Постановление Администрации Ярославской области от 26 июля 2004 г. N 128-а "Об утверждении Концепции долговой политики и управления государственным долгом Ярославской области на 2004-2007 годы"

ГАРАНТ:

Постановлением Администрации Ярославской области от 8 августа 2005 г. N 117-а настоящее постановление снято с контроля

В целях обеспечения эффективного управления государственным долгом администрация области постановляет:

1. Утвердить прилагаемую Концепцию долговой политики и управления государственным долгом Ярославской области на 2004-2007 годы (далее Концепция).

2. Департаменту финансов Ярославской области (Федоров А.П.) до 1 октября 2004 года разработать план мероприятий по реализации Концепции.

3. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на первого заместителя Губернатора области Ковалева В.А.

Первый заместитель

Губернатора области

В.А. Ковалев

Концепция долговой политики и управления государственным
долгом Ярославской области на 2004-2007 годы
(утв. постановлением Администрации Ярославской области от 26 июля 2004 г. N 128-а)

1. Общие положения

В основу разработки Концепции долговой политики и управления государственным долгом Ярославской области на 2004-2007 годы (далее Концепция) положены опыт управления государственным долгом Ярославской области 1999-2003 годов, концепции субъектов федерации, чьи кредитные рейтинги признаны ведущими рейтинговыми агентствами самыми высокими в стране, в частности, г.Москвы и г.Санкт-Петербурга, требования федерального и областного законодательства.

Концепция построена на принципах сохранения уже достигнутых положительных результатов, а также выдвижения и решения новых задач в управлении долгом (полный контроль над параметрами долга, оптимизация расходов на обслуживание долга, снижение валютных, процентных и других рисков).

Нерациональное и необоснованное увеличение долговой нагрузки при отсутствии механизмов предотвращения и снижения рисков управления государственным долгом, является бесперспективной и опасной политикой. Мировой опыт показывает, что периоды экономических подъемов могут сменяться спадами, и вопросы исполнения долговых обязательств могут резко обостриться. В этой связи активное использование государственных заимствований возможно только в том случае, когда имеются четкие правила управления государственным долгом, подразумевающие полный контроль над долговой нагрузкой в любой момент времени.

Принятая на период 2004-2007 годов Концепция характеризует текущий уровень развития долговой политики Ярославской области и определяет задачи на ближайшую перспективу. Среди текущих целей и задач, представленных в Концепции, можно выделить:

- определение потенциала и экономически безопасного уровня государственного долга и государственных заимствований, регулирование долговой нагрузки в целях решения важных задач развития области и недопущения неконтролируемого роста долга и увеличения рисков исполнения долговых обязательств Ярославской области;

- установление более четких критериев государственного долга и государственных заимствований по сравнению с определенными законодательством Российской Федерации и Ярославской области ограничениями, призванных повысить финансовую устойчивость бюджета;

- осуществление заимствований и проведение операций с долговыми инструментами, направленными на оптимизацию структуры долга и сокращение расходов на его обслуживание;

- совершенствование учета долговых обязательств Ярославской области.

2. Приоритеты развития долговой политики Ярославской области
в разрезе основных инструментов заимствований

Основными инструментами заимствований, имеющими перспективное значение для развития системы управления государственным долгом Ярославской области, являются:

- государственные облигации Ярославской области - облигации, номинированные в рублях и обращающиеся на организованном рынке ценных бумаг;

- кредиты, предоставляемые коммерческими банками;

- бюджетные ссуды и кредиты;

- государственные гарантии Ярославской области.

Государственные облигации Ярославской области

Использование государственных облигаций Ярославской области в качестве заемного инструмента финансирования расходов областного бюджета во многом обусловлено такими преимуществами, как рыночный способ размещения и обращения и конкурентный механизм ценообразования. Данные преимущества позволяют области привлекать средства широкого круга инвесторов по оптимальным ставкам.

