Постановление Администрации Брянской области от 14 июня 2011 г. N 524 "Об утверждении долгосрочной бюджетной стратегии Брянской области на период до 2020 года" (утратило силу)

Постановление Администрации Брянской области
от 14 июня 2011 г. N 524
"Об утверждении долгосрочной бюджетной стратегии Брянской области на период до 2020 года"

ГАРАНТ:

Постановлением Правительства Брянской области от 27 марта 2017 г. N 123-п настоящее постановление признано утратившим силу

В соответствии с постановлением администрации области от 11 февраля 2011 года N 95 "Об утверждении программы повышения эффективности бюджетных расходов Брянской области (2011-2012 годы)" постановляю:

1. Утвердить прилагаемую долгосрочную бюджетную стратегию Брянской области на период до 2020 года.

2. Опубликовать настоящее постановление в средствах массовой информации и на официальном сайте администрации Брянской области в сети Интернет.

3. Контроль за исполнением постановления возложить на заместителя Губернатора Брянской области - начальника финансового управления Брянской области Локтикову Е.И.

Губернатор

Н.В. Денин

Долгосрочная бюджетная стратегия
Брянской области на период до 2020 года
(утв. постановлением администрации Брянской области от 14 июня 2011 г. N 524)

Бюджетная политика играет определяющую роль в формировании условий жизни граждан и развитии страны. Через бюджетную систему Брянской области проходят средства, эквивалентные более 20% валового регионального продукта, она обеспечивает финансирование большинства направлений деятельности государства: осуществление государственной политики в сферах образования, здравоохранения, культуры и искусства, социальной защиты населения, молодежной политики, физической культуры и спорта, создание условий для развития экономики, сглаживание межтерриториальных различий.

Конечная цель бюджетной политики состоит в повышении уровня и качества жизни населения. Это подразумевает создание условий для устойчивого повышения уровня жизни граждан, их всестороннего развития, защиту их безопасности, обеспечение социальных гарантий.

Создание условий для будущего развития - важнейшая миссия социально ответственного государства. Развитие экономического, природного и научного потенциала, конкурентоспособной системы образования, формирование инновационной среды, поддержка передовых технологий, обеспечение прав и свобод граждан, эффективная организация самого государства, борьба с коррупцией - необходимые предпосылки для достижения этой цели.

Основа для решения перечисленных задач - высокие темпы устойчивого экономического роста, обеспечивающего создание новых рабочих мест, увеличение доходов граждан и расширение финансовых возможностей государства. Это требует, прежде всего, поддержания макроэкономической стабильности, которая играет решающую роль в формировании инвестиционной привлекательности региона. Должно быть также обеспечено безусловное выполнение государством своих обязательств независимо от колебаний внешней конъюнктуры, устранение других макроэкономических рисков.

Эффективность правового регулирования, способность государства добиваться исполнения принятых нормативных правовых актов наряду с финансовым обеспечением являются столь же необходимым условием для достижения целей бюджетной политики.

Развитие общества и изменение экономической среды предъявляют все новые требования к качеству бюджетной политики. Граждане ждут от государства повышения качества образования и здравоохранения, решения социальных проблем, искоренение бедности, бизнес рассчитывает на развитие производственной инфраструктуры. Для того чтобы соответствовать этим ожиданиям недостаточно провести определенные реформы в бюджетной сфере, потребуется решительное повышение качества бюджетной политики.

I. Итоги бюджетной политики Брянской области в 2005 - 2010 годах

1.1. Доходы бюджетной системы Брянской области

Уровень доходов бюджетной системы Брянской области на протяжении 2005 - 2010 годов неизменно повышался. Рост общего объема доходов консолидированного бюджета за рассматриваемый период составил 19296105,9 тыс. рублей, или 243,4% к уровню 2005 года, областного бюджета - 15814979,7 тыс. рублей, или 247,1% к уровню 2005 года, местных бюджетов - 7104971,9 тыс. рублей, или 190,2% к уровню 2005 года. Динамика доходов консолидированного, областного и местных бюджетов приведена в таблице 1.

Таблица 1

Динамика
доходов консолидированного, областного и местных бюджетов за 2005 - 2010 годы

(тыс. рублей)

	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Консолидированный бюджет	13 453 793,2	17 588 178,3	22 268 157,0	26 563 339,4	31 385 306,6	32 749 899,1
Областной бюджет	10 754 459,1	14 235 997,8	17 879 921,0	21 237 651,5	26 167 782,3	26 569 438,8
Местные бюджеты	7 878 238,4	10 690 267,5	12 234 481,6	13 121 860,1	14 539 627,6	14 983 210,3

Основную долю доходов консолидированного бюджета Брянкой# области (56,2% в 2010 году) составляют налоговые и неналоговые доходы. В структуре доходов областного бюджета в 2005 - 2010 годах доля налоговых и неналоговых доходов областного бюджета составляла от 40,5 % (2009 год) до 50,2% (2006 год). В 2010 году доля налоговых и неналоговых доходов областного бюджета составила 46,0%: рост на 5,5 к уровню 2009 года обусловлен как ростом объема налоговых и неналоговых доходов (+1627863,0 тыс. рублей), так и существенным сокращением объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (-1782350,1 тыс. рублей).

Распределение доходов бюджетной системы Брянской области по источникам формирования за 2005 - 2010 годы представлено в таблице 2.

Таблица 2

Источники
формирования доходов областного бюджета в 2005 - 2010 годах

	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Консолидированный бюджет Брянской области
Доходы консолидированного бюджета, в том числе:	13 453 793,2	17 588 178,3	22 268 157,0	26 563 339,4	31 385 306,6	32 749 899,1
налоговые и неналоговые доходы	8 015 734,2	10 220 622,7	12 207 276,7	14 896 719,1	15 811 766,2	18 415 847,4
доля налоговых и неналоговых доходов в общем объеме доходов консолидированного бюджета, %	59,6%	58,1%	54,8%	56,1%	50,4%	56,2%
Безвозмездные поступления, в том числе:	5 438 059,0	6 844 053,5	9 854 608,8	11 476 067,7	15 573 540,5	14 334 051,6
дотации	4 257 411,9	4 762 535,4	6 467 022,2	6 902 814,7	8 050 529,5	6 268 179,4
субсидии	429 961,6	783 896,4	2 047 508,8	2 282 518,4	2 936 515,7	3 191 358,5
субвенции	337 479,1	786 869,2	1 319 010,8	1 536 794,5	2 305 689,9	3 903 413,3
доля безвозмездных поступлений в общем объеме доходов консолидированного бюджета, %	40,4%	38,9%	44,3%	43,2%	49,6%	43,8%
Областной бюджет
Доходы областного бюджета, в том числе:	10 754 459,1	14 235 997,8	17 879 921,0	21 237 651,5	26 167 782,3	26 569 438,8
налоговые доходы	4 979 273,0	6 778 722,2	7 432 845,1	8 749 651,1	10 389 039,5	11 900 271,0
неналоговые доходы	340 691,1	371 634,4	369 273,0	633 775,4	207 407,5	324 039,0
доля налоговых и неналоговых доходов в общем объеме доходов областного бюджета, %	49,5%	50,2%	43,6%	44,2%	40,5%	46,0%
Безвозмездные поступления, в том числе:	5 438 059,0	6 841 548,0	9 962 780,5	11 747 258,0	15 571 335,2	14 345 129,7
дотации	4 257 411,9	4 762 535,4	6 467 022,2	6 902 814,7	8 050 529,5	6 268 179,4
субсидии	429 961,7	783 896,4	2 047 508,8	2 577 074,3	2 936 515,7	3 208 943,2
субвенции	337 479,1	786 869,2	1 433 997,3	1 536 794,5	2 305 689,9	3 903 413,3
доля безвозмездных поступлений в общем объеме областного бюджета, %	50,6%	48,1%	55,7%	55,3%	59,5%	54,0%
дотационность областного бюджета, %	43,6%	39,0%	47,6%	44,6%	42,0%	35,7%
Местные бюджеты
Доходы местных бюджетов, в том числе:	7 878 238,4	10 690 267,5	12 234 481,6	13 121 860,1	14 539 627,6	14 983 210,3
налоговые и неналоговые доходы	2 690 400,3	3 070 271,7	4 405 201,3	5 513 320,8	5 217 015,5	6 208 733,6
доля налоговых и неналоговых доходов в общем объеме доходов местных бюджетов, %	34,1%	28,7%	36,0%	42,0%	35,9%	41,4%
Безвозмездные поступления, в том числе:	5 184 274,3	7 340 587,0	7 738 031,0	7 524 953,6	9 322 612,2	8 774 476,7
дотации	1 332 658,3	1 444 847,6	1 761 171,9	1 784 784,8	1 826 338,8	2 357 024,6
субсидии	1 087 393,7	1 566 604,0	2 508 531,3	2 027 118,8	3 450 060,3	2 367 023,4
субвенции	2 503 063,6	3 925 210,5	3 435 114,5	3 458 577,2	3 836 372,6	3 886 768,8
доля безвозмездных поступлений в общем объеме доходов местных бюджетов, %	65,8%	68,7%	63,2%	57,3%	64,1%	58,6%
дотационность местных бюджетов, %	30,7%	28,2%	34,9%	29,1%	36,3%	31,5%

Уровень дотационности областного бюджета за рассматриваемый период снижается с 43,6% в 2005 году до 35,7% в 2010 году. Максимальный уровень дотационности был зафиксирован в 2007 году (47,6 %).

