Приложение 1. Приоритеты государственной социально-экономической политики Ярославской области до 2000 года

Приложение 1
к Постановлению Губернатора
Ярославской области
N 15 от 12 января 1996 г.

Приоритеты государственной
социально-экономической политики Ярославской
области до 2000 года

Настоящий документ определяет цели и задачи деятельности органов власти Ярославской области на среднесрочную перспективу, идеологию и общие механизмы воздействия на социально-экономическую среду для достижения желаемых результатов. В нем не определяются отраслевые приоритеты.

Настоящий документ определяет принципиальную позицию и концептуальный подход к комплексному управлению развитием региона как самостоятельного субъекта Российской Федерации. В соответствии с этим назначением документ фиксирует:

- основные социально-экономические проблемы, затрудняющие экономическое и социальное развитие региона;

- стратегические цели социально-экономической политики;

- подходы к реализации намеченных целей.

Приоритеты социально-экономического развития Ярославской области до 2000 года закладывают основание для разработки основных направлений государственной социально-экономической политики Ярославской области на каждый предстоящий год, в которых определяются конкретные цели и механизмы реализации поставленных настоящим документом стратегических задач, а также отраслевые приоритеты государственной инвестиционной политики Ярославской области.

Реализация стратегических приоритетов осуществляется в строгом соответствии с нормами действующего законодательства Российской Федерации и Ярославской области.

1. Основные проблемы социально-экономического развития
Ярославской области и возможные пути их решения.

Проблемы, оказывающие в настоящее время негативное воздействие на социально-экономическое развитие региона, можно условно развести на несколько уровней как по степени глобальности, так и по причинно-следственным связям.

1.1. Основными проблемами, которые в наибольшей степени заметны для всех, являются экономический спад, снижение уровня жизни значительной части населения, глубокие изменения в качестве жизни.

1.2. Причинами экономического спада являются:

- низкая эффективность хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов;

- высокая доля затрат предприятий, не связанная с их хозяйственной деятельностью;

- высокий уровень налоговых изъятий и нестабильность налогового законодательства;

- и, как следствие, инвестиционный кризис и деградация основных производственных фондов.

1.3. Причинами снижения уровня жизни значительной части населения являются:

- исторически сложившаяся структура заработной платы, не включающая затрат на потребление социальных услуг, что неадекватно настоящей ситуации;

- уменьшение реальных доходов, особенно - в бюджетной сфере, связанное с инфляцией.

1.4. Изменения в качестве жизни населения характеризуются:

- расширением спектра социальных услуг вообще;

- сужением этого спектра для отдельных категорий населения;

- ухудшением качества многих традиционных социальных услуг.

1.5. Все это во многом обусловлено неэффективной с точки зрения существующей социально-экономической ситуации деятельности государства, выражающейся в:

- непомерно высоком уровне налогообложения;

- нерациональных механизмах использования государственных (и муниципальных) ресурсов: средств государственного и муниципальных бюджетов, объектов государственной и муниципальной собственности;

- неразделенности финансов государства, хозяйствующих субъектов и населения, а также между различными уровнями государства и местным самоуправлением;

- нерациональных механизмах социальной помощи населению;

- неадекватных и организационных взаимодействиях по вертикальным и горизонтальным связям;

- незначительном использовании объективной информации в качестве ресурса при принятии управленческих решений.

В 1996-2000 годах деятельность органов власти Ярославской области будет направлена на решение изложенных в настоящем пункте проблем.

В общем виде на среднесрочную перспективу ставится задача повышения эффективности государства и его воздействия на внешнюю среду в направлении решения стоящих перед областью проблем.

2. Общие задачи деятельности органов государственной
власти Ярославской области на среднесрочную перспективу

Повышение эффективности государства предполагает решение ряда взаимосвязанных задач, основными из которых являются:

- снижение общего уровня налоговых изъятий и относительное сокращение расходов бюджетной системы;

- "разделение" финансов государства, предприятий и населения;

- повышение эффективности использования бюджетных средств и объектов государственной собственности Ярославской области;

- создание и совершенствование системы адресной социальной помощи населению;

- правовое оформление и регламентация организационных взаимоотношений Ярославской области и Российской Федерации, органов власти Ярославской области и органов местного самоуправления, существенное улучшение информационного обеспечения органов государственной власти на базе новых информационных технологий.

3. Подходы к реализации и ожидаемые результаты

Реализация вышеизложенных задач предполагает решение более конкретных вопросов. Ниже определяются подходы к решению поставленных задач в контексте общих проблем социально-экономического развития региона и ожидаемые результаты на среднесрочную перспективу.

3.1. Снижение общего уровня налоговых изъятий и относительное сокращение расходов бюджетной системы.

Снижение уровня налоговых изъятий будет производиться поэтапно в строгой зависимости от результатов мероприятий по повышению эффективности использования бюджетных средств.