В рамках поддержки развития рынка государственных облигаций Ярославской области в соответствии с Концепцией будут реализованы мероприятия по увеличению ликвидности, привлечению новых участников и повышению информационной прозрачности рынка.

Продолжается работа по повышению прозрачности рынка государственных облигаций Ярославской области, в том числе путем раскрытия более подробной и регулярной информации о государственном долге и выпусках государственных облигаций Ярославской области на сайте департамента финансов Ярославской области (http://depfin.adm.yar.ru/).

В целях повышения ликвидности рынка государственных облигаций Ярославской области департамент финансов Ярославской области планирует продолжение работы по укрупнению выпусков государственных облигаций Ярославской области, начатой в 2003 году. Присутствие на рынке большого количества облигаций с относительно небольшим объемом размещенных бумаг "распыляет" ликвидность, что одинаково невыгодно как эмитенту, так и инвесторам.

Планируется дальнейшее увеличение дюрации портфеля государственных облигаций Ярославской области. Последний заем планируется на три года.

Инвестиционные проекты, под финансирование которых предполагается, в частности, использование государственных заимствований, имеют длительные сроки реализации, и соответственно на них требуются источники финансирования сопоставимой срочности. Планируется увеличение срока обращения облигаций, установленного в Генеральных условиях эмиссии и обращения государственных облигаций Ярославской области, до десяти лет.

Реализуемые меры по развитию рынка государственных облигаций Ярославской области должны в конечном итоге привести к повышению его ликвидности и сокращению расходов на обслуживание государственного долга Ярославской области.

Повышение информационной прозрачности и упрощение восприятия целей эмитента будут способствовать привлечению на рынок новых участников и позволят инвесторам производить планирование собственных операций на рынке государственных облигаций Ярославской области.

Кредиты коммерческих банков

Одним из инструментов финансирования капитальных расходов бюджета являются кредиты коммерческих банков.

Главным принципом привлечения является контроль за справедливой стоимостью кредита в соотношении со ставками доходности рыночных инструментов.

Планируется привлечение кредитов в рублях.

Бюджетные ссуды и кредиты

Область использует все возможности получения бюджетных ссуд из федерального бюджета по причине их наименьшей стоимости. Как правило, эти средства имеют целевое назначение, определенное кредитором.

Государственные гарантии Ярославской области

Область ужесточает требования к предоставлению государственных гарантий как в части заемщиков (планируется предоставление государственных гарантий предприятиям, платежеспособность которых не ниже II класса по применяемой методике оценки), повышения качества оценки инвестиционных проектов, перехода к практике независимой оценки, наличия ликвидных источников возврата средств, оформления гарантий (разработки порядка взаимодействия структурных подразделений Администрации области при подготовке проектов постановлений Администрации о предоставлении гарантий), так и снижения уровня государственных гарантий в объеме государственного долга и по отношению к размеру доходов бюджета.

Объем обязательств по государственным гарантиям к 2007 году не должен превышать 20% объема государственного долга. Предусматривается предоставление государственных гарантий области на платной основе. Предоставление гарантий планируется в рублях во избежание валютных рисков.

3. Использование долговых инструментов в финансовом обеспечении
перспективного развития Ярославской области

Государственные заимствования как форма финансового обеспечения Ярославской области рассматриваются в качестве одного из источников перспективного развития области. Посредством их использования может осуществляться решение неотложных задач инвестиционной направленности в случаях недостатка финансовых ресурсов в рамках текущего финансового года. Вместе с тем условием такого использования государственных заимствований является прогнозируемое увеличение доходов в будущем, за счет которых будет производиться погашение принятых долговых обязательств области.

Особую актуальность приобретает необходимость использования долговых инструментов в условиях изменения объема бюджетных доходов области, связанного как с экономической конъюнктурой, так и с изменением законодательства Российской Федерации. Их разумное применение улучшает финансовую обеспеченность расходов областного бюджета и положительно воздействует на дальнейшее развитие области.