За 2005 - 2010 году# существенно (более чем в 10 раз), увеличился объем субвенций, предоставляемых из федерального бюджета на исполнение переданных полномочий, в 2010 году рост составил 169,3% к уровню 2009 года (+1597723,4 тыс. рублей).

Объем субсидий, предоставляемых в целях софинансирования расходных обязательств Брянской области увеличился за рассматриваемый период в 7,5 раза, в 2010 году - +272427,5 тыс. рублей по сравнению с 2009 годом.

Структура налоговых и неналоговых доходов областного бюджета представлена в таблице 3.

Таблица 3

Структура
налоговых и наналоговых# доходов областного бюджета в 2005 - 2010 годах

(тыс. рублей)

	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Налог на прибыль организаций	1 512 861,0	2 068 788,3	2 360 375,1	2 903 016,8	3 365 038,7	3 662 481,4
Налог на доходы физических лиц	1 855 386,0	2 327 142,9	2 996 699,0	3 947 928,7	3 955 538,3	4 257 380,9
Акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации, всего	946 729,0	1 126 270,5	1 233 650,6	986 134,7	1 322 748,9	2 018 440,9
в том числе:
акцизы на алкогольную продукцию	617 013,0	389 594,3	411 813,7	143 405,7	224 781,6	892 309,2
доходы от уплаты акцизов на алкогольную продукцию	-	370 307,8	452 308,6	445 959,0	402 766,0
доходы от уплаты акцизов на нефтепродукты	329 716,0	366 368,4	369 528,3	396 770,0	695 201,3	1 126 131,7
Налог на имущество организаций	250 848,0	603 674,6	637 669,8	702 552,8	1 449 121,4	1 616 725,3
Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения	152 614,0	229 918,4	-	-	-	-
Налог на игорный бизнес	64 992,0	189 462,8	71 689,5	-	-	-
Транспортный налог	127 214,0	159 577,3	103 904,2	206 206,9	253 913,6	321 127,7
Налог на пользователей автомобильных дорог (в части погашения задолженности прошлых лет)	45 047,0	-	-	-	-	-
Налог на добычу полезных ископаемых	7 621,0	7 721,6	9 825,8	12 109,0	10 010,7	11 583,3
Доходы, получаемые в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена	186 147,0	193 169,1	166 848,6	74 887,1	59 765,0	59 860,3
Доходы, получаемые в виде арендной платы за земли после разграничения государственной собственности на землю	-
Плата за негативное воздействие на окружающую среду	29 453,0	27 021,2	38 074,6	41 070,6	39 568,8	49 401,9
Плата за использование лесов	68 191,0	79 231,8	100 647,2	123 602,6	41 538,6	64 491,5

Динамика изменения объемов основных налоговых доходов областного бюджета за 2005 - 2010 году представлена на диаграмме ниже.

В таблице 4 представлена структура налоговых доходов областного бюджета за рассматриваемый период.

Таблица 4

Структура
налоговых доходов областного бюджета в 2005 - 2010 годах

	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Налог на прибыль организаций	30,4%	30,5%	31,8%	33,2%	32,4%	30,8%
Налог на доходы физических лиц	37,3%	34,4%	40,3%	45,1%	38,1%	35,8%
Акцизы по подакцизным товарам	19,0%	16,6%	16,6%	11,3%	12,7%	17,0%
Налог на имущество организаций	5,0%	8,9%	8,6%	8,0%	13,9%	13,6%
Иные источники	8,3%	9,6%	2,7%	2,4%	2,9%	2,8%

Наибольшую долю в структуре налоговых доходов областного бюджета занимают налог на прибыль организаций (30,8% в 2010 году) и налог на находы# физических лиц (35,8% в 2010 году).

В структуре валового регионального продукта (ВРП) налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюдежта# за 2005 - 2010 годы составляют от 11,6% (2009-2010 годы) до 12,4% (2006 год).

Таблица 5

Доля
налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета в объеме валового регионального продукта за 2005 - 2010 годы

	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета, млн. рублей	8 015,7	10 220,6	12 207,3	14 896,7	15 811,8	18 415,8
Валовый региональный продукт, млн. рублей	66 692,30	82 100,40	102 790,00	127 019,50	136 159,00	158 656,60
Доля налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета в ВРП, %	12,0%	12,4%	11,9%	11,7%	11,6%	11,6%

Таким образом, доля налоговых и неналоговых доходов в объеме валового регионального продукта за последние 6 лет варьируется в диапазоне от 11,6% до 12,4%.

Среди основных достижений бюджетной политики в области формирования доходов в 2005 - 2010 годах следует отметить следующие:

увеличение поступлений основных налоговых источников:

налога на прибыль организаций - в 2,4 раза;

налога на доходы физических лиц - в 2,3 раза;

акцизов по подакцизным товарам - в 2,1 раза;

налога на имущество организаций - в 6,4 раза;

сокращение дотационности областного бюджета с 47,6% в 2007 году до 35,7% в 2010 году;

уменьшение объема "выпадающих" доходов, связанных с предоставлением налоговых льгот с 8,4% в общем объеме налоговых и неналоговых доходов областного бюджета в 2008 году до 2,9% в 2010 году.

1.2. Расходы бюджетной системы Брянской области

Уровень расходов консолидированного бюджета Брянской области за 2005 - 2010 годы вырос на 19698,1 млн. рублей (239,6%), от 21,2% ВРП до 21,3% ВРП.

Таблица 6

Объем
расходов консолидированного и областного бюджетов в 2005 - 2010 годах

	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Расходы консолидированного бюджета, млн. рублей	14 105,8	17 786,2	23 011,1	28 192,4	31 121,1	33 803,9
% от ВРП	21,2%	21,7%	22,4%	22,2%	22,9%	21,3%
Расходы областного бюджета, млн. рублей	11 222,2	14 509,0	18 791,3	22 665,7	26 016,6	27 225,5
% от ВРП	16,8%	17,7%	18,3%	17,8%	19,1%	17,2%
Расходы местных бюджетов, млн. рублей	7 986,2	10 582,1	12 031,6	13 323,0	14 426,6	15 381,1
% от ВРП	12,0%	12,9%	11,7%	10,5%	10,6%	9,7%

По итогам 2007 года Брянская область занимала 3 место среди регионов ЦФО по объему расходов консолидированного бюджета в объеме ВРП, по итогам 2008 года - 2 место среди субъектов ЦФО.

Таблица 7

Расходы
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа (% от ВРП) в 2007-2008 годах

Наименование субъекта РФ	Место в ЦФО (2007 год)	2007 год	Место в ЦФО (2008 год)	2008 год
Белгородская область	13	17,9%	14	18,5%
Брянская область	3	22,4%	2	22,2%
Владимирская, область	6	20,0%	5	20,9%
Воронежская область	12	18,3%	12	18,9%
Ивановская область	1	29,4%	1	29,5%
Калужская область	2	23,2%	6	20,9%
Костромская область	4	22,0%	3	21,4%
Курская область	16	16,9%	16	17,5%
Липецкая область	17	15,4%	17	14,7%
Московская область	7	19,8%	13	18,8%
Орловская область	15	17,5%	10	19,8%
Рязанская область	8	19,5%	7	20,5%
Смоленская область	14	17,8%	11	19,4%
Тамбовская область	10	19,3%	4	21,3%
Тверская область	5	20,8%	9	20,1%
Тульская область	11	18,3%	15	18,0%
Ярославская область	9	19,3%	8	20,2%

За 2005 - 2010 годы объем расходов консолидированного бюджета Брянской области увеличился в 2,4 раза (с 14105,8 млн. рублей в 2005 году до 33803,9 млн. рублей в 2010 году), областного бюджета - в 2,4 раза (с 11222,2 млн. рублей в 2005 году до 27225,5 млн. рублей в 2010 году), местных бюджетов - в 1,9 раза (с 7986,2 млн. рублей в 2005 году до 15381,1 млн. рублей в 2010 году).

Распределение расходов консолидированного бюджета по отраслям за 2008 - 2010 годы представлено в таблице 8.

Таблица 8

Распределение
расходов консолидированного бюджета по отраслям за 2008 - 2010 годы

(тыс. рублей)

	2008	2009	2010
Общегосударственные вопросы	2 218 529,9	2 369 189,1	2 120 410,6
Национальная оборона	44 588,1	40 941,8	39 780,4
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	1 456 037,7	1 227 379,6	1 185 972,6
Национальная экономика	4 200 632,3	5 140 303,8	5 393 305,2
Жилищно-коммунальное хозяйство	2 470 293,7	3 671 533,6	3 601 550,9
Охрана окружающей среды	79 119,1	61 496,9	30 608,7
Образование	7 235 023,7	7 625 917,4	8 330 801,0
Культура, кинематография, средства массовой информации	983 023,5	996 988,0	1 088 265,4
Здравоохранение, физическая культура и спорт	3 797 784,5	3 354 660,6	3 565 083,0
Социальная политика	4 352 383,0	5 117 805,4	6 915 746,8
Межбюджетные трансферты	1 355 030,6	1 514 877,8	1 532 337,2
Итого	28 192 446,0	31 121 094,0	33 803 861,9

Распределение расходов областного бюджета по отраслям за 2005 - 2010 годы представлено в таблице 9.

Таблица 9

Распределение
расходов областного бюджета по отраслям за 2005 - 2010 годы

(тыс. рублей)

	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Общегосударственные вопросы	291 561,0	585 171,0	833 079,1	986 260,4	1 087 240,1	886 220,5
Национальная оборона	12 095,0	17 240,4	17 623,9	28 868,7	24 056,6	22 435,3
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	344 105,7	597 727,9	1 136 940,6	1 403 168,8	1 177 634,5	1 113 454,7
Национальная экономика	1 449 657,1	1 725 512,2	2 483 622,7	3 707 999,9	4 701 690,1	5 019 035,4
Жилищно-коммунальное хозяйство	201 299,1	128 299,8	114 794,5	338 428,8	750 156,2	522 514,3
Охрана окружающей среды	3 076,4	6 523,8	4 531,4	10 889,8	3 052,0	4 443,9
Образование	835 120,1	1 134 918,3	1 423 948,5	1 619 437,7	1 448 101,3	1 723 387,3
Культура, кинематография, средства массовой информации	132 514,8	182 967,1	212 764,8	333 280,6	313 139,8	285 821,1
Здравоохранение, физическая культура и спорт	1 869 450,2	2 403 663,3	2 884 245,8	2 207 417,1	1 845 811,5	1 821 559,3
Социальная политика	898 147,4	995 486,5	2 838 543,9	3 978 309,3	4 689 256,4	6 442 945,7
Межбюджетные трансферты	5 185 149,9	6 731 507,7	6 841 181,1	8 051 590,7	9 976 493,2	9 383 704,2
Итого	11222176,7	14509018,0	18791276,3	22665651,8	26016631,7	27225521,7

Наибольший удельный вес в структуре расходов консолидированного бюджета занимают отрасли социальной сферы (здравоохранение, образование, социальная защита населения), вопросы национальной экономики, а также межбюджетные трансферты. Распределение расходов консолидированного бюджета за 2010 год представлено на диаграмме ниже.

В структуре расходов органов государственной власти Брянской области значительную долю занимают расходы, осуществляемые в рамках бюджетных целевых программ - долгосрочных целевых программ, ведомствнных# целевых программ, аналитических программ ведомств. В течение последних трех лет доля расходов, осуществляемых в рамках программ, возрастает:

	2008	2009	2010
Доля расходов областного бюджета, формируемых в рамках бюджетных целевых программ, %, в том числе:	45,3	47,1	48,9
долгосрочных (областных) целевых программ, %	9,6	8,5	6,6
ведомственных целевых программ, %	2,3	1,4	1,4
аналитических программ ведомств, %	33,4	37,2	40,9

На территории Брянской области в 2010 году действовали 33 долгосрочные целевые программы, 17 ведомственных целевых программ.

Объем просроченной кредиторской задолженности консолидированного и областного бюджетов на протяжении 2008 - 2010 годов поддерживается на минимальном уровне, по состоянию на 1 января 2011 года просроченная кредиторская задоженность# областного бюджета отсутствует. Принимаются меры по минимизации просроченной кредиторской задолженности местных бюджетов:

	2008	2009	2010
Доля просроченной кредиторской задолженности консолидированного бюджета по состоянию на конец отчетного периода в общем объеме расходов консолидированного бюджета, %	0,77	0,28	0,13
Доля просроченной кредиторской задолженности областного бюджета по состоянию на конец отчетного периода в общем объеме расходов областного бюджета, %	0,02	< 0,001	0,0

Объем расходов на содержание органов государственной власти Брянской области на протяжении последних лет формируется ниже установленного для региона норматива:

	2008	2009	2010
Отклонение фактического значения формирования расходов на содержание органов государственной власти от утвержденного норматива, % пунктов	-1,5	-0,8	-1,1

Доля расходов на содержание органов местного самоуправления в общем объеме расходов консолидированного бюджета также снижается на протяжении последних трех лет:

	2008	2009	2010
Доля расходов на содержание органов местного самоуправления в общем объеме расходов консолидированного бюджета, %	3,9	3,7	3,5

1.3. Сбалансированность бюджетной системы Брянской области

На 2011 год принят бездефицитный бюджет, в 2005 - 2010 годах областной бюджет исполнялся с дефицитом, объем которого на протяжении всего периода снижался. Динамика объема дефицита областного бюджета и объема государственного внутреннего долга Брянской области с 2005 года приведена в таблице 10.

Таблица 10

Динамика
дефицита (профицита) областного бюджета и объема государственного внутреннего долга Брянской области

Год	Дефицит областного бюджета, млн. рублей	Объем государственного внутреннего долга Брянской области по состоянию на конец периода, млн. рублей
2005	467,7	2 900,0
2006	273,0	4 495,8
2007	911,4	5 684,5
2008	1 462,4	6 404,0
2009	629,3	6 229,7
2010	434,2	6 052,7

В структуре государственного внутреннего долга Брянской области преобладает задолженность по привлеченным заемным средствам: средствам кредитных организаций (43,5% в 2010 году) и средствам бюджетных кредитов Минфина России (52,1% в 2010 году). Структура государственного внутреннего долга Брянской области за последние три года приведена в таблице 11.

Таблица 11

Структура
государственного внутреннего долга Брянской области (2008 - 2010 годы)

Статьи государственного внутреннего долга	2008	2009	2010
Кредиты кредитных организаций, млн. рублей	3 613,1	2 681,5	2 631,7
Бюджетные кредиты, млн. рублей	7,8	2 521,4	3 153,5
Государственные гарантии, млн. рублей	2 783,1	1 026,8	267,5
Всего, млн. рублей	6 404,0	6 229,7	6 052,7
Расходы на обслуживание государственного внутреннего долга, млн. рублей	227,2	353,9	283,9

Структура и динамика муниципального долга Брянской области представлена в таблице 12.

Таблица 12

Структура
и динамика муниципального долга Брянской области

Статьи муниципального долга	2008	2009	2010
Кредиты кредитных организаций, млн. рублей	477,7	532,7	598,9
Бюджетные кредиты, млн. рублей	37,3	223,3	379,3
Муниципальные гарантии, млн. рублей	335,3	326,4	279,7
Всего, млн. рублей	850,3	1 082,4	1 257,9

Губернатором Брянской области в Бюджетном послании на публичных слушаниях по проекту областного бюджета на 2011 - 2013 годы была поставлена задача снизить уровень государственного внутреннего долга за три года (к концу 2013 года) в 1,7 раза. Достижение постановленной задачи требует применения рестриктивных мер реализации долговой политики.

II. Основные проблемы бюджетной политики

2.1. Процесс планирования бюджетных ассигнований остается слабо увязанным со стратегическим планированием, структура и динамика расходов недостаточно учитывают цели социально-экономического развития региона. Главные распорядители и получатели бюджетных средств осуществляют финансово-экономическое планирование, не уделяя должного внимания обоснованности и достижимости планируемых показателей результативности осуществляемых расходов.

Существующая ситуация является следствием сложившейся годами практики сметного финансирования государственных (муниципальных) учреждений, органов государственной власти, органов местного самоуправления вне зависимости от фактически достигнутых результатов. Попытки увязать выделяемые бюджетные ассигнования с конечными количественно измеримыми результатами деятельности, просчитать "себестоимость" осуществляемых полномочий вызывают сопротивление со стороны ведомств. Финансово-экономическое планирование результатов, осуществляемое в настоящее время преимущественно в рамках бюджетных целевых программ, реализуется с недостаточной степенью обоснованности и достоверности, большая часть программ по мере реализации подвергается неоднократным корректировкам в части распределения ассигнований между отдельными мероприятиями и конечных показателей.

Кроме того, сложившаяся ситуация является следствием отсутствия следующих механизмов:

мотивации главных распорядителей бюджетных средств к повышению качества финансово-экономического планирования;

применения финансовых и иных санкций за некачественное бюджетное планирование, недостижение запланированных показателей бюджетных целевых программ.

В части обоснования конечных результатов бюджетных целевых программ очевидным является недостаток образцов лучшей практики подготовки и реализации долгосрочных целевых программ и целевых программ ведомств.

2.2. Сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, доля неэффективных расходов консолидированного бюджета сохраняется на высоком уровне.

Доля неэффективных расходов консолидированного бюджета Брянской области сохраняется на уровне, превышающем среднероссийский. По сравнению с 2007 годом возросли неэффективные расходы в сфере здравоохранения (в 2009 году объем неэффективных расходов в сфере здравоохранения составил более 300,0 миллионов рублей).