Проблема недостатка бюджетных средств будет решаться не через увеличение уровня налоговых изъятий и государственных заимствований, а через оптимизацию расходной части бюджетов за счет повышения эффективности использования финансовых средств и объектов государственной собственности, а в долгосрочной перспективе - за счет роста налогооблагаемой базы и "собираемости" налогов и сборов.

В первую очередь будут снижаться ставки налогов, взимаемых с хозяйствующих субъектов - налога на прибыль и налогов с оборота.

В то же время предполагается постепенно увеличивать ставки по налогу на имущество юридических и физических лиц, земельного налога, платежей за пользование природными ресурсами. Эти мероприятия в обязательном порядке будут сопровождаться адекватным снижением ставок по другим налогам.

Предполагается, что реализация подходов к решению проблемы снижения уровня налоговых изъятий и переориентации налогов на имущественные и ресурсные платежи усилит стимулы к активизации хозяйственной деятельности предприятий и организаций, создаст более благоприятные условия для привлечения в регион инвестиционных ресурсов, послужит стимулом к повышению эффективности использования имущества и природных ресурсов.

3.2. Разделение финансов государств, предприятий и населения.

Разделение финансов государства, предприятий и населения предполагает решение ряда более конкретных задач, основными из которых являются:

- конверсия социальной инфраструктуры;

- переориентация дотирования организаций, содержащих на балансе объекты социальной инфраструктуры, и предприятий жилищно-коммунального хозяйства на дотирование жилищных кооперативов и прямые социальные трансферты;

- постепенное снижение уровня государственного дотирования предприятий и организаций, производящих социально значимую продукцию (услуги), с переориентацией средств на прямые социальные трансферты;

- опережающее повышение за счет высвободившихся средств заработной платы работников отраслей, финансируемых за счет средств государственного и муниципальных бюджетов.

Конверсия социальной инфраструктуры, прежде всего - жилищно-коммунального хозяйства, предполагает изменение организационно-финансовых механизмов содержания социальных объектов, направленное на перенесение основных расходов на бюджеты непосредственных потребителей социальных услуг, то есть домохозяйств, с одновременным усилением государственного контроля за ценообразованием и порядком функционирования организаций, от деятельности которых зависит стабильность систем обеспечения жилищно-коммунального хозяйства.

В среднесрочной перспективе предполагается принять меры для ускорения темпов приватизации жилья гражданами, стимулирования образования жилищных кооперативов (кондоминимумов). К 2000 году планируется в основном завершить процесс передачи жилья и других социальных объектов с баланса предприятий и организаций на самостоятельное финансирование через жилищные кооперативы или в собственность органов местного самоуправления.

Параллельно будет осуществляться переход от дотирования предприятий, содержащих на балансе жилье, и предприятий жилищно-коммунального хозяйства к непосредственному дотированию жилищных кооперативов с уменьшением доли бюджетных средств в структуре затрат на содержание жилья. Школы, детские дошкольные учреждения, больницы, поликлиники, другие социальные объекты будут приниматься в муниципальную и государственную собственность Ярославской области.

Цены на услуги по снабжению жилья и социальных объектов электро- и теплоэнергией, газом, водой будут поставлены под жесткий государственный контроль как цены естественных монополий.

С увеличением доли расходов населения на оплату коммунальных услуг часть средств, высвобождающихся в результате сокращения дотаций жилищно-коммунального хозяйства, будет направляться на прямые компенсации малообеспеченным гражданам на основе общих нормативов. Часть средств будет направлена на увеличение заработной платы работникам "бюджетных" отраслей.

Постепенное снижение уровня дотаций предприятиям и организациям обусловлено неэффективным характером использования полученных таким образом средств и невозможностью обеспечения соответствующего контроля обоснований их получения. Более рациональным и социально эффективным способом стимулирования развития дотируемых отраслей является стимулирование потребительского спроса на соответствующих рынках. Предстоит разработать и внедрить эффективные механизмы распределения целевых социальных трансфертов, направленных на стимулирование покупательной способности населения на продукцию и услуги дотируемых отраслей.

Предполагается, что реализация вышеизложенных подходов к разделению финансов государства, предприятий и населения позволит получить серьезную экономию бюджетных средств и осуществить снижение налоговых ставок, обеспечить опережающее инфляцию повышение заработной платы в "бюджетных" отраслях, аккумулировать необходимые средства для оказания адресной социальной помощи населению, улучшить качество коммунальных услуг населению, создать цивилизованный рынок жилья в регионе.

3.3. Повышение эффективности использования бюджетных средств и объектов государственной собственности.

Повышение эффективности использования бюджетных средств предполагает повышение социальной и/или экономической отдачи от производимых расходов и вложений. Решение этой задачи связано с реализацией следующих подходов: - разработка и внедрение механизмов эффективного контроля за целевым использованием бюджетных средств;

- распространение механизма конкурсного размещения государственного (и муниципального) заказа;

- четкая правовая регламентация процесса планирования и исполнения государственного бюджета Ярославской области;

- повышение эффективности процесса управления и распоряжения объектами государственной собственности.

Создание механизмов эффективного контроля за целевым использованием бюджетных средств предполагает внедрение практики требования банковских и/или аудиторских заключений и гарантий как при обосновании потребности и финансировании, так и при непосредственном осуществлении финансирования. В ближайшее время для этих целей будет создана система уполномоченных банков, аудиторских и консалтинговых фирм, осуществляющих на договорной основе гарантирование целевого использования выделяемых на те или иные цели бюджетных средств или подтверждение адекватности их обоснования.

Распространение механизма конкурсного размещения государственного (муниципального) заказа предполагает предъявление требования обязательного проведения конкурса (тендера) при размещении государственного (муниципального) заказа на поставки продукции (оказание услуг) и выполнение работ. Предстоит разработать комплекс документов, необходимых для внедрения указанного механизма.

Регламентация процесса планирования и исполнения государственного бюджета Ярославской области предполагает разработку и утверждение нормативных актов, определяющих процедуру взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе разработки и исполнения государственного бюджета Ярославской области. В 1996 году будет осуществлена разработка нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, которые необходимы для контроля за адекватностью расчетов минимально необходимых доходов бюджетов муниципальных образований, предусмотренных законодательством Российской Федерации и Ярославской области, и механизмов рассечения поступлений от государственных налогов между государственным бюджетом Ярославской области и бюджетами муниципальных образований. Предстоит реформировать систему сбора государственных налогов: они должны непосредственно направляться на счета органов государственной власти, а не местного самоуправления.

В среднесрочной перспективе будет осуществлено реальное разделение расходной части государственного бюджета Ярославской области на бюджет текущих расходов и бюджет развития, предполагающее переход на программно-целевой метод планирования бюджета развития. Это потребует разработки как отраслевых, так и территориальных программ развития.

Повышение эффективности процесса управления и распоряжения объектами государственной собственности предполагает увеличение государственных неналоговых доходов от распоряжения объектами государственной собственности, повышение отдачи от предоставления населению продукции и услуг государственным сектором экономики, усиление государственного контроля за использованием памятников истории архитектуры. В ближайшее время предполагается закончить разработку необходимых нормативных документов по разграничению полномочий и определению процедур управления объектами государственной собственности Ярославской области. В среднесрочной перспективе будет внедряться практика субаренды наиболее перспективных объектов. Право субаренды будет реализовываться на конкурсной основе.

Требуют незамедлительного решения проблемы разграничения полномочий по управлению и распоряжению объектами государственной собственности между Ярославской областью и Российской Федерацией, между органами государственной власти и местного самоуправления. Необходимо закрепить за Ярославской областью права собственности на объекты, созданные с участием государственного бюджета Ярославской области.

В 1996-2000 годах получат развитие лизинговые операции, как перспективная форма государственной поддержки социально-значимых отраслей. Реализация рассмотренных подходов позволит значительно увеличить эффективность использования бюджетных средств и объектов областной собственности, что даст возможность оптимизировать государственные расходы за счет снижения неэффективных затрат, создаст условия для снижения налоговых ставок.

3.4. Создание эффективной системы социального обеспечения населения. Основными направлениями решения этой задачи станут:

- официальное установление черты бедности через законодательное закрепление и регулярный расчет регионального прожиточного минимума;

- введение регионального пособия по малообеспеченности;

- расширение спектра и улучшение качества социальных услуг;

- принятие программы государственной поддержки отдельных категорий граждан, для которых необходимы особые льготы;

- принятие программы органов социального обеспечения и защиты с целью создания эффективной организационной структуры, укрепления материально-технической базы и кадрового потенциала.

Будет установлен периодически рассчитываемый региональный прожиточный минимум и введено пособие по малообеспеченности (как разница между величиной регионального прожиточного минимума и среднедушевым доходом члена семьи) для отдельных категорий населения. Региональный прожиточный минимум - один из ключевых способов придания государственной социальной помощи действительно адресного характера. И именно адресный характер этой помощи является одним из основных критериев ее эффективности.

Для реализации эффективной социальной помощи будет создана единая государственная система социального обеспечения Ярославской области. Будут увеличены спектр и объемы предоставляемых государством социальных услуг, проведена широкомасштабная подготовка и переподготовка кадров социальных работников. Будет сохранена практика реализации программ государственной поддержки отдельных категорий граждан, для которых необходимы особые льготы.

3.5. Повышение эффективности функционирования социальных отраслей.

Отрасли социальной сферы, такие как здравоохранение, народное образование, культура, физкультура и спорт, в значительной мере определяют качество жизни населения. Для оптимизации управления этими отраслями будут использованы следующие механизмы:

- нормативное финансирование учреждений;

- лицензирование учреждений здравоохранения и образования;

- развитие системы обязательного медицинского страхования;

- программно-целевой метод развития отраслей социальной сферы;

- реализация активной политики занятости.

Будут реализованы программы развития отраслей социальной инфраструктуры, включающие:

- оптимизацию деятельности структур управления отраслями социальной инфраструктуры;

- определение фиксированной доли расходов на финансирование программ развития социальных отраслей (народного образования, здравоохранения, культуры, спорта), программы борьбы с преступностью в бюджете развития;

- реализацию конкретных подпрограмм в сфере среднего и профессионального образования, культуры, здравоохранения, физкультуры и спорта, социального обеспечения, борьбы с преступностью;

- укрепление материально-технической базы объектов социальной инфраструктуры.

В рамках реализации политики занятости будет продолжена работа по:

- совершенствованию нормативной базы в сфере занятости населения;

- разработке и реализации антикризисных программ в локальных зонах наиболее высокого уровня безработицы, кризиса градообразующих предприятий;

- усилению контроля за регистрацией и перерегистрацией безработных;

- осуществлению политики создания новых эффективных рабочих мест;

- разработке приоритетов в профессиональном образовании и переподготовке кадров.

3.6. Совершенствование организационной структуры органов исполнительной власти и их информационного обеспечения, регламентация взаимоотношений органов государственной власти Ярославской области с органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Общая задача повышения эффективности функционирования государства предполагает осуществление ряда мер, связанных с изменением (или созданием новых) процедур взаимоотношений внутри органов исполнительной власти области, между исполнительным и представительным органами власти, между органами государственной власти области и Российской Федерации, между органами государственной власти области и органами местного самоуправления.

В этой связи будет проведена работа по подготовке договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ярославской области о разграничении предметов ведения и полномочий. В рамках этой работы должны быть определены:

- порядок осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и Ярославской области;

- правовые основы функционирования территориальных структурных подразделений органов исполнительной власти Российской Федерации в Ярославской области;

- полномочия органов исполнительной власти Ярославской области, осуществление которых передается органам государственной власти Российской Федерации;

- полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации, осуществление которых передается органам исполнительной власти Ярославской области.

Будет завершен переход к системе организации государственной власти в Ярославской области, установленной Уставом области, что в первую очередь предполагает становление Правительства Ярославской области, как полноценного органа исполнительной власти, при осуществлении Губернатором области полномочий высшего должностного лица области.

В краткосрочной перспективе будут упорядочены процедуры принятия решений, связанных с расходованием бюджетных средств и управлением государственной собственностью области в соответствии с принятыми по этим вопросам областными законодательными актами, а также разработан ряд новых законопроектов, регулирующих соответствующие процедуры (процедура разработки, согласования и принятия бюджета, порядок размещения государственного заказа и т.д.).

В среднесрочной перспективе будет реализована программа информационного обеспечения органов власти области, целью которой является создание интегрированной системы информационного обеспечения органов власти, как основной системообразующей части единого информационного пространства региона, превращения информации в ресурс при принятии решений.

Основной целью информатизации является создание на территории области единого информационного пространства, обеспечивающего повышение эффективности функционирования социальных, экономических и управляющих подсистем общества, а также реализации конституционных прав граждан на удовлетворение информационных потребностей.

Предстоит провести разграничение полномочий между органами государственной власти области и органами местного самоуправления, определить нормативы минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов и порядок финансирования осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти области.

В краткосрочной перспективе предстоит разработать проекты областных законодательных актов, регламентирующих порядок прохождения государственной и муниципальной службы, статус и гарантии государственных и муниципальных служащих. Исходя из требований указанных законодательных актов будет проведена переаттестация кадров государственных и муниципальных служащих, установлена система критериев при приеме на государственную службу, получит дальнейшее развитие система подготовки и переподготовки кадров государственных служащих. Должности в органах государственной власти области смогут занимать лишь лица, полностью отвечающие установленным критериям. Будут усилены меры дисциплинарной ответственности за неисполнение государственными служащими должностных обязанностей. Будет повышен уровень оплаты труда государственных служащих.

Реализация приоритетов социально-экономической политики Ярославской области до 2000 года позволит создать условия для решения ряда важнейших социальных и экономических проблем региона: стимулировать хозяйственную деятельность, увеличить число рабочих мест, стабилизировать уровень жизни большинства населения, создать условия для притока, инвестиций и роста производства, стабилизировать финансирование учреждений здравоохранения, народного образования и культуры, улучшить качество социальных услуг. Правительство и Губернатор Ярославской области предпримут все необходимые меры для решения намеченных настоящим документом задач.