Методика определения критериев

Необходимо установить более жесткие критерии на объемы государственного долга по сравнению с ограничениями, установленными законодательством, поскольку они являются предельными.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает предельные величины объемов государственного долга субъекта Российской Федерации по отношению к доходам бюджета рассматриваемого финансового года (без учета средств финансовой помощи из бюджетов других уровней), предельный объем расходов областного бюджета на обслуживание государственного долга по отношению к расходам бюджета рассматриваемого финансового года, а также предельный размер дефицита бюджета, который, в случае отсутствия или недостаточности внутренних источников его финансирования, не связанных с привлечением заемных средств, покрывается за счет осуществления новых заимствований, влекущих за собой увеличение общей суммы государственного долга.

Названные правовые нормы не устанавливают оптимального (безопасного) уровня долговой нагрузки, поскольку приведенное ограничение базируется на сопоставлении суммы потоков ежегодных выплат по погашению и обслуживанию долга с доходами бюджета только за один планируемый год.

При этом не учитываются два важнейших фактора, имеющих принципиальное значение для определения оптимального (безопасного) уровня долговой нагрузки: наличие в бюджете любого года обязательных (неотложных) расходов и распределение платежей, связанных с обслуживанием и погашением государственного долга во времени, то есть не только внутри текущего финансового года, но и в течение всего срока, на который областью приняты долговые обязательства.

В силу сказанного для формирования оптимального (безопасного) уровня государственного долга области необходимо установление дополнительных критериев в части разработки и реализации заемной политики области, построенных на сопоставлении двух потоков: прогнозируемых доходов бюджета и предстоящих в каждом финансовом году выплат по долгу.

При этом основой бюджетной политики в части управления государственным долгом, обеспечивающей необходимый уровень экономической безопасности, должен быть механизм защиты определенной части расходов бюджета, необходимых для бесперебойного функционирования областной инфраструктуры и выполнения социальных программ, от рисков, связанных с погашением долга. К числу таких расходов должны быть отнесены текущие расходы бюджета, включая расходы по обслуживанию государственного долга области, а также частично расходы капитального характера (реализация задач по приобретению оборудования и капитальному ремонту объектов областной инфраструктуры).

При этом принципиально важным является обеспечение прогнозируемого объема указанных расходов прогнозируемым объемом доходов соответствующего финансового года. Это означает, что недостаток средств на эти цели не может компенсироваться за счет источников финансирования дефицита бюджета.

Вместе с тем выполнение условия обязательного покрытия текущих и части капитальных расходов доходами бюджета все-таки недостаточно для устранения риска неисполнения принятых областью долговых обязательств. Дополнительным условием исключения долговых рисков следует признать включение в число обязательных (неотложных) расходов суммы предстоящих к погашению долговых обязательств.

Ключевым условием обеспечения безопасного уровня государственного долга является неукоснительное соблюдение принципов планирования областного бюджета, в соответствии с которыми размер ежегодных выплат в счет погашения долга в текущем году и в будущие периоды не должен превышать разность между доходами бюджета и суммой текущих расходов бюджета и указанной выше части расходов капитального характера. Соответствующая разность может быть условно определена как "капитальный ресурс".

Это условие в настоящее время областью не соблюдается и является уровнем, к которому необходимо стремиться в целях сбалансированного долга. В связи с этим в текущем и следующем годах область вынуждена осуществлять рефинансирование долга.

При этом принципиально важным является проведение соответствующих расчетов не только в пределах перспективного финансового плана (на 3 года), но и на весь период до погашения долговых обязательств, принятых областью к моменту составления прогноза. Одновременно в перспективных расчетах по каждому году должны обеспечиваться законодательно установленные предельные величины, связанные с осуществлением заимствований субъектами Российской Федерации.

В среднесрочном планировании необходимо ясно представлять, какие объемы заимствований департамент финансов Ярославской области мог бы осуществлять в нынешних и прогнозируемых экономических условиях с сохранением долговой нагрузки на управляемом уровне.

