Приложение 6. Общие принципы формирования межбюджетных отношений в Ярославской области в 2005 году

Приложение 6
к Закону Ярославской области
от 31 декабря 2004 г. N 74-з

Общие принципы формирования межбюджетных отношений
в Ярославской области в 2005 году

Новые подходы к формированию межбюджетных
отношений в Ярославской области в 2005 году

2005 год характеризуется существенными изменениями бюджетного и налогового законодательства, а также планируемым реформированием бюджетного процесса. Основными элементами реформы можно считать разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти и местного самоуправления, изменение бюджетной классификации и учета, перевод натуральных льгот, предоставлявшихся отдельным категориям населения, в денежную форму, введение 100-процентной оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, увеличивающие нагрузку на финансовую систему регионов.

Основные подходы к формированию финансовых взаимоотношений областного бюджета с бюджетами муниципальных образований на 2005 год и на среднесрочную перспективу разработаны в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, основными параметрами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и Ярославской области на 2005 год и на период до 2007 года.

Отличительной чертой 2005 года является вступление в силу Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и, частично, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которыми внесены соответствующие изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Результатом реализации данных изменений станет существенное расширение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку объем и порядок осуществления выплат будет определяться региональными и муниципальными нормативными правовыми актами.

В соответствии с новым законодательством с 2005 года в Ярославской области установлены следующие размеры денежных компенсаций: ветеранам труда - 200 руб., труженикам тыла - 300 руб., реабилитированным лицам и лицам, пострадавшим от политических репрессий - 400 руб. Расходы областного бюджета на эти цели составляют 475 млн. руб. Размер денежных выплат будет ежегодно индексироваться и утверждаться законом об областном бюджете на очередной финансовый год. В расходах областного бюджета на 2005 год также значительно увеличены платежи за неработающее население в связи с изменением порядка финансирования учреждений здравоохранения за счет перевода в систему обязательного медицинского страхования, а также в связи с реализацией постановления Правительства Российской Федерации "О финансировании дополнительных платежей на обязательное медицинское страхование неработающих пенсионеров, получающих трудовую пенсию по старости". Кроме того, предстоит перевести в денежную форму льготы для федеральных государственных служащих и сотрудников силовых ведомств по бесплатному проезду на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения путем повышения размеров надбавок к оплате труда.

С учетом требований федерального законодательства, рекомендаций Минфина России, опыта других субъектов Российской Федерации и с целью стимулирования органов местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области к наращиванию собственных доходов и оптимизации расходов местных бюджетов настоящим Законом реализуются новые подходы органов государственной власти Ярославской области к формированию межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения в Ярославской области в 2005 году строятся по схеме, максимально приближенной к условиям 2006 года, в котором вступит в силу Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Основными особенностями этих отношений являются:

1) разграничение расходных полномочий между Ярославской областью как субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями в соответствии с требованиями федерального законодательства и с учетом полномочий, отнесенных к вопросам местного значения Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Унификация с федеральным законодательством требует передачи с местного на областной уровень следующих расходов: содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в детских домах и интернатных учреждениях образования (в части обеспечения питанием и мягким инвентарем); оказание специализированной медицинской помощи; содержание учреждений социальной помощи и социальная защита населения. Кроме того, в связи с установлением 100-процентного уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением Ярославской области, субвенции на оплату ТЭР будут трансформированы в субсидии малообеспеченным слоям населения на оплату жилищно-коммунальных услуг и субсидии на обеспечение регионального стандарта стоимости ЖКУ. Тем самым, произойдет уменьшение расходов местных бюджетов на субсидирование убытков предприятий ЖКХ, и соответственно, возрастут расходы областного бюджета на выдачу субсидий населению.

2) установление единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов для всех городов и районов Ярославской области, максимально приближенных к тем нормативам, которые будут установлены для местных бюджетов на федеральном уровне с 2006 года.

За местными бюджетами в 2005 году закрепляются те налоги, которые указаны в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом положений законодательства о финансовых основах местного самоуправления: 50 процентов от налога на доходы физических лиц, 90 процентов от единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, 100 процентов земельного налога. Снижение нормативов отчислений от регулирующих налогов объясняется, во-первых, чувствительным перераспределением расходных полномочий и, во-вторых, установлением единых, а не дифференцированных нормативов отчислений, которые ранее, по сути, выполняли функции дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности;

3) организация в составе областного бюджета системы фондов финансовой помощи бюджетам муниципальных образований в соответствии с требованиями, которые будут установлены для субъектов Российской Федерации с 2006 года;

4) распределение фонда финансовой поддержки на основе выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований Ярославской области. Бюджетная обеспеченность в соответствии с федеральным законодательством определяется в зависимости от величины налогового потенциала муниципального образования в расчете на душу населения. При этом учтены основные объективные различия в стоимости оказания бюджетных услуг на территории Ярославской области.