Остается стабильно высоким объем неэффективных расходов в образовании - более 1,5 миллиарда рублей (по данному показателю за 2009 год Брянская область занимает четвертое место в Центральном федеральном округе и пятое место в России).

По состоянию на 1 января 2011 года на территории области функционирует 695 общеобразовательных школ, из них 456 школ с численностью до 100 учащихся, то есть из общего количества школ 65,6 % составляют малокомплектные школы.

В 239 немалокомплектных общеобразовательных школах (34,9% от общей численности школ) обучается 94016 учащихся или 84,4% от общей численности обучающихся в школах области. В малокомплектных школах, численность которых от общего количества школ составляет 65,6% (456 школ) обучается всего 16,6% учащихся (18771 ученик).

Согласно Типовому положению об общеобразовательном учреждении (р. 2 "Организация деятельности общеобразовательного учреждения", п. 26), утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации 19 марта 2001 года N 196 с изменениями к нему, а также постановлению Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 года N 322 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" наполняемость классов в общеобразовательных учреждениях должна составлять: в городских школах - 25 человек и школах села - 14 человек.

Средняя фактическая наполняемость классов в школах области на 1 января 2011 года варьирует в пределах от 7 до 23 учащихся, в разрезе муниципальных образований есть классы с наполняемостью 3 ученика.

Количество детей, обучающихся в муниципальных общеобразовательных школах, из года в год уменьшается. Так, в 2008 году в школах обучалось на 5847 детей меньше, чем в 2007 году, в 2009 году в сравнении с 2008 годом меньше на 3981 учащегося, в 2010 году численность обучающихся снизилась на 2554 ребенка.

В среднем по школам области на 1 января 2011 года на 1 преподавателя приходится 8,4 ученика при показателе - 15 учеников согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 года N 322.

На 1 непедагогического работника в среднем по школам области приходится 10 учеников. Показатель выше среднего по области сложился только в одиннадцати муниципальных образованиях.

По малокомплектным школам в настоящее время в среднем по области на 1 преподавателя приходится 3,4 ученика и на 1 непедагогического работника - 4 ученика, в 2009/10 учебном году 3,4 и 3,9 ученика соответственно.

Причиной сохранения уровня неэффективных расходов является отсутствие как материальных и иных стимулов для повышения эффективности бюджетных расходов, так и недостаточная методологическая база оценки эффективности бюджетных расходов на этапе принятия обязательств и по результатам их исполнения. В настоящее время на федеральном уровне реализован механизм оценки объема неэффективных расходов в отраслях образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, организации государственного и муниципального управления. В то же время остаются неохваченными целый ряд отраслей: социальная защита населения, правоохранительная деятельность, культура, физическая культура и спорт, строительство, сельское хозяйство и другие. Очевидно, что принципы, которыми руководствуется Министерство регионального развития Российской Федерации при выявлении неэффективных расходов, не могут быть преломлены и использованы в том же виде при оценке неэффективных расходов в иных сферах.

Кроме того, задача сокращения неэффективных расходов требует реализации следующих мероприятий:

создание условий для осуществления оценки эффективности планируемых и принятых расходных обязательств государственными (муниципальными) учреждениями;

осуществление оценки обеспеченности населения региона сетью государственных (муниципальных) учреждений в сферах образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры и спорта, культуры и искусства;

стимулирование повышения качества финансового менеджмента главных распорядителей и получателей бюджетных средств, создание и распространение образцов лучшей практики осуществления финансового менеджмента.

Потенциальный экономический эффект от реализации мероприятий по ликвидации неэффективных расходов оценивается в сумме, превышающей 2 миллиарда 800 миллионов рублей. Сокращение при прочих равных условиях неэффективных расходов до среднероссийского уровня 2009 года принесет экономию бюджетных расходов в объеме около 850 миллионов рублей.

2.3. Объем государственного (муниципального) внутреннего долга сохраняется на высоком уровне.

Несмотря на предпринимаемые меры по сокращению объема государственного внутреннего долга, его фактический объем сокращается недостаточными темпами. Управление государственным (муниципальным) долгом Брянской области в долгосрочной перспективе должно быть направлено на поддержание оптимальной долговой нагрузки относительно возможностей областного бюджета по "безболезненному" обслуживанию долговых обязательств, на соблюдение всех принятых обязательств и удешевление стоимости обслуживания внутреннего долга. Это позволит производить оптимизацию структуры бюджетных расходов, высвобождая при этом бюджетные средства для финансирования социально значимых расходов на приоритетных направлениях развития области.

Подобный подход сделает достоверным анализ существующего долга, позволит более реалистично подойти к оценке возможностей бюджета в части новых заимствований и сделает более обоснованными решения о заимствованиях, что создаст условия для экономической устойчивости бюджетной системы Брянской области.

2.4. В значительной степени формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР).

Несмотря на определенные позитивные изменения в сфере организации планирования и исполнения бюджета применение методов бюджетирования, ориентированного на результат, остается в значительной степени формальным и не увязанным с действенной методологией и процессом планирования бюджетных ассигнований.

Несмотря на то, что формально оценка потребности населения в предоставляемых государственных услугах ежегодно осуществляется органами исполнительной власти на этапе подготовки проекта закона Брянской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, результаты проводимой оценки практически не учитывались в бюджетных проектировках.

Проведение оценки соответствия качества фактически предоставляемых государственных услуг областным стандартам качества осуществляется в большей степени экспертным методом без реального взаимодействия с потребителями данных услуг.

Аналогичная ситуация складывается с подготовкой докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств. Доклад о результатах остается в большей степени декларативным документом, нежели действенным инструментом планирования и корректировки деятельности органов исполнительной власти.

Данная ситуация является следствием отсутствия как нормативных, так и методологических основ корректировки бюджетных ассигнований на основании проводимой работы по оценке потребности в государственных услугах, соответствия качества фактически предоставляемых государственных услуг стандартам качества, оценке результатов деятельности главных распорядителей бюджетных средств.

Кроме того, на региональном уровне за органами государственной власти не закреплена ответственность за качество финансово-экономического планирования.

В рамках внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат, необходимо нормативное закрепление в качестве естестенной# практики организации бюджетного процесса следующих механизмов:

осуществление оценки потребности в предоставляемых государственных (муниципальных) услугах, отказа от оказания невостребованных услуг;

проведение независимой оценки соответствия фактически предоставляемых государственных (муниципальных) услуг утвержденным стандартам качества, изучения мнения населения о качестве оказания государственных (муниципальных) услуг;

предоставление субсидий негосударственным (немуниципальным) организациям в целях оказания ими государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты населения, культуры, физической культуры и спорта;

переход к планированию областного и в будущем - местных бюджетов на основе программно-целевого принципа - формирование "программного" бюджета;

заключение контрактов с руководителями государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, закрепляющих ответственность за руководителями по достижению запланированных показателей эффективности и результативности деятельности и показателей бюджетных целевых программ;

проведение конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств на очередной финансовый год и плановый период;

распределение межбюджетных трансфертов с учетом достижения показателей эффективности деятельности, качества финансового менеджмента.

2.5. Деятельность участников сектора государственного и муниипального управления остается недостаточно прозрачной, не в полной мере обеспечены возможности общественного контроля за сферами государтвенных и муниципальных финансов.#

Данная проблема является как следствием отсутствия должного контроля раскрытия органами исполнительной власти Брянской области информации о своей деятельности, так и недостаточного технического обеспечения.

По состоянию на 1 января 2011 года ряд органов исполнительной власти Брянской области не имеют собственных сайтов в сети Интернет, доля органов местного самоуправления, государственных (муниципальных) учреждений, имеющих сайты, минимальная; некоторые владельцы сайтов не уделяют должного внимания своевременной актуализации размещаемых сведений.

Для повышения открытости деятельности органов государственной власти Брянской области планируется реализация следующих мероприятий:

доработка действующих сайтов органов исполнительной власти, органов местного самоуправления с целью обеспечения доступа посетителей к функции обратной связи;

разработка официальных сайтов государственных (муниципальных) учреждений Брянской области, предоставляющих посетителям доступ к функции обратной связи;

разработка административных регламентов, внесение изменений в действующие административные регламенты в части регулирования процедуры рассмотрения обращений, заявлений и жалоб граждан, поступающих через механизм обратной связи на официальных сайтах;

разработка органами государственной власти, органами местного самоуправления Брянской области ведомственных нормативных актов, устанавливающих исчерпывающий перечень информации, подлежащей раскрытию путем публикации на официальных сайтах, порядка и сроков подготовки и размещения информации.

2.6. Уровень заработной платы работников бюджетной сферы Брянской области остается одним из наиболее низких среди субъектов Центрального федерального округа.

Данные о среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников бюджетной сферы по регионам Центрального федерального округа представлены в таблице 13.

Таблица 13

Сведения
о номинальной начисленной заработной плате работников бюджетной сферы в регионах ЦФО за 2007 - 2009 годы

	2007	2008	2009
Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата врачей государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения, рублей
Белгородская область	7 260,3	9 449,9	9 901,2
Брянская область	6 448,9	7 669,9	8 327,3
Владимирская область	8 115,5	11 826,6	12 909,1
Воронежская область	6 639,6	8 274,5	9 222,3
Ивановская область	6 280,7	7 916,5	9 722,0
Калужская область	9 275,5	12 583,4	12 963,3
Костромская область	6 862,4	9 037,0	10 632,0
Курская область	6 569,6	8 473,8	8 989,1
Липецкая область	7 885,4	9 778,2	10 005,4
Московская область	16 963,2	22 469,3	23 575,0
Орловская область	6 747,2	8 520,1	9 353,4
Рязанская область	6 839,4	8 574,1	9 631,6
Смоленская область	6 552,8	8 314,6	9 996,1
Тамбовская область	6 094,6	7 534,1	8 272,8
Тверская область	7 906,2	10 118,9	11 832,7
Тульская область	7 712,2	10 451,0	12 001,3
Ярославская область	8 975,5	10 661,6	10 951,4
Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников государственных (муниципальных) учреждений образования
Белгородская область	5 538,7	8 578,3	10 265,9
Брянская область	4 798,9	5 926,4	6 818,6
Владимирская область	5 751,8	7 963,6	9 655,2
Воронежская область	5 354,6	7 380,1	8 735,0
Ивановская область	4 729,4	6 045,8	7 985,6
Калужская область	6 939,3	9 243,8	9 847,1
Костромская область	5 522,5	6 934,4	8 083,1
Курская область	5 378,7	7 167,9	7 547,6
Липецкая область	6 055,6	7 629,7	8 533,7
Московская область	12 927,5	17 845,6	18 641,7
Орловская область	5 519,8	6 872,9	7 964,2
Рязанская область	5 233,7	6 635,2	7 814,5
Смоленская область	5 227,8	7 485,3	8 247,7
Тамбовская область	5 258,2	6 884,1	7 104,3
Тверская область	5 460,6	7 134,0	9 002,3
Тульская область	5 942,9	8 368,8	9 739,9
Ярославская область	7 030,7	8 758,3	9 469,0
Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников государственных (муниципальных) учреждений социальной защиты населения
Белгородская область	4 845,5	6 897,0	8 257,8
Брянская область	4 687,2	5 849,8	5 980,3
Владимирская область	5 519,5	8 577,4	9 672,0
Воронежская область	4 805,4	7 275,4	7 954,5
Ивановская область	4 138,7	5 364,2	7 056,7
Калужская область	6 727,2	8 656,8	9 218,6
Костромская область	4 325,7	5 609,7	7 532,4
Курская область	4 316,6	5 911,5	6 403,3
Липецкая область	5 502,8	6 942,6	7 533,0
Московская область	12 686,1	16 021,2	18 550,5
Орловская область	4 360,5	5 567,6	6 319,8
Рязанская область	4 132,0	4 876,1	6 096,8
Смоленская область	4 691,4	6 019,3	7 389,8
Тамбовская область	4 536,4	5 561,9	6 101,1
Тверская область	5 111,8	6 476,2	7 748,9
Тульская область	5 103,8	7 262,4	8 421,1
Ярославская область	6 977,1	8 332,5	9 232,2
Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников государственных (муниципальных) учреждений физической культуры и спорта
Белгородская область	5 412,9	6 563,7	7 425,7
Брянская область	5 947,0	7 949,8	9 599,2
Владимирская область	6 769,3	8 491,3	10 792,7
Воронежская область	8 426,9	10 757,7	11 322,2
Ивановская область	6 252,0	7 232,3	9 081,7
Калужская область	8 080,3	10 284,8	11 304,3
Костромская область	5 624,8	7 158,5	9 210,6
Курская область	6 870,2	8 598,2	9 111,5
Липецкая область	6 888,0	8 737,4	9 574,5
Московская область	20 424,7	26 109,2	27 369,8
Орловская область	7 188,0	8 727,5	9 753,8
Рязанская область	6 184,6	7 816,9	8 928,9
Смоленская область	6 376,2	8 819,4	9 829,9
Тамбовская область	5 655,6	8 194,0	8 604,6
Тверская область	6 337,8	8 533,1	10 340,9
Тульская область	6 743,0	9 265,7	10 701,2
Ярославская область	6 934,8	8 528,3	9 145,6
Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников государственных (муниципальных) учреждений культуры и искусства
Белгородская область	5 011,2	6 874,8	8 237,3
Брянская область	3 960,4	4 856,6	5 662,1
Владимирская область	5 039,6	7 067,1	9 089,4
Воронежская область	4 384,2	5 742,4	6 800,6
Ивановская область	4 088,6	5 238,3	6 891,9
Калужская область	5 881,1	8 035,4	8 755,8
Костромская область	4 612,5	5 769,0	7 466,3
Курская область	4 427,2	5 880,0	6 126,9
Липецкая область	5 328,2	6 780,4	8 009,2
Московская область	10 950,8	13 496,8	15 228,4
Орловская область	4 877,9	6 128,2	6 682,1
Рязанская область	4 965,8	6 321,8	7 254,3
Смоленская область	4 822,1	6 222,6	7 332,2
Тамбовская область	4 552,4	5 737,2	6 254,2
Тверская область	4 867,3	5 861,7	8 028,4
Тульская область	5 034,4	6 826,0	8 286,1
Ярославская область	6 962,5	8 430,4	9 077,6

Таким образом, Брянская область по итогам 2009 года среди регионов Центрального федерального округа по уровню оплаты труда работников бюджетной сферы занимает следующие места (из 17 возможных, за исключением г. Москвы):

по уровню заработной платы врачей государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения - 16 место;

по уровню заработной платы работников государственных (муниципальных) учреждений образования - 17 место;

по уровню заработной платы государственных (муниципальных) учреждений социальной защиты населения - 17 место;

по уровню заработной платы работников государственных (муниципальных) учреждений физической культуры и спорта - 9 место;

по уровню заработной платы работников государственных (муниципальных) учреждений культуры и искусства - 17 место.

2.7. Высокая энергоемкость экономики и бюджетного сектора. Российская Федерация располагает одним из самых больших в мире технических потенциалов повышения энергоэффективности, который по разным оценкам составляет более 35-40% от уровня потребления энергии. Поэтому повышение энергоэффективности следует рассматривать как основной энергетический ресурс будущего экономического роста. Энергоемкость валового внутреннего продукта (далее - ВВП) Российской Федерации в 2,5 раза выше среднемирового уровня и в 2,5-3,5 раза выше, чем в развитых странах. В свою очередь энергоемкость валового регионального продукта Брянской области превышает энергоемкость ВВП Российской Федерации на 5%, а электроемкость, соответственно, почти на 10%.

Высокая энергоемкость и электроемкость ВРП Брянской области связана прежде всего с особенностями в структуре экономики и промышленности. В Брянской области высока доля энергоемких отраслей:

машиностроение, металлобработка#, пищевая промышленность, электроэнергетика, промышленность стройматериалов, деревообработка и целлюлозно-бумажная промышленность. Поэтому на производство каждой тысячи рублей валовой добавленной стоимости в 2007 году Брянская область израсходовала 36,7 кг условного топлива (у.т.) и 38,21 кВт/ч электроэнергии, в то время как в целом по Российской Федерации эти показатели составляли 35,0 кг у.т. и 34,6 кВт/ч соответственно.

Расчеты показывают, что суммарный технический потенциал повышения эффективности по всем видам энергии, который может быть использован в ближайшие 5 лет, составляет 20% от объема потребления энергоресурсов в 2007 году, а к 2020 году эта цифра может достигнуть 40%.

Важную роль в энергосбережении может сыграть государственный сектор - государственные и муниципальные учреждения потребляют в год около 20% всего тепловой энергии в стране и существенную часть электроэнергии. Объекты бюджетной сферы весьма энергоемки, что объясняется крайне неэффективными технологиями и большими потерями в системе теплоснабжения.

Высокая энергоемкость экономики и бюджетной сферы Брянской области ведет к сдерживанию экономического роста, негативно влияет на конкурентоспособность промышленной продукции, способствует росту нагрузки коммунальных платежей на областой# и местные бюджеты, доходы населения, снижает энергетическую и экологическую безопасность региона. Поэтому повышение энергетической и экологической эффективности, энергосбережение являются важнейшими исходными условиями развития на период до 2020 года.

III. Основные направления бюджетной политики в 2011 - 2020 годах

Анализ состояния первоочередных проблем бюджетной системы Брянской области позволяет поставить следующие приоритетные задачи, на решении которых должны быть сосредоточены основные усилия органов государственной власти Брянской области в долгосрочной перспективе.

3.1. Реализация мер, направленных на увеличение налогового потенциала области и повышение экономической активности налогоплательщиков, улучшение администрирования платежей, формирующих бюджеты области, и принятие мер, направленных на рост доходов.