4. Осуществление заимствований и проведение операций с
государственным долгом Ярославской области

Операции с долговыми обязательствами Ярославской области

В рамках исполнения областного бюджета и управления государственным долгом Ярославской области осуществляются следующие операции с долговыми обязательствами области:

- привлечение заемных средств;

- обслуживание долговых обязательств;

- погашение долговых обязательств;

- досрочное погашение долговых обязательств.

Оперативное управление государственным долгом Ярославской области

Учитывая, что изложенные выше подходы к формированию заемной политики рассматриваются в условиях уже имеющейся практики ее осуществления, то есть наличия уже принятых областью долговых обязательств, вопросы оперативного управления государственным долгом в целях обеспечения в дальнейшем устойчивости экономической и финансовой системы Ярославской области приобретают особую актуальность.

Главной целью системы оперативного управления государственным долгом Ярославской области следует признать сглаживание пиков долговых платежей, экономию бюджетных средств, выделяемых для обслуживания и погашения долговых обязательств, при одновременном обеспечении других видов расходов бюджета текущего финансового года.

В предыдущих разделах Концепции рассмотрены принципы управления государственным долгом Ярославской области на стадии формирования прогнозов, что в первую очередь выражается в установлении дополнительных ограничений на объемы осуществляемых заимствований на среднесрочную перспективу. В данном разделе предлагается определить методы оперативного управления государственным долгом Ярославской области в рамках исполнения бюджета текущего года. К числу таких методов относятся:

- корректировка сроков привлечения заемных средств, предусмотренных Программой государственных внутренних заимствований Ярославской области для финансирования утвержденного объема дефицита областного бюджета;

- накопление на счете областного бюджета средств, необходимых для погашения долговых обязательств по мере возможности;

- досрочное погашение долговых обязательств;

- сокращение объема заимствований;

- использование различных инструментов заимствований.

Корректировка сроков привлечения заемных средств при условии сохранения общих параметров бюджета текущего года предусматривает их перенесение на более ранние или поздние сроки по сравнению с утвержденным поквартальным распределением заимствований. Критерием определения необходимости ее осуществления является реальное финансовое состояние области, то есть фактическое поступление доходов и фактическое использование предусмотренных бюджетом ассигнований.

В случае временного снижения фактического поступления доходов против запланированного уровня, который может повлечь срыв в финансировании утвержденных на данный квартал расходов, может быть принято решение о досрочном привлечении заемных средств, предусмотренных на последующие периоды финансового года. В случае опережающего поступления запланированных доходов и(или) экономии утвержденного объема бюджетных расходов, может быть принято решение о перенесении государственных заимствований на более поздние сроки или досрочном погашении долговых обязательств области.

Корректировка сроков привлечения заемных средств может также мотивироваться складывающейся конъюнктурой на рынке заимствований, когда за счет изменения утвержденных сроков привлечения заемных средств достигается сокращение расходов по обслуживанию государственного долга области.

Накопление на счете областного бюджета средств, необходимых для погашения долговых обязательств, должно быть направлено в первую очередь на сглаживание пиковых нагрузок на областной бюджет и исключение в связи с этим резкого снижения уровня финансовой обеспеченности расходов бюджета.

Накопление средств, необходимых для погашения в установленные сроки долговых обязательств Ярославской области может осуществляться в году, предшествующем пиковой нагрузке, а также в рамках формирования проекта бюджета года, на который она приходится. В году, предшествующем пиковой нагрузке, накопление средств может осуществляться за счет доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения областного бюджета, а также путем отказа от перераспределения сумм сложившейся экономии в расходах. В случае отсутствия указанных источников может быть предложено решение об оптимизации (сокращении) объемов финансирования расходов текущего года.

Средства, накопленные в текущем финансовом году для погашения долговых обязательств Ярославской области следующего года, могут являться составной частью свободного остатка средств на начало следующего финансового года, и использоваться на погашение этих обязательств в порядке, установленном бюджетным законодательством.

В целях избежания образования на счете областного бюджета значительной суммы неиспользуемых в текущем бюджетном обороте средств, то есть их замораживания, в зