Приложение. Концепция совершенствования государственного регулирования инвестиционной деятельности на территории Ярославской области в 1995-1997 гг.

Приложение
к постановлению
Правительства Ярославской области
N 172 от 28 июня 1995 г.

Концепция
Совершенствование государственного
регулирования инвестиционной деятельности
на территории Ярославской области
в 1995 - 1997 годах

1. Общие положения

Настоящая Концепция является развитием и дополнением Положения "О государственном регулировании инвестиционной деятельности на территории Ярославской области", утвержденного постановлением Губернатора Ярославской области N 462 от 16.09.94. Необходимость в концепции связана с новым этапом развития экономики, который предполагает значительное повышение инвестиционной активности в регионе.

Концепция разработана в соответствии с Законами РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ в области инвестиций и инвестиционной деятельности, рекомендациями Аналитического центра Администрации Президента РФ, Министерства экономики РФ, Государственной Думы РФ, Института структурной и инвестиционной политики, "Промстройбанка", "Инкомбанка", банка "Столичный", Российского Союза промышленников и предпринимателей, Российского Центра Приватизации.

2. Сценарные условия развития экономики
и роль Правительства области в
инвестиционным процессе

2.1. Инвестиционная политика Правительства области предполагает одновременное решение ряда задач:

- поддержка основных систем жизнеобеспечения и социальной сферы;

- развитие инфраструктуры, вложения в которую не привлекательны для частных инвесторов, но которая необходима для повышения предпринимательской и инвестиционной активности;

- обеспечение поддержки производств, перспективных с точки зрения внутреннего и внешнего рынка, но неспособных в короткие сроки добиться успеха самостоятельно (это необходимо для формирования новой прогрессивной структуры экономики региона);

- стимулирование высокоэффективных частных инвестиций.

Задача возобновления экономического роста в регионе требует, чтобы в ближайшие годы приоритет был отдан последнему направлению. При этом задача повышения эффективности инвестиций несравнимо более важна, чем даже наращивание их объема, поскольку в нынешней ситуации только высокоэффективные инвестиции, приносящие отдачу в минимальные сроки, способны переломить тенденции спада в производстве, обеспечить рост реальных доходов предприятий, населения и бюджета,увеличивая платежеспособный спрос и не вызывая усиление инфляции.

2.2. Вместе с тем, проблема не может быть решена путем наращивания бюджетных инвестиций, как в силу ограниченности средств областного и федерального бюджетов (*), так и, главным образом, из-за их низкой эффективности. Поэтому речь идет не об увеличении объемов государственных вливаний и финансирования за счет областного бюджета. Решающее значение Правительство области придает частным инвестициям, которым будет обеспечена всесторонняя поддержка. Значительные усилия Правительство области направит на содействие привлечению иностранных инвестиций.

2.3. Согласно современным представлениям, инвестиционный процесс характеризуется взаимодействием ряда субъектов (предприятия, консалтинговые компании, страховые компании, инвесторы) в

_____________________________

(*) - в федеральном бюджете на 1995 г. общая сумма государственных инвестиций снижена вдвое по сравнению с 1994 г.

За три последние года наблюдалось устойчивое снижение доходов областного бюджета. Фактическое исполнение дохода областного бюджета в отношении к планируемым доходам составило: на 01.1993 г. - 188,4 %, на 01.1994 г. - 134,9 %, на 01.1995 г. - 99,7 %.

определенной среде, характеризующейся инфляционным окружением, налоговым окружением, законодательно-нормативной базой, совокупностью рисковых факторов и т.д. Поэтому, регулирующие и управляющие воздействия, предполагается направить на:

- предприятия, включая их инвестиционные проекты;

- консалтинговые и страховые компании;

- банки и финансовые компании;

- факторы, формирующие инвестиционный климат (среду).

2.4. Ситуация осложняется тем, что в результате развития экономики по худшему сценарию, мотивы деятельности предприятий и инвесторов меняются и перестают соответствовать инвестиционным задачам. Это обстоятельство, учитывая низкий уровень инвестиционной и деловой активности субъектов инвестиционного процесса (предприятий с инвестиционными проектами, инвесторов, страховых и консалтинговых компаний) позволяет сделать вывод об их не готовности к взаимодействию, даже при условии создания благоприятной среды.

2.5. Отсюда следует, что проблема повышения эффективности инвестиционной деятельности и инвестиционной активности в регионе имеет два взаимосвязанных аспекта:

1) преодоление отставания институциональных преобразований и неразвитости рынка капиталов в регионе;

2) формирование благоприятного климата для частных инвесторов, способствующего росту реальных накоплений и ускорения их эффективной трансформации в инвестиции.

Эта проблема не может быть решена посредством усиления прямого вмешательства Правительства области в инвестиционный процесс, но роль Правительства не должна быть пассивной, что предполагает выполнение функций прогнозирования, планирования, координации, регулирования и контроля. При регулировании инвестиционной деятельности Правительство области будет исходить из следующих принципов:

1) всякое управляющее решение должно способствовать повышению ценности региона. В качестве признаков роста ценности предполагается использовать:

- рост доходов бюджета области;

- повышение эффективности производственно-хозяйственной деятельности;

- снижение производственного и финансового риска;

2) управляющие решения ни при каких обстоятельствах не должны иметь обратной силы.

3. Деятельность Правительства области по
преодолению отставания институциональных
преобразований, проведению структурной и
инвестиционной политики

3.1. Государственное регулирование инвестиционной деятельности на территории Ярославской области предполагается осуществлять по ряду направлений:

- преодоление отставания институциональных преобразований;

- стимулирование эффективных частных инвестиций;

- стимулирование иностранных инвестиций;

- осуществление инвестиций на поддержку систем жизнеобеспечения и социальной сферы, развитие инфраструктуры, в перспективные отрасли и предприятия, бюджетная политика;

- налоговая политика;

- ценообразование;

- внешнеэкономическая деятельность;

- развитие фондового рынка;

- правовое обеспечение инвестиционной деятельности;

- информационное обеспечение.

Предполагается в основном использовать механизмы регулирования инвестиционной деятельности, стимулирования инвестиционной и деловой активности, указанные в постановлении Губернатора Ярославской области N 462 от 16.09.94. Вместе с тем, в процессе преодоления отставания институциональных преобразований, неразвитости рынка капиталов и формирования более благоприятного инвестиционного климата будут создаваться условия для разработки новых механизмов государственного регулирования инвестиционной деятельности на территории области. Формированию таких механизмов Правительство области также будет уделять большое внимание. Конкретные меры по совершенствованию государственного регулирования инвестиционной деятельности на территории области приведены в Комплексе мероприятий (приложение к "Концепции"), который является неотъемлемой частью "Концепции". Данный комплекс мероприятий предполагается также дополнять и совершенствовать по мере формирования новых условий развития инвестиционного процесса в области.

3.2. Преодоление отставания институциональных преобразований и развитие рынка капиталов.

3.2.1. Предусматривается содействие становлению, организация и стимулирование деятельности специализированных государственных, коммерческих и общественных инвестиционно-финансовых структур, оказывающих квалифицированные аудиторские и консалтинговые услуги и образующих сеть рыночных агентов, действующих по поручению Правительства области и по согласованию с ним.

3.2.2. Важная роль в проведении институциональных преобразований отводится содействию в развитии и совершенствовании банковской системы, повышению ее устойчивости, стимулированию инвестиционной активности банков. При этом Правительство области будет исходить из необходимости развития банковской системы не только как основного звена системы денежных расчетов в регионе. Весьма актуальным является приближение экономических нормативов и требований по ведению банковских операций, бухгалтерского учета и учетности в коммерческих банках к международным стандартам. Особое внимание будет обращено на наращивание капитала, диверсификацию кредитных рисков и создание резервов под возможные потери по ссудам и под обеспечение ценных бумаг.

Учитывая, что подавляющая часть финансовых средств не только государственных, но и частных, концентрируется в Москве, Правительство области намерено способствовать развитию в регионе филиальной сети крупнейших банков России.

3.2.3. Координирующая и регулирующая деятельность Правительства области будет заключаться в том, чтобы непосредственно с агентами Правительства и банками выявлять и поддерживать "точки роста", развивать конкурентоспособный сектор, определяющий перспективный облик экономики региона.

Это позволит создать основы для последовательного приведения деятельности предприятий в соответствие с требованиями международных стандартов, а инвестиционных проектов (инвестиционных документов) - в соответствие с рекомендациями ЮНИДО.

3.2.4. Одновременно будет продолжено формирование в регионе целостной системы объектов инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, оказывающих информационную, имущественную поддержку малым предприятиям и лицам, желающим заниматься предпринимательской деятельностью. Ресурсы бюджета будут в максимально возможной степени переключаться с поддержки старых бесперспективных производств на стимулирование роста предпринимательства, частных инвестиций.

Параллельно из хозяйственного оборота будут выводиться неэффективные, не имеющие перспектив предприятия и производства. При этом будут учитываться возможности сохранения или создания новых рабочих мест, условия поддержания социальной сферы и жизнедеятельности конкретных городов и районов области.

3.2.5. Предусматривается активная подготовка и поддержка деятельности профессиональных антикризисных управляющих, причем их обучение предполагается производить не только для предприятий-должников, но и для оказавшихся в кризисном состоянии кредитно-финансовых организаций.

Особое внимание будет уделено проблеме подготовки кадров не только инвестиционных и финансовых менеджеров, но и технических специалистов нового уровня. В этой связи предполагается создание в области базовых Центров высоких технологий.

Для решения этих задач предполагается разработка с участием ведущих российских консалтинговых и промышленно-финансовых компаний схем финансирования, которые будут включать бюджетные и внебюджетные источники.

3.2.6. В целом деятельность по преодолению отставания институциональных преобразований позволит создать в Ярославской области основы подготовки субъектов инвестиционного процесса, налаживания взаимодействия между ними, контролинга инвестиций (системы инвестиционного планирования, координации и контроля).

3.3. Стимулирование эффективных частных инвестиций

3.3.1. Предусматривается расширение практики совместного (долевого) государственно-коммерческого финансирования эффективных проектов. При этом предполагается совершенствование конкурсной основы отбора проектов для финансирования.

3.3.2. Правительство области будет содействовать мобилизации средств мелких вкладчиков институциональными инвесторами - надежными инвестиционными фондами и банками, пенсионными фондами, страховыми компаниями.

3.3.3. Предполагается содействовать расширению финансовой базы инвестиций за счет широкого применения на втором этапе приватизации инвестиционных торгов и привлечения к ним стратегических инвесторов.

3.3.4. Будут рассмотрены меры государственной поддержки лизинговых операций. С помощью лизингового механизма планируется ускорение технического перевооружения предприятий, укрепление рыночных отношений в сельском хозяйстве и развитие фермерских хозяйств, привлечение для этих целей капитала коммерческих структур.

3.3.5. Деятельность Правительства области по защите интересов частных инвесторов будет заключаться в том, чтобы:

а) осуществлять государственные гарантии по эффективным проектам, либо государственную поддержку проектов;

б) содействовать развитию системы страхования инвестиций от инвестиционных рисков, созданию страховых пулов и т.д.

3.3.6. Поддержка Правительства области частных инвесторов будет сопровождаться жестким контролем за использованием выделяемых средств.

3.4. Стимулирование иностранных инвестиций

3.4.1. Предусматривается на основе создания и развертывания системы информационной и консультативной поддержки администраций городов и районов области, организаций по вопросам привлечения иностранных инвестиций.

При этом особое внимание будет уделяться работе по наполнению инвестиционных портфелей международных финансовых организаций и зарубежных стран конкретными проектами, имея в виду своевременную подготовку таких проектов и повышение их эффективности.

3.4.2. Деятельность Правительства области по стимулированию иностранных инвестиций предполагается сконцентрировать в двух комплексах мероприятий:

- меры по преодолению административных барьеров;

- меры по формализации ограничений, накладываемых на иностранные инвестиции;

3.5. Осуществление инвестиций на поддержку систем жизнеобеспечения и социальной сферы, развитие инфраструктуры, в перспективные отрасли и предприятия, бюджетная политика

3.5.1. Предусматривается осуществлять инвестиции на поддержку систем жизнеобеспечения и социальной сферы, развитие инфраструктуры, в перспективные отрасли и предприятия, имеющие заделы на уровне или выше мировых технических достижений или имеющие перспективы значительного расширения спроса.

Основным инструментом для этого останутся региональные целевые программы. При их разработке все большее значение будут приобретать анализ и прогноз объемов и структур производства, выявление "точек роста" и звеньев, оказывающихся под угрозой в условиях структурного кризиса, выработка мер, способствующих развитию одних и решению проблем других.

Важное место при этом отводится контролингу инвестиций (инвестиционному планированию, координации и контролю).

В целях концентрации финансовых ресурсов и достижения эффекта в кратчайшие сроки, количество одновременно реализуемых региональных программ будет сокращаться, а отбор исполнителей, предусмотренных программами мероприятий, будет осуществляться на конкурсной (аукционной) основе с привлечением в качестве операторов банков и трастовых компаний.

При формировании региональных программ предполагается рассматривать как одну из ключевых проблем - конверсию объектов социальной сферы предприятий. При этом будут предложены (разработаны) конкретные механизмы, направления и сроки конверсии социальной сферы.

3.5.2. Для решения вопросов финансирования природоохранных, природовосстановительных, экологических программ, здравоохранения предполагается совершенствовать механизм государственных заказов, в размещении которых будет расширяться применение конкурсов и тендеров.

3.5.3. Как фактор формирования платежеспособного спроса на товары и услуги, необходимые для выполнения функций региона, будут сохранять свое значение государственные закупки.

3.5.4. Деятельность по осуществлению бюджетной политики будет сконцентрирована на выполнении следующего комплекса мер:

- меры по совершенствованию бюджетного механизма,

- меры по увеличению доходов областного бюджета.

3.6. Налоговая политика.

3.6.1. Правительство области исходит из того, что необходимым условием по наведению порядка во взимании налогов является налоговая реформа, снижающая налоговое бремя.

В то же время Правительство области выступает против радикального изменения существующей налоговой системы.

Стабильность системы налогообложения сейчас для развития производства может оказаться значительно важнее.

3.6.2. Деятельность в области налоговой политики предполагается сконцентрировать в следующих комплексах мер:

- меры принципиального характера, направленные на совершенствование налоговой системы;

- меры по защите прав налогоплательщика.

3.7. Ценообразование.

3.7.1. Предполагается обеспечить исполнение указов Президента РФ NN 220 и 221 от 28.02.95 "О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации" и на практике проводить жесткое государственное регулирование цен на продукцию и услуги естественных монополий и "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)".

3.7.2. Проводить последовательную антимонопольную политику, содействовать развитию конкуренции, потребительской инфраструктуры.

Считать важным фактором формирования платежеспособного спроса на товары и услуги систему региональных госзакупок.

3.8. Внешнеэкономическая деятельность.

3.8.1. Предполагается два комплекса мер:

- меры по содействию развития экспорта продукции, производимой в области и экспортных производств,

- меры по содействию развитию сотрудничества с зарубежными странами, в том числе СНГ.

3.9. Развитие фондового рынка.

3.9.1. Предполагается три комплекса мероприятий:

- меры по содействию обеспечения прав акционеров,

- меры по преодолению административных барьеров,

- меры по содействию развития инфраструктуры фондового рынка.

3.10. Правовое обеспечение инвестиционной деятельности.

3.10.1. Предполагаются:

- меры по принятию конкретных законодательных актов в сферах: налогового законодательства, стимулирования инвестиций, регулирования деятельности финансово-промышленных групп, залогового и вексельного права и т. д.

3.11. Информационное обеспечение.

3.11.1. Предполагается осуществить следующие меры:

- улучшение имиджа области как объекта инвестирования;

- преодоление информационной блокады о возможностях инвестирования в экономику области;

- обеспечение максимальной открытости и общедоступности информации об имеющихся инвестиционных проектах при помощи создания и объединения соответствующих баз данных.

4. Организация процедуры отбора инвестиционных проектов
для финансирования. Основные критерии по отбору строек
и объектов, финансирование которых намечается осуществлять
за счет инвестиционного кредита

4.1. Предполагается в 1995 г. до сформирования сети инвестиционно-финансовых структур - Агентов Правительства сохранить в целом процедуру отбора инвестиционных проектов для финансирования, которая утверждена постановлением Губернатора Ярославской области N 462 от 16.09.94.

В последующем процедуру отбора проектов предполагается изменить в соответствии с прилагаемым комплексом мероприятий.

В качестве основного методического документа при этом должны использоваться "Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов и их отбору для финансирования. Официальное издание." М., НПКВЦ "Теринвест", 1994, утвержденные Госстроем РФ, Министерством экономики РФ, Министерством финансов РФ, Госкомпромом РФ N 7-12/47 от 31.03.94 г.

4.2. Основные критерии по отбору строек и объектов, финансирование которых намечается осуществлять за счет инвестиционного кредита

Региональные инвестиционные кредиты предоставляются предприятиям ссудозаемщикам, исходя из следующих критериев, определяющих необходимость региональной поддержки в реализации инвестиционных проектов.

По признаку региональной и отраслевой приоритетности:

развитие жизненно важных производств и объектов, имеющих ключевое значение в регионе, соответствующих приоритетным направлениям развития экономики области, утвержденным постановлениями Губернатора.

По признаку уровня подготовленности объектов:

высокие технико-экономические показатели, отвечающие прогрессивным отечественным и зарубежным аналогам, включая удельные затраты на единицу создаваемой мощности (продукции), производительность труда, материало- и энергоемкость продукции, экологические характеристики;

реальные условия осуществления проекта (степень готовности строительства, наличие договора подряда на строительство и ввод в эксплуатацию с указанием мер экономической ответственности за его выполнение, обеспеченность стройки технологическим оборудованием, строительными материалами и конструкциями, трудовыми ресурсами, электро-, тепло- и водоснабжением; реальность получения сырья,покупных комплектующих изделий для организации производства).

По вновь начинаемым стройкам, кроме того, обязательным условием является подготовленность к проведению торгов подряда на право их реализации.

К важнейшим критериям по отбору предприятий, подлежащих региональной поддержке за счет предоставления инвестиционных кредитов, также относятся:

срок реализации инвестиционных проектов, предполагающий преимущественное выделение кредитных ресурсов тем предприятиям, которые при целевом использовании их обеспечивают максимальную концентрацию ресурсов на пусковую программу и быстрейший ввод в действие мощностей и объектов в эксплуатацию, быструю отдачу вложенных средств;

финансово-экономическое и имущественное состояние предприятия-ссудозаемщика, обеспечивающее гарантированность погашения кредитов и процентов по ним в установленные сроки всеми принадлежащими ему финансовыми и материальными ресурсами. При этом учитывается возможность:

обеспечения производства продукции, имеющей спрос на внутреннем или внешнем рынке за счет создания (развития) мощностей (для чего оцениваются объемы и качество продукции), потенциальные потребители и их заинтересованность в данном виде продукции, определяются перспективы спроса на продукцию);

реализации продукции на рынке и направления в необходимых размерах прибыли на финансирование капитальных вложений, погашение кредитов и уплату процентов по ним. В этих целях проводится анализ рентабельности в сопоставлении с нормативами Минэкономики, Минфина и ставкой рефинансирования ЦБ РФ, динамикой цен на выпускаемую продукцию. При этом государственной поддержке подлежат те предприятия-ссудозаемщики, инвестиционные проекты которых не предусматривают завышенную рентабельность за счет применения ценового фактора;

направления в необходимых размерах на погашение кредитов и процентов по ним других собственных источников;

обеспечения своим имуществом (объекты незавершенного строительства, оборудования, не сданное в монтаж и другое имущество) залогового обязательства на объем кредитных ресурсов в соответствии с залоговым законодательством РФ.

Оценка финансового состояния предприятия предполагает также учитывать сальдо дебиторской и кредиторской задолженности, соотношение обязательств и переоцененных основных фондов, степень ликвидности активов и др.

Вместе с тем, региональная поддержка путем предоставления инвестиционных кредитов предполагает их преимущественное выделение тем инвестиционным проектам, в реализации которых предприятие -ссудозаемщик максимально использует собственные источники финансирования, а предоставленные кредиты и проценты по ним окупаются в кратчайшие сроки.