Приложение N 1. Концепция перехода городского округа "город Клинцы Брянской области" на формирование программного бюджета

Приложение N 1

к постановлению Клинцовской

городской администрации

от 30 августа 2012 г. N 2834

Концепция
перехода городского округа "город Клинцы Брянской области" на формирование программного бюджета

Концепция перехода городского округа на формирование программного бюджета разработана в рамках реализации "Программы повышения эффективности бюджетных расходов городского округа на 2011-2012 гг." и содержит общие принципы и подходы к организации процесса перехода городского округа на программно-целевое финансирование расходов муниципального бюджета в рамках проводимого реформирования бюджетного процесса и внедрения в практику деятельности органов местного самоуправления инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.

1. Основные понятия и термины

В настоящем документе используются следующие понятия и термины:

1. муниципальная целевая программа - документ, содержащий увязанный по ресурсам и срокам комплекс мероприятий, направленных на достижение стратегических целей и решение тактических задач ответственного исполнителя программы, утверждаемый Клинцовской городской администрацией и являющийся неотъемлемой частью муниципального бюджета;

2. основные параметры муниципальной программы (подпрограммы) - цели, задачи, показатели (индикаторы), результаты реализации муниципальной программы (подпрограммы), сроки их достижения, объем ресурсов, необходимый для достижения целей муниципальной программы (подпрограммы);

3. подпрограмма (стратегическое направление) - комплекс взаимоувязанных по целям, срокам и ресурсам мероприятий, выделенный исходя из масштаба и сложности задач, решаемых в рамках муниципальной программы;

4. целевой индикатор - количественно выраженная характеристика достижения цели или решения задачи программы;

5. непосредственный результат - характеристика объема и качества реализации мероприятия, направленного на достижение конечного результата реализации программы;

6. конечный результат - характеризуемое количественными и/или качественными показателями состояние (изменение состояния) социально-экономического развития, которое отражает выгоды от реализации программы (подпрограммы);

7. ответственный исполнитель - орган местного самоуправления (структурное подразделение Клинцовской городской администрации), являющийся координатором программы и ответственным за формирование и реализацию программы в целом;

8. соисполнители программы - органы местного самоуправления (структурные подразделения Клинцовской городской администрации), участвующие в разработке, реализации и оценке эффективности программы и определенные в качестве исполнителей отдельных подпрограмм или мероприятий программы;

9. цель - планируемый конечный результат решения проблемы социально-экономического развития муниципального образования посредством реализации муниципальной целевой программы (подпрограммы), достижимый за период ее реализации;

10. задача - результат выполнения совокупности взаимосвязанных мероприятий или осуществления муниципальных функций, направленных на достижение цели (целей) реализации программы (подпрограммы);

11. мероприятие - совокупность взаимосвязанных действий, направленных на решение соответствующей задачи;

12. ожидаемый результат - характеризуемое количественными и/или качественными показателями состояние (изменение состояния) социально-экономического развития города, которое отражает выгоды от реализации муниципальной программы (подпрограммы);

13. общепрограммная деятельность - осуществляемая на регулярной основе органом местного самоуправления (структурным подразделением администрации) деятельность, направленная на обеспечение правовых, организационно-технических и/или иных возможностей для работы органа местного самоуправления и/или структурных подразделений данного органа и имеющая целью поддержание стабильного состояния в соответствующей сфере, для которого не требуется принятия мер программного характера;

14. эффективность - соотношение результата с затратами на его достижение;

15. факторы риска - вероятные явления, события, процессы, не зависящие от участников муниципальной программы и негативно влияющие на ход реализации муниципальной программы (подпрограммы);

2. Описание текущей ситуации

В настоящее время в систему управления городского округа внедряется практика использования программно-целевых методов. Так, стратегические задачи социально-экономического развития, стоящие перед городским округом, решаются с применением программного подхода в рамках программы "Социально-экономическое развитие города Клинцы на 2012-2015 годы", утвержденной постановлением Клинцовской городской администрации от 17.11.2011 г. N 669 "Об утверждении программы "Социально-экономическое развитие города Клинцы на 2012-2015 годы".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного постановления следует читать как "N 2960"

В целях усиления координации работ по подготовке и защите муниципальных программ утвержден Порядок разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ городского округа, долгосрочных и ведомственных целевых программ городского округа. Данный Порядок регулирует процесс разработки, рассмотрения, утверждения, реализации и оценки эффективности муниципальных программ городского округа.

