушениями методических и технологических норм, зачастую без согласованной в установленном порядке проектной документации и в отсутствии аттестованных реставраторов-профессионалов или вопреки их рекомендациям, а на охранных территориях и в охранных зонах производятся самовольные ремонтно-строительные работы. Ряд мероприятий программы нацелен на исправление этой ситуации. По данным обследований, проведенных в городах и районах области, требуют реставрации около ста памятников архитектуры. На ее осуществление требуется около 500 млн. рублей. В таком же состоянии находятся и памятники истории, в основном увековечивающие память героев-защитников, героев-освободителей, партизан и земляков, участников Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов.

В качестве основных мероприятий по охране и сохранению объектов культурного наследия программой обозначены следующие:

создание государственного реестра объектов культурного наследия Брянской области;

проведение инвентаризации и мониторинга объектов культурного наследия, который позволит получить необходимую информацию об их состоянии, а также сведения о научно-исследовательской и проектной документации;

определение собственника для бесхозных объектов и выделение предмета охраны памятника;

осуществление первоочередных противоаварийных, консервационных и реставрационных работ по объектам культурного наследия с участием специалистов-реставраторов;

государственная поддержка в создании системы реставрационных организаций;

информационная и материальная поддержка охраны и сохранения культурного наследия;

установление для всех объектов культурного наследия (в том числе вновь выявленных) статуса объектов, ограниченных в обороте;

определение основания, критериев и порядка отчуждения объектов культурного наследия, находящихся в государственной и муниципальной собственности области, иным собственникам, в том числе критериев недопустимости такого отчуждения.

Спецификой памятников истории и культуры как имущества и объекта государственного управления является недопусти