Ресурсы бюджета являются отправной точкой реализуемой органами исполнительной власти государственной политики во всех сферах. В связи с прогнозируемым снижением объема межбюджетных трансфертов, поступающих из федерального бюджета, опережающее разивитие# налогового потенциала внутри региона становится жизненно необходимым.

Деятельность органов государственной власти Брянской области, органов местного самоуправления должна быть направлена на модернизацию форм поддержки реального сектора экономики с целью стимулирования развития инноваций, энергосбережения, повышения эффективности и производительности труда, стимулирование развития малого и среднего бизнеса.

Направления налоговой политики на долгосрочную перспективу основываются на необходимости поддержания такого уровня налоговой нагрузки, который, с одной стороны, не создает препятствий для устойчивого экономического роста и, с другой стороны, - отвечает потребностям государства в доходах для предоставления важнейших государственных услуг и выполнения возложенных на него функций.

Реалиация# основных положений стратегии планируется в условиях следующих изменений, реализуемых на региональном и федеральном уровнях:

1) повышение эффективности налогового администрирования. Собираемость основных налогов может быть обеспечена за счет сокращения возможностей уклонения от уплаты налогов. При этом необходимо обеспечить снижение издержек налогоплательщиков, связанных с технологией исполнения налогового законодательства и создающих препятствия для развития инновационного сектора экономики, активизации инвестиционных процессов;

2) введение налога на недвижимость. В долгосрочной перспективе планируется создание эффективной системы налогообложения недвижимости как одного из важнейших источников доходов региональных и местных бюджетов. Для этого планируется создание кадастра объектов недвижимости, а также разработка и принятие методики массовой оценки недвижимости на основе данных кадастра;

3) повышение эффективности налога на прибыль организаций, для чего планируется построить систему налогового администрирования таким образом, чтобы все необходимые для ведения бизнеса и документально подтвержденные расходы должны приниматься к вычету за исключением тех видов расходов, в отношении которых установлен прямой запрет. Также планируется добиться унификации налоговых ставок для различных категорий налогоплательщиков, а также принять решения, направленные на совершенствование амортизационной политики;

4) постепенное повышение ставок акцизов с целью придания большей значимости этому виду налоговых доходов в составе доходов бюджетов;

5) совершенствование налогообложения операций с ценными бумагами;

6) сокращение масштабов использования специальных налоговых режимов в налоговой системе, являющихся исключением из общих правил налогообложения.

Принимая во внимание необходимость развития налоговой базы, необходимо существенно повысить эффективность государственных инвестиций путем:

усиления программно-целевой компоненты# в деятельности государства;

перехода к проектным формам взаимодействия государства и бизнеса на основе софинансирования проектов, связанных с развитием инфраструктуры, повышением конкурентоспособности бизнеса. Такое взаимодействие может способствовать как росту частных инвестиций самих по себе, так и росту эффективности государственных вложений;

развитие# эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса.

Общий уровень расходов на развитие инфраструктуры должен увеличиваться за счет привлечения внебюджетных средств, создания государственно-частных партнерств (ГЧП).

В развитии инфраструктуры ГЧП имеет наибольший успех. Во-первых, проекты, касающиеся объектов инфраструктуры, являющихся необходимыми для развития различных отраслей промышленности, с большой вероятностью будут выгодными, и поэтому именно в этой сфере легко привлечь частные инвестиции (по сравнению, например, с инвестициями в здравоохранение). Во-вторых, многие инфраструктурные проекты предполагают создание платных объектов, что способствует их окупаемости в будущем (платные дороги и т.д.).

В целом, финансирование инфраструктуры через ГЧП позволяет уменьшить или, по крайней мере, отсрочить бюджетные расходы, и при этом экономика получит те же выгоды от развития инфраструктуры, что и при государственном финансировании. Однако при этом необходимо тщательно оценивать риски проектов, в противном случае это может привести к тому, что все риски проекта лягут на государство, что будет создавать угрозу бюджетной устойчивости и лишать бизнес стимула к эффективной работе по проекту.

3.2. Модернизация механизмов предоставления гражданам государственных (муниципальных) услуг, модернизация сети учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги за счет бюджетных средств, обеспечение обратной связи с потребителями услуг.

Суть проводимых преобразований - сократить государственный сектор и одновременно повысить его эффективность. Сокращение государственного сектора должно происходить за счет перехода части бюджетных организаций в частный сектор на добровольной основе при поэтапном сокращении бюджетной составляющей их финансирования. Это прежде всего касается отраслей социальной сферы, в особенности образования, здравоохранения. Такие организации участвуют на конкурсной основе в распределении бюджетных средств и несут полную ответственность по своим обязательствам.

Один из наиболее универсальных рыночных механизмов, который должен найти распространение в бюджетной сфере, - это привлечение к оказанию государственных услуг на контрактной основе исполнителей, не являющихся государственными учреждениями.

3.3. Безусловное обеспечение исполнения социальных обязательств, увеличение заработной платы работников бюджетной сферы до уровня, превышающего среднероссийский. Развитие систем здравоохранения и образования, обеспечение сопряженности здравоохранения и образования с задачами поддержки внедрения инноваций, новых форм оказания государственных услуг.

В долгосрочной перспективе помимо увеличения финансирования здравоохранения, на региональном и федеральном уровнях планируется провести ряд мер, нацеленных на структурные изменения и повышении# эффективности работы системы в целом, в том числе:

1) приведение в соответствие уровня обязательств, взятых на себя государственными медицинскими учреждениями, с их возможностями:

уменьшение количества специфических и редко использованных процедур, включенных в полис обязательного медицинского страхования;

перенос основной нагрузки финансирования медицинских учреждений с бюджетных каналов на ОМС;

создание конкурентных механизмов выбора страховой медицинской компании;

поощрение организаций, оплачивающих работникам медицинскую страховку в негосударственных медицинских учреждениях;

гарантируемые объемы медицинской помощи должны быть конкретизированы на основе медико-экономических стандартов. Для каждого вида заболеваний на федеральном уровне планируется разработка стандартов медицинской помощи, включающих перечни медицинских услуг и лекарственных средств, а также алгоритмы выполнения медицинских услуг, единые для всей страны;

прозрачность и понятность для пациентов и врачей перечня процедур, включенных в ОМС;

создание полного перечня платных услуг, которые могут быть оказаны населению в государственных медицинских учреждениях;

контроль за использованием бюджетных средств в области затрат на лекарственные препараты;

разработка эффективных механизмов распределения льготных и бесплатных лекарств, с учетом появления более эффективных средств, а также экономичности, связанной с использованием отечественных аналогов;

2) повышение уровня финансирования и отдачи средств, направленных на финансирование здравоохранения, в том числе:

создание механизма государственно-частного партнерства в области финансирования платных медицинских центров;

государственная финансовая помощь в строительстве медицинских центров при крупных предприятиях, которые затем возьмут на себя полное медицинское обслуживание сотрудников и их семей;

преобразование значительной части медицинских учреждений в новые организационно-правовые формы, обладающие большей самостоятельностью в использовании ресурсов и получающие эти ресурсы за результаты своей деятельности;

обеспечение перехода от принципа содержания медицинских учреждений к принципу оплаты конкретных объемов медицинской помощи;

3) улучшение обслуживания населения за счет:

развития института врачей общей практики в поликлиниках на этапе первичного обращения в медицинское учреждение;

повышения престижа врачей-терапевтов и врачей общей практики;

улучшения уровня лечения вне стационара, с тем, чтобы снизить нагрузку на больницы;

увеличения пропускной способности медицинских лабораторий;

повышения качества технического оснащения медицинских учреждений, применение новых технологий;

повышения мотивации медицинского персонала к оказанию бесплатной медицинской помощи;

повышения категории дипломированных медсестер для снижения нагрузки на врачей;

совершенствования контроля качества медицинской помощи.

В системе образования ключевые проблемы можно решить увеличением государственного финансирования системы образования. Вместе с тем увеличение расходов само по себе не гарантирует улучшение качества образования, если не сопровождается серьезными структурными изменениями.

На региональном уровне в среднесрочной перспективе должна быть решена проблема неэффективных расходов. Реализация этой задачи и дальнейшее развитие системы образования в Брянской области будет осуществлятья в условиях следующих стрктурых изменений в российской системы образования в целом:#

реструктуризация сети образовательных учреждений;

переход на нормативно-подушевое финансирование;

внедрение образовательных кредитов;

сокращение непрофильных факультетов в ВУЗах;

создание независимых систем контроля качества образования;

создание и развитие инфраструктуры непрерывного профессионального образования, включающей дополнительные образовательные программы, программы переподготовки и повышения квалификации;

создание координационных центров, объединяющих в себе аналитические функции оценки потребностей рынка труда и распределительные функции службы занятости;

адаптация программ дошкольного воспитания под требования начальной школы;

разработка эффективной системы оценки качества работы и поощрения преподавателей;

создание условий для повышения инвестиционной привлекательности системы образования путем:

преобразования образовательных учреждений в новые организационно-правовые формы государственных (муниципальных) автономных учреждений и автономных некоммерческих организаций, обладающих большей самостоятельностью в использовании ресурсов и получающих эти ресурсы по результатам своей деятельности;

повышения качества кадрового состава системы образования путем введения конкурентных механизмов при устройстве на работу;

создания условий для развития общественных институтов в управлении образованием. Распространение практики использования попечительских и наблюдательных советов позволит повысить контроль за расходованием бюджетных и внебюджетных средств образовательных учреждений, что, в свою очередь, будет способствовать снижению инвестиционных рисков при инвестировании в образовательную сферу;

обеспечения прозрачности процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями.

Реализация указанных мер позволит создать условия для повышения качества образования, обеспечения его доступности, роста эффективности использования бюджетных и внебюджетных средств, инвестиционной привлекательности сферы образования, ее гибкости в реагировании на потребности общества и рынка труда, ориентации системы образования на подготовку востребованных экономикой специалистов.

Один из наиболее перспективных подходов к повышению эффективности бюджетного сектора связан с реформированием системы оплаты труда в государственном секторе. При этом речь идет не о простом увеличении заработной платы работников. Задача состоит в создании механизмов, обеспечивающих, во-первых, постоянное приспособление уровня заработной платы работников к условиям на рынке труда, и во-вторых, оказывающих серьезное стимулирующее воздействие на производительность труда в бюджетном секторе.

Бюджетники в целом получают меньше, чем сопоставимые работники коммерческого сектора. Причиной этого разрыва в оплате труда во многом является институциональный механизм формирования зарплаты бюджетников.

Необходимо провести ряд преобразований в самом механизме формирования заработных плат работников бюджетной сферы, чтобы с одной стороны обеспечить им достойную оплату труда, а с другой - повысить эффективность труда работников бюджетной сферы и создать им стимулы для более результативной работы.

Одним из возможных путей реформирования системы формирования заработных плат бюджетников является внедрение в практику принципа оплаты труда по результатам (ОТР). В последние годы этот принцип получает все большее распространение в наиболее развитых странах.

Переход к принципам ОТР, как правило, объясняется желанием повысить эффективность работников бюджетной сферы, создав для них стимулы добиваться поставленных целей. Кроме того, возможность достичь более высокого уровня зарплаты в случае успешной работы может привлечь более способных работников, т.е. способствовать улучшению качественного состава работников государственного сектора. Существуют различные методы формирования ОТР, включая индивидуальные и коллективные схемы, схемы основанные на количественных и на субъективных оценках результатов. В одних случаях стимулирующие надбавки выплачиваются в виде разовой премии, в других - включаются в основную зарплату.

Использование ОТР опирается на те же принципы менеджмента, которые используются в частном секторе. Отличием же является способ оценки результатов: если в частном секторе результатом является добавленная стоимость, создаваемая работником, то в государственном возможно использование нормативного подхода.

В отсутствие объективно измеримой добавленной стоимости, необходимо создать основу для измерения результативности деятельности работников бюджетной сферы и привязать к ней оплату труда в государственном секторе, дополнив ее поощряющими надбавками.

В сфере социальной политики и социальной защиты населения необходимо реализовывать меры, направленные на повышение качества жизни социально незащищенных категорий граждан (инвалидов, многодетных, неполных семей, пенсионеров и т.д.). Вместе с тем традиционные методы борьбы с бедностью в виде социальных трансфертов в лучшем случае позволяют поднять уровень потребления низкодоходных слоев населения. Реализация государственной политики должна быть направлена на создание условий для повышения "жизненных шансов" бедных, позволяющих сформировать независимый от государства экономический статус.

В плоскости принятия управленческих решений это позволяет определить два принципиально разных направления социально-экономической политики. Во-первых, за счет программ, направленных на поддержку тех, кто находится у черты бедности, можно существенно сократить численность бедного населения при минимальных издержках. Во-вторых, поскольку часть бедных семей будут продолжать оставаться таковыми, даже если к ним перераспределить существенную часть доходов, необходимы специальные меры, направленные на сокращение глубины бедности.

Вовлечение и социальная адаптация инвалидов в систему занятости наряду с совершенствованием мер поддержки этих слоев населения со стороны государства способно не только улучшить материальное положение и самосознание инвалидов, но и внести важный вклад в решение проблем дефицитности рабочей силы.

Необходимо провести коренные преобразования, направленные на интеграцию инвалидов в полноценную жизнь общества. Более того, эти преобразования должны иметь комплексный характер и охватывать весь диапазон проблем этой категории граждан, начиная с возможности получения достойного образования и заканчивая внедрением специальной инфраструктуры во всех областях жизни общества.

3.4. Обеспечение экономической стабильности и устойчивости региона, которая предусматривает, в том числе, сбалансированный бюджет, поэтапное погашение части задолженности по привлеченным кредитам коммерческих банков в целях минимизации кредитных рисков области, сокращение неэффективных расходов.

3.5. Координация долгосрочного стратегического и бюджетного планирования, обеспечение нацеленности бюджетного планирования на достижение конкретных результатов. Переход к планированию бюджетных ассигнований на основе программно-целевого принципа (2012-2013 годы).

Суть данной реформы заключается в том, чтобы сместить бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета, то есть затратами, к управлению результатами. При концепции "управления ресурсами" бюджет формируется через индексацию сложившихся расходов с детальной "раскладкой" их по статьям бюджета. При соблюдении жестких бюджетных ограничений этот метод обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектов. Но недостаток такого метода заключается в том, что ожидаемые результаты бюджетных расходов не фиксируются, а управление бюджетом сводится к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

Международные тенденции показывают, что существенно сокращается прямое финансирование из бюджета, то есть выделение средств под смету расходов. Такое расходное финансирование малоэффективно и требует больших издержек на контроль реализации сметы. Неэффективность этой системы также связана и с тенденцией завышения организациями смет с целью получить больше средств, а в конце года их израсходовать. Недостатком этой системы является и избыточное регулирование статей расходов, что связывает деятельность учреждений, лишает их возможности гибкого реагирования на изменения экономической ситуации, что ведет к снижению эффективности отдачи от вложенных средств. Преодоление указанных недостатков в международной практике связывают с переходом к иной системе выделения государственных средств и заменой финансирования затрат на финансирование программ. При внедрении финансирования под программы возникает государственный заказ на определенный социальный продукт, и заключаются договоренности на цену этого продукта, которая обосновывается сметой. Чтобы эффективно управлять ими и гибко реагировать на изменение цен на рынке, государственное учреждение должно быть самостоятельным. Достигнутым конечным результатом являются объемы и качество социального продукта. Такая система позволяет проводить конкурс на государственный заказ. При этом возрастает роль последующего контроля, который должен выступать в форме государственного аудита.

Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетного планирования необходима не только стабильность бюджета, но и структурные преобразования всей системы государственного управления.

Основные направления таких преобразований:

1) комплекс мер по обеспечению полного финансирования, обязательств, взятых на себя ораганами государстевенной# власти. Здесь требуется планомерная работа по инвентаризации бюджетных обязательств. Итогом такой инвентаризации должна стать выработка предложений по отказу от финансирования тех мероприятий, которые не способствуют устойчивому экономическому росту, но ложатся грузом на бюджетную систему;

2) внедрение программно-целевого принципа в бюджетном процессе. В рамках этого направления необходимо разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по государственным программам, которые нацелены на решение острых социальных и экономических проблем.

Несмотря на принимаемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ долгосрочных и ведомственных целевых программ, сложившиеся процедуры и методология их разработки и реализации не полностью соответствует требованиям бюджетного планирования, ориентированного на результат. Поэтому средства, выделяемые на большинство бюджетных целевых программ, во-первых, фактически являются разновидностью дополнительного финансирования текущих функций, выполняемых органами исполнительной власти, и, во-вторых, эти программы постоянно подвергаются изменениям, что вызвано размытостью целей и результатов программ и недостатком ответственности за их достижение. Для устранения этих недостатков необходимо внести изменения и дополнения в законодательные акты, которые определяют порядок разработки, утверждения и реализации целевых программ.

Целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, структурных и научно-технических проектов, которые направлены на решение проблем, входящих в сферу ответственности органов государственной власти.

3.6. Модернизация форм и методов поддержки местных бюджетов, обеспечение расширения финансовой самостоятельности муниципалитетов, ориентация финансовой поддержки на достижение конечных результатов в сфере полномочий местного самоуправления:

переход к предоставлению межбюджетных трансфертов преимущественно в виде дотаций местным бюджетам, что обусловлено необходимостью обеспечения большей самостоятельности органов местного самоуправления муниципальных образований и повышения их ответственности за результаты деятельности;

сокращение наименее эффективных видов финансовой помощи, повышение концентрации межбюджетных трансфертов на важнейших приоритетных направлениях;

переход к консолидации субсидий местным бюджетам в рамках ключевых направлений региональной политики (региональных программ) с установлением условий и критериев эффективности их предоставления, ответственности за результаты использования и достижение поставленных целей предоставления.

3.7. Повышение энергоэффективности бюджетного сектора. Для повышения энергоэффективности бюджетных учреждений необходимо решение следующих задач:

1) заинтересованность менеджмента государственных и муниципальных учреждений в мероприятиях по повышению энергосбережения. Для этого необходимо предусмотреть схемы поощрения персонала. Часть полученных от экономии на оплате коммунальных услуг средств целесообразно разрешить использовать для поощрительных выплат ответственным за проведение энергосберегающих мероприятий сотрудникам. Кроме того, в формулировке заданий для учреждений необходимо определить целевые ориентиры повышения энергоэффективности и порядок контроля за их достижением;

2) использование критериев энергоэффективности при построении межбюджетных отношений поможет повысить заинтересованность муниципальных образований в реализации программ повышения энергоэффективности на принадлежащих им объектах социальной сферы;

3) крайне важно стимулировать частные компании, предоставляющие коммунальные услуги и услуги в области повышения энергосбережения. Для этого необходимо разрешить государственным и муниципальным учреждениям заключать долговременные контракты на предоставление таких услуг, определяющие и гарантирующие схему выплаты вознаграждения компании на весь срок действия контракта, не ограничивая его сроком действия закона о бюджете;

4) важным моментом является определение источника финансирования инвестиций в энергосбережение бюджетного сектора. Вложения в модернизацию объектов бюджетной сферы могут потребовать значительный объем средств. В то же время зарубежный опыт свидетельствует об эффективности схем государственно-частного партнерства для достижения требуемого энергосберегающего эффекта, где практикуется частичное и полное принятие на себя расходов по модернизации учреждений частными сервисными компаниями.

Первыми шагами в данном направлении могут стать контракты на оказание коммунальных услуг определенного качества или контрактов на повышение энергоэффективности с указанием целевых параметров. Выплата вознаграждения в этом случае осуществляется из средств, освободившихся в результате снижения выплат за коммунальные услуги. То есть необходимо предусмотреть возможности временного (на срок действия контракта) изъятия части получаемой экономии из бюджетного оборота для целей оплаты услуг сервисной компании.

Для определения целевых параметров задания в сфере потребления энергии, необходимо оценить текущие масштабы ее потребления, а также определить потенциал энергосбережения. Важным элементом базы также должен являться сбор информации по проведенным мероприятиям по повышению энергосбережения и оценке их эффективности. В условиях развивающегося рынка предоставления энергосервисных услуг, важна широкая информационная поддержка и распространение "лучших практик" по результатам пилотных проектов.

На текущий момент отсутствует единая нормативно-правовая база, позволяющая в должном масштабе проводить мероприятия по повышению энергоэффективности. В частности, отсутствуют механизмы стимулирования сотрудников государственных и муниципальных учреждений к энергосбережению, механизмы привлечения ресурсов частного сектора для модернизации учреждений. В рамках предполагаемой схемы заключения контрактов на предоставление коммунальных услуг или повышение энергосбережения с указанием целевых параметров необходимо:

1) разработать правовые акты, регулирующие вопросы заключения долгосрочных контрактов между государственными и муниципальными учреждениями и частной компанией, предоставляющей услуги по увеличению энергосбережения. Должна быть разработана типовая форма такого контракта, предусмотрена возможность извлечения части и полной бюджетной экономии на снижении коммунальных расходов на весь срок действия контракта для выплаты компенсации исполнителю и финансирования иных расходов, направленных на снижение энергопотребления;

2) разработать систему показателей энергопотребления. На основе этих показателей разработать формы статистической отчетности для формирования единой информационной базы, а также использовать их для формулировки задания учреждению и определения требований при заключении контракта на оказание энергосервисных услуг или услуг по повышению энергосбережения. Необходимо разработать правовую основу для проведения мероприятий по оценке потенциала энергосбережения и оценке достигнутой эффективности;

3) создать систему стимулирования менеджмента государственных и муниципальных учреждений. В частности, законодательно предусмотреть материальное вознаграждение за успешную реализацию проектов по повышению энергосбережения. Это может быть сделано за счет части экономии средств на коммунальных платежах.

IV. Прогноз параметров бюджетной системы Брянской области на период до 2020 года

Прогнозирование основных параметров бюджетной системы Брянской области на период до 2020 года осуществляется исходя из умеренно-оптимистического варианта развития экономики. Запланированы следующие темпы роста объема валового регионального продукта:

	2005	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Темп роста ВРП (% к предыдущему году)	105,9	107,0	104,5	105,5	106,0	106,5	107,1
Объем ВРП, млрд. рублей	66,7	158,7	165,8	175,0	185,5	197,5	211,5

Прогноз изменения объема доходов бюджетной системы Брянской области на период до 2020 года представлен в таблице 14.

Таблица 14

Прогноз
объема доходов консолидированного, областного и местных бюджетов на период до 2020 года

(млн. рублей)

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Консолидированный бюджет	34 067,2	35 765,9	37 726,4	39 981,1	42 608,2	45 491,6	48 659,5	52 143,5	56 031,1	60 318,6
Областной бюджет	27 606,8	28 950,2	30 501,8	32 286,9	34 367,7	36 649,6	39 154,3	41 906,4	44 975,1	48 355,9
Местные бюджеты	15 495,9	16 173,2	16 958,1	17 862,9	18 919,6	20 073,8	21 335,3	22 715,3	24 248,7	25 930,1

В таблице 15 представлен прогноз налоговых и неналоговых доходов бюджетной системы Брянской области. В основу прогноза заложено предположение о снижение объемов межбюджетных трансфертов и повышение доли налоговых и неналоговых доходов в общем объеме доходов.

Таблица 15

Прогноз
объема налоговых и неналоговых доходов консолидированного, областного и местных бюджетов на период до 2020 года

(млн. рублей)

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Объем налоговых и неналоговых доходов бюджетной системы Брянской области, млн. рублей
Консолидированный бюджет	19 705,2	20 789,0	22 036,4	23 468,7	25 135,0	26 969,9	28 992,6	31225,0	33 723,0	36 488,3
Областной бюджет	13 032,7	13 749,5	14 574,5	15 521,8	16 623,9	17 837,4	19 175,2	20 651,7	22 303,8	24 132,8
Местные бюджеты	6 673,7	7 040,7	7 463,2	7 948,3	8 512,6	9 134,0	9 819,1	10 575,1	11 421,1	12 357,7
Доля налоговых и неналоговых доходов в общем объеме доходов, %
Консолидированный бюджет	57,8%	58,1%	58,4%	58,7%	59,0%	59,3%	59,6%	59,9%	60,2%	60,5%
Областной бюджет	47,2%	47,5%	47,8%	48,1%	48,4%	48,7%	49,0%	49,3%	49,6%	49,9%
Местные бюджеты	43,1%	43,5%	44,0%	44,5%	45,0%	45,5%	46,0%	46,6%	47,1%	47,7%

Динамика расходов по уровням бюджетной системы представлена в таблице 16.

Таблица 16

Прогноз
объема расходов консолидированного, областного и местных бюджетов на период до 2020 года

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Объем расходов бюджетной системы Брянской области, млн. рублей
Консолидированный бюджет	34 483,1	35 779,7	36 620,6	38 981,1	42 108,2	45 491,6	48 659,5	52 143,5	56 031,1	60 318,6
Областной бюджет	27 606,8	28 700,2	29 301,8	31 286,9	33 867,7	36 649,6	39 154,3	41 906,4	44 975,1	48 355,9
Местные бюджеты	15 911,8	16 437,0	17 052,3	17 862,9	18 919,6	20 073,8	21 335,3	22 715,3	24 248,7	25 930,1
Доля расходов в объеме валового регионального продукта, %
Консолидированный бюджет	20,8%	20,4%	19,7%	19,7%	19,9%	20,0%	19,9%	19,8%	19,7%	19,6%
Областной бюджет	16,6%	16,4%	15,8%	15,8%	16,0%	16,1%	16,0%	15,9%	15,8%	15,7%
Местные бюджеты	9,6%	9,4%	9,2%	9,0%	8,9%	8,8%	8,7%	8,6%	8,5%	8,4%
Дефицит/профицит, млн. рублей
Консолидированный бюджет	-415,91	-13,82	1 105,81	1 000,00	500,00	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00
Областной бюджет	0,00	250,00	1 200,00	1 000,00	500,00	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00
Местные бюджеты	-415,91	-263,82	-94,19	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00

Таким образом, долю расходов консолидированного бюджета в объеме валового регионального продукта в долгосрочной перспективе планируется сократить с текущих 20,8% до 19,6%.

В структуре расходов планируется увеличение доли бюджетных ассигнований, направляемых на финансирование отраслей образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры и искусства, физической культуры и спорта, национальной экономики.

Будут введены четкие правила оценки объема действующих расходных обязательств и процедуры принятия новых расходных обязательств. Предстоит реально оценить приоритетность стратегических задач, сопоставив их с реальными возможностями бюджетной системы. Только комплексный подход к принятию стратегических решений позволит перераспределить ресурсы в пользу эффективных направлений государственной политики.