В соответствии с Порядком, долгосрочная целевая программа - взаимосвязанный по содержанию, срокам выполнения, ресурсам и исполнителям, согласованный комплекс мероприятий правового, организационного, экономического, финансового, социального характера, направленный на решение приоритетных проблем развития городского округа, утверждается на срок от 3-х лет.

Программа может включать в себя несколько программ, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление Программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения. Методическое руководство и координацию исполнения Программ осуществляет Отдел экономического анализа, прогнозирования, торговли и потребительского рынка Клинцовской городской администрации.

В 2011 году на территории городского округа реализовывалось 14 программ, а в 2012 году реализуются 18 программ.

Проведенный анализ действующих целевых программ показал, что на момент подготовки Программы практика использования программно-целевых методов управления при расходовании бюджетных средств ориентирована в основном на развитие человеческого капитала.

Распределение целевых программ по приоритетам социально-экономического развития города в 2012 году следующее:

- развитие человеческого капитала - 39% (7 из 18)

- комплексное развитие территории, т.е. программы направлены на создание благоприятной и безопасной среды жизнедеятельности - 55% (10 из 18) от общего количества программ

- повышение качества управления финансами - 6% (1 из 18).

Помимо долгосрочных целевых программ, на территории городского округа также реализуются ведомственные целевые программы, представляющие собой комплекс взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем бюджетных средств, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами. Таким образом, в городском округе внедрены основные элементы программно-целевого планирования расходных обязательств через механизм разработки и реализации целевых программ. Но действующей системе программно-целевого управления присущ ряд недостатков, снижающих эффективность использования программно-целевого метода:

1. Не всегда четко прослеживается связь целей и задач, сформулированных в целевых программах, с конечными общественно значимыми результатами, определенными в программе социально-экономического развития муниципального образования;

2. Не налажен учет показателей достижения целей и задач долгосрочных целевых программ при формировании местного бюджета на очередной финансовый год;

3. Отсутствуют механизмы конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств по целевым программам;

4. Отсутствуют механизмы оценки бюджетной и социальной эффективности осуществляемых бюджетных инвестиций в объекты муниципальной собственности в разрезе объектов, муниципальные правовые акты, регламентирующие процесс разработки, утверждения и реализации целевых программ, требуют корректировки;

5. Действующие автоматизированные системы планирования и исполнения бюджета требуют совершенствования в части обеспечения реализации механизмов программного бюджетирования и оценки эффективности реализации программ.

Все это не позволяет в полной мере использовать целевые программы как реальный управленческий механизм, который обеспечивает взаимосвязь объектов финансирования Клинцовской городской администрации (ее органов и структурных подразделений) и подведомственных отраслей с достигнутыми результатами. Кроме того, с принятием Правительством Российской Федерации Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 г. N 1101-р) наступил новый этап в развитии бюджетной реформы, предполагающий переход к программно-целевой структуре бюджета.

Приоритетом бюджетной политики на федеральном уровне в настоящий момент является переход на формирование программного бюджета, в рамках которого практически все расходы бюджета финансируются по программам с четко установленными целями, задачами, показателями. Для внедрения системы программ в бюджетный процесс будут внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ.

В связи с этим становится необходимым совершенствование используемых в муниципальном образовании инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, создание системы бюджетного планирования, при которой объемы бюджетных ассигнований будут определяться результативностью деятельности органов власти, важностью решаемых ими задач для достижения целей социально-экономического развития городского округа. Решением данной задачи может стать переход к формированию бюджета городского округа на программной основе.

3. Основные принципы формирования программного бюджета

При переходе к программному бюджету в городском округе должны быть соблюдены следующие принципы:

1. Принцип формирования муниципальных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития городского округа и показателей их достижения.

Слабая увязка стратегического и бюджетного планирования является одной из основных проблем, на решение которых направлено внедрение программного бюджетирования. Необходимость обеспечения взаимосвязи и взаимозависимости бюджетных расходов с целями стратегического развития продиктована как потребностью в повышении эффективности использования бюджетных средств, так и продекларированной на федеральном уровне необходимостью достижения целей в различных сферах социально-экономического развития.

Реализация данного принципа требует также изменения подходов к формированию основных стратегических документов развития муниципального образования в целом и отдельных отраслей, которые помимо декларативных положений должны содержать перечни конкретных целей, задач и индикаторов развития, достижимых в срок реализации стратегии, которые в дальнейшем должны лечь в основу муниципальных программ.

Ключевыми условиями реализации данного принципа являются:

- разработка и принятие Программы социально-экономического развития города Клинцы;

- формирование долгосрочного прогноза основных показателей социально экономического развития города Клинцы;

- формирование перечня муниципальных программ, исходя из целей и задач социально-экономического развития города Клинцы;

- учет в стратегических документах муниципального образования Программы социально-экономического развития городского округа;

2. Принцип максимально полного охвата муниципальными программами сфер социально-экономического развития и бюджетных ассигнований местного бюджета.

При реализации данного принципа основу бюджета должны составлять муниципальные целевые программы, охватывающие основные сферы деятельности Клинцовской городской администрации, учитывающие основные направления социально-экономического развития городского округа. При этом основой для выделения программы должен являться отраслевой принцип и направленность мероприятий программы на достижение единой цели.

3. Принцип интеграции регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных, контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, имущественных, долговых) инструментов для достижения целей муниципальных программ.

Программа должна охватывать все возможные инструменты регулирования социально-экономического развития в сфере реализации муниципальной программы. В состав программы должны включаться как расходы на мероприятия и бюджетные инвестиции, так и на текущую деятельность ответственного исполнителя и подведомственных ему учреждений. Различные виды расходов могут быть разделены на подпрограммы в зависимости от целей и задач, которые планируется решить с их помощью. В состав программы должны быть включены действующие ведомственные программы, а также долгосрочные целевые программы, направленные на решение задач в сфере реализации муниципальной программы. Кроме того, в состав программы должны включаться разделы (подпрограммы), направленные на обеспечение нормативно-правового, налогового, тарифного регулирования в сфере реализации программы.

4. Принцип индивидуальной ответственности исполнителей и соисполнителей программы, их структурных подразделений и должностных лиц, за реализацию программ, подпрограмм и мероприятий (достижение конечных результатов).

Каждый орган местного самоуправления, осуществляющий полномочия по решению вопросов местного значения в какой-либо сфере, должен отвечать, по крайней мере, за одну программу. При этом руководитель органа (подразделения) несет персональную ответственность за достижение установленных целей, задач и показателей программы.

Несколько программ рекомендуется разрабатывать в случаях, если:

1. орган осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения в нескольких сферах;

2. помимо ведомственных целей (которые могут быть решены в рамках одного ведомства) могут быть межведомственные цели и задачи, достижение которых должно быть вынесено в отдельную программу.

В случае, если орган отвечает за несколько муниципальных программ, его структура должна обеспечивать безусловное разделение ответственности за реализацию программ (подпрограмм) между структурными подразделениями. При этом сферы ответственности между структурными подразделениями не должны пересекаться. Аналогичным образом должна быть установлена персональная ответственность за реализацию отдельных мероприятий программы (на уровне структурных подразделений и должностных лиц).

5. Принцип конкурентного характера распределения бюджетных средств между ответственными исполнителями на реализацию интенсивного варианта программы.

Данный принцип является ключевым для создания системы мотивации органов власти к повышению эффективности бюджетных расходов.

Ключевым элементом создания системы мотивации к повышению эффективности расходов должно стать внедрение конкуренции между распорядителями бюджетных средств за средства бюджета, направляемые на реализацию интенсивного варианта программы, то есть мероприятий, направленных на развитие сферы реализации программы, не относящихся к текущему финансированию. Размер средств бюджета, передаваемых ответственным исполнителям на реализацию интенсивного варианта, будет зависеть от качества представленных обоснований и доказанности потребности в дополнительных ресурсах. При определении объема заявок на финансирование может использоваться как принцип установления предельных объемов ассигнований для конкретного органа (на первом этапе), так и принцип свободного формирования объема заявки с дальнейшим конкурсным распределением ассигнований.

Аналогичным образом, на конкурентной основе, могут распределяться незапланированные дополнительные доходы бюджета городского округа.

Принцип конкурсного распределения средств может также использоваться при проведении секвестра бюджета в случае сокращения доходной части вследствие неблагоприятных экономических обстоятельств.

6. Принцип обоснованности муниципальных программ.

Муниципальные программы, являясь сложным инструментом бюджетного планирования, требуют тщательной проработки и высококвалифицированной оценки их содержания как на этапе разработки и утверждения, так и на этапе оценки достигнутых результатов. Кроме того, важность решаемых задач и объем распределяемого финансирования требуют, чтобы принимающий программы орган имел высокий административный статус, а также мог обеспечить открытость и прозрачность процесса распределения бюджетных средств между программами.

Реализация данного принципа возможна при соблюдении следующих условий:

- обязательная экспертиза проектов программ, включая использование инструментов независимой и общественной экспертизы;

- утверждение программ коллегиальным координационным органом, на который также должны быть возложены функции по контролю и оценке результатов программ.

7. Принцип включенности муниципальных программ в бюджетный процесс на этапах принятия и исполнения решения о бюджете.

При переходе к программному бюджету изменения, вносимые в бюджетный процесс, должны обеспечивать следующие результаты:

- распределение бюджетных ассигнований с учетом не только сложившегося уровня расходов, но и результативности деятельности различных субъектов бюджетного планирования;

- использование результатов оценки деятельности ответственного исполнителя, как информационного ресурса при принятии решений о распределении бюджетных ассигнований;

- учет при принятии решений о распределении бюджетных ассигнований интересов различных заинтересованных сторон, обеспечение баланса интересов в данном процессе.

Процесс формирования, согласования и утверждения муниципальных программ должен стать неотъемлемой частью процесса формирования муниципального бюджета, который после завершения переходного периода будет состоять из совокупности муниципальных программ, а также минимальной по объему непрограммной части.

При этом в переходный период должна быть обеспечена преемственность с существующей структурой бюджета, для чего необходимо формировать бюджет, как в разрезе программ, так и в традиционном функциональном и ведомственном представлении.

Для полного и эффективного внедрения программного бюджета необходимо обеспечить программное представление бюджета не только на этапе планирования, но и на этапе исполнения бюджета. При этом на переходном этапе возможно параллельное сосуществование действующего и программного представления для обеспечения преемственности и плавного перехода от действующей бюджетной классификации к классификации в разрезе программ и видов расходов.

8. Принцип открытости и прозрачности механизмов разработки и утверждения муниципальных программ.

Одной из целей внедрения программного бюджета является создание понятного и открытого механизма формирования и представления бюджета, которые будут достигаться с помощью утверждения бюджета в разрезе программ по видам расходов, а также использованием процедур публичного представления и обсуждения проектов муниципальных программ (публикация проектов на интернет-сайтах, проведение публичных слушаний, привлечение независимых экспертов к оценке проектов программ).

4. Основные цели и задачи перехода к программному бюджету

Основными целями перехода к программному бюджету являются:

- обеспечение ориентации деятельности органов местного самоуправления на достижение целей и задач социально-экономического развития муниципального образования;

- создание системы планирования и исполнения муниципального бюджета, которая обеспечивает увязку объемов финансирования отраслей общественного сектора с полученными результатами;

- повышение эффективности расходов муниципального бюджета;

- реализация установленных на федеральном, региональном уровне новых принципов формирования бюджета.

5. Основными задачами перехода к программному бюджету являются:

- разработка нормативно-правовой базы, регламентирующей переход к программному бюджету, совершенствование нормативных правовых актов, регламентирующих применение отдельных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, с целью включения их в единую систему планирования и исполнения бюджета;

- повышение уровня ответственности муниципальных служащих за результаты деятельности;

- создание организационных механизмов, обеспечивающих связь объемов бюджетного финансирования с показателями результатов деятельности ответственных исполнителей муниципальных программ;

- организация мониторинга исполнения бюджета, при котором будет оцениваться не только эффективность, обоснованность, целевое использование бюджетных средств, но и достижение установленных показателей результатов.

6. Основные риски перехода на программный бюджет

Процесс перехода на программно-целевой принцип формирования и исполнения бюджета несет в себе существенные риски, связанные как с содержательными, так и идеологическими факторами.

Основными рисками перехода являются:

1. идеологическая и функциональная неготовность органов управления и финансовых органов к переходу на планирование и исполнение бюджета в разрезе муниципальных программ, подпрограмм, мероприятий и видов расходов. Основным инструментом для минимизации данного риска является постепенное внедрение программного бюджетирования в практику. При этом на переходном этапе возможно и необходимо параллельное существование различных представлений бюджета и бюджетных классификаций для обеспечения плавного и естественного замещения существующего ведомственного представления бюджета программным представлением.

Важным инструментом преодоления риска также является переход на исполнение бюджета в разрезе программ.

2. Незавершенность нормативно-правового регулирования системы управления программным бюджетом и отсутствие опыта их практического применения на федеральном уровне, и как следствие - проблемы с формированием аналогичных документов на региональном и муниципальном уровне.

Данный риск является внешним, и возможности по его устранению у Клинцовской городской администрации минимальны. Однако минимизация его последствий возможна с помощью следующих инструментов:

- изучение нормативных документов регионов и муниципальных образований, имеющих опыт внедрения программного бюджетирования;

- организация взаимодействия с федеральными и региональными органами власти, разрабатывающими нормативные акты в рамках программного бюджета, участие в проводимых семинарах и конференциях, использование возможностей удаленного консультирования ("горячие линии", интернет-форумы);

- установление переходного периода для внедрения программного бюджета.

3. Несовершенство системы стратегического планирования и отсутствие актуальных стратегических документов, и как следствие - сложность определения целей, задач и адекватных показателей (индикаторов) достижения результатов муниципальных программ.

Для устранения данного риска на предварительном этапе должна быть предусмотрена разработка стратегии развития муниципального образования на долгосрочную перспективу, Программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, а также разработка прогноза социально-экономического развития на срок бюджетного планирования.

4. Сложность однозначного отнесения значительного числа целей и сфер деятельности к зоне ответственности одного органа местного самоуправления (структурного подразделения администрации) - и как следствие, опасность появления значительного числа межведомственных программ с неизбежным размыванием ответственности за достижение результата.

Инструментами минимизации данного риска являются:

- построение системы целеполагания, в максимальной степени исключающей дублирование целей программ;

- оптимизация структуры органов управления и их подразделений для установления четкой системы ответственности за программы, подпрограммы и мероприятия;

- установление такого регламента межведомственного взаимодействия органов управления, который предполагал бы подконтрольность соисполнителей программ ответственным исполнителям программ в рамках реализации конкретных программных мероприятий.

5. Отсутствие мотивации к повышению эффективности расходования бюджетных средств. Отсутствие мотивации связано как с недостатками действующего сметного принципа финансирования, так и с отсутствием связи между размером денежного содержания муниципальных служащих и достигнутыми органом и его сотрудниками результатами деятельности.

Данный риск является одним из основных при внедрении инструментов управления, ориентированного на результат.

Минимизация данного риска возможна с помощью:

- создания системы оценки деятельности муниципальных служащих с установлением персональной ответственности за результаты реализации муниципальных программ, подпрограмм и мероприятий;

- изменения системы оплаты труда муниципальных служащих с привязкой размера;

- денежного содержания к исполнению плановых показателей реализации программ;

- внедрения инструментов поощрения органов, эффективно расходующих бюджетные средства, предполагающего сохранение остатков денежных средств, выделенных на реализацию муниципальных программ, в распоряжении органа управления при условии достижения плановых показателей реализации программ.

6. Недостаточный уровень квалификации муниципальных служащих в части навыков стратегического планирования, системного целеполагания, управления по результатам.

Для минимизации данного риска возможно использование следующих инструментов:

- организация обучения муниципальных служащих в рамках семинаров и краткосрочных курсов повышения квалификации;

- постепенное, с установлением переходного периода, внедрение инструментов программного бюджетирования в практику.