Переход к новой системе межбюджетных отношений, основанной на подушевом выравнивании бюджетной обеспеченности, неизбежно выявит существующие перекосы в распределении финансовых ресурсов между местными бюджетами. Инерционное развитие бюджетной сети, планирование от факта прошлых лет и сложившихся контингентов обусловят возникновение потерь для некоторой группы местных бюджетов.

Система фондов финансовой помощи

В 2005 году создаются 4 фонда финансовой помощи бюджетам муниципальных образований:

1) фонд финансовой поддержки, основное назначение которого - выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

2) фонд софинансирования социальных расходов - для субсидирования наиболее значимых и приоритетных расходов местных бюджетов;

3) фонд муниципального развития - для долевого финансирования наиболее важных для развития Ярославской области муниципальных программ и проектов развития;

4) фонд компенсаций - для финансирования полномочий, передаваемых с областного на местный уровень в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Ярославской области.

Распределение фонда финансовой поддержки

Общие подходы

Методика распределения дотаций из фонда финансовой поддержки на 2005 год отвечает требованиям федерального законодательства и соответствует основным направлениям бюджетной политики Российской Федерации и Ярославской области.

Методику распределения дотаций на 2005 год характеризуют:

1. Объективность - в методике не используются прогнозные (субъективные) данные по отдельным муниципальным образованиям, расчеты ведутся на основе фиксированных формул и официальных данных. Тем самым, расчеты становятся верифицируемыми (проверяемыми), а сложный и затратный механизм согласований - ненужным.

2. Подушевой принцип выделения дотаций - распределение дотаций по методике осуществляется таким образом, чтобы сгладить различия в доходах бюджетов муниципальных образований, посчитанных на душу населения (с учетом некоторых корректирующих коэффициентов). Как следствие, методика впервые отделена от учета объема сети бюджетных учреждений, что раскрывает возможности и создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов на местах.

3. Неполное выравнивание - методика разработана таким образом, чтобы различия в бюджетной обеспеченности муниципальных образований сократились, но не исчезли совсем. Чем больше налоговый потенциал муниципального образования, тем больше должна быть бюджетная обеспеченность. Соблюдение данного принципа позволяет мотивировать органы местного самоуправления к мобилизации доходов и реализации программ развития.

4. Налоговый потенциал - основной инструмент для оценки доходных возможностей бюджетов муниципальных образований. Использование показателя потенциала позволяет отойти от использования в бюджетном планировании таких исходных показателей, как фактическая собираемость налогов, объем предоставляемых из местных бюджетов льгот и т.п., что прекратит практику покрытия излишних затрат из областного бюджета, сориентирует органы местного самоуправления на проведение ответственной бюджетной политики.

5. Простота - в методике используются прозрачные и понятные формулы по расчету налогового потенциала и один корректирующий коэффициент, определяющий различия в стоимости оказания бюджетных услуг.

Фонд софинансирования социальных расходов

С разграничением расходов между субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления объемы и структура расходов местных бюджетов начинают практически полностью зависеть от решений органов местного самоуправления. Более того, решения органов местного самоуправления в рамках своих полномочий формально перестают зависеть от предпочтений органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Фонд софинансирования социальных расходов - это инструмент стимулирования местных органов власти к принятию эффективных решений. Воздействие субсидий областного фонда софинансирования социальных расходов может быть как прямым, так и косвенным. Прямое воздействие заключается в увеличении тех расходов, которые на уровне Ярославской области считаются приоритетными. Косвенное - в выполнении местными органами власти тех условий, которые устанавливаются на областном уровне и соблюдение которых необходимо для получения субсидий из фонда. Таким образом, фонд софинансирования социальных расходов - это инструмент стимулирования институциональных реформ, повышения эффективности работы местных органов власти, проявления других инициатив со стороны органов местного самоуправления в Ярославской области.

Кроме того, в 2005 году фонд софинансирования социальных расходов будет выполнять еще одну важную функцию - поддерживать на должном уровне финансирование приоритетных расходов из местных бюджетов, которые наиболее сильно пострадали при переходе к новой системе организации межбюджетных отношений. С этой целью часть фонда в 2005 гг. направляется на долевое финансирование оказания минимального набора ЖКУ и софинансирование мероприятий по оздоровлению детей.

Фонд муниципального развития Ярославской области

Фонд муниципального развития Ярославской области (ФМР) выполняет функции финансирования из областного бюджета капитальных расходов по вопросам, отнесенным к ведению муниципальных образований. Но ФМР - это не только, и не столько способ переформатировать текущее финансирование капитальных расходов местного значения из областного бюджета, сколько способ придать осмысленность данному финансированию, согласовать его с целями развития Ярославской области.

Совершенно иную роль в этом процессе начинают играть и органы местного самоуправления Ярославской области. Создание ФМР стимулирует их к активному, инициативному поведению - формированию собственных программ развития, которые впоследствии должны получить финансирование из областного бюджета. В известной мере это решает еще одну проблему - когда инвестиции областного бюджета (например, на постройку школы) создают впоследствии социальные обременения для местного бюджета (на содержание школы) без согласия на то местных органов власти. Выделение капитальных субсидий через фонд муниципального развития Ярославской области кардинально меняет ситуацию - именно местные органы власти выбирают потенциальный объект (программу) софинансирования.

Важное значение имеет также открытая конкуренция программ и проектов развития, претендующих на финансирование из областного бюджета. С 2006 года будет проводиться открытый конкурс по жестким требованиям и критериям. Это должно способствовать значительному росту качества финансируемых программ, повышению синергетического эффекта от их финансирования. Кроме того, обязательное участие бюджета муниципального образования в финансировании программы (проекта) должно повысить ответственность органов местного самоуправления, обеспечить экономию средств областного бюджета.

Система межбюджетных отношений, установленная настоящим Законом, будет сохранена на 2006 год и последующие годы с минимальными изменениями и корректировками.

Внедрение новой модели межбюджетных отношений позволит:

создать стимулы для органов местного самоуправления к мобилизации дополнительных доходов в бюджеты,

оптимизации бюджетной сети и повышению эффективности бюджетных расходов; постепенно привести региональную нормативную базу в соответствие с федеральными законодательными актами, вступающими в силу с 2006 года;

повысить прозрачность межбюджетных отношений, прогнозируемость объемов финансовых ресурсов для субъектов бюджетного планирования и, тем самым, раскрыть возможности для реализации среднесрочных проектов и программ;

стимулировать инициативы со стороны местных органов власти по реализации программ развития и институционального обустройства территории Ярославской области.

Система фондов финансовой помощи является инструментом определения приоритетов развития Ярославской области, обеспечивает сохранение социальной стабильности в условиях реформирования бюджетных отношений, в том числе монетизации федеральных и региональных льгот.

Таблица сравнения различных вариантов организации МБО

	2004	2005	2006
Бюджетные полномочия	не разграничены	разграничены
Нормативы отчислений -НДФЛ	дифференцированные	единые 50%	единые 30% + "подушевые"
Объем ФФП	исходя из потребностей МО и возможностей области	определяется по объективным формулам
Распределение дотаций	дотация = плановые "потребности" - прогноз доходов	распределение по фиксированным формулам
Учитываемые при распределении дотаций факторы	сеть, контингенты, расходы прошлых лет и т.д.	Расчетные нормативы бюджетных услуг с учетом стоимости коммунальных услуг, плотность расселения, налоговый потенциал
Прогнозирование доходов МО	прогнозные контингенты по налогам	прогнозные контингенты по налогам	не применяется
Прогнозирование расходов МО	"нормативные" потребности местных бюджетов	не применяется
Согласование прогноза доходов и расходов с МСУ	требуется	не требуется
Различия в бюджетных отношениях после выдачи дотаций ФФП	размер бюджетной сети, субъективные решения	чем выше налоговый потенциал, тем выше бюджетная обеспеченность
Структура бюджетных фондов	Фонд дотаций (ФФП)	Фонд дотаций (ФФП), Фонд софинансирования (ФССР), Фонд развития (ФМР), Фонд компенсаций
Институциональное закрепление	Закон о бюджете	Закон о бюджете	Закон о межбюджетных отношениях, закон о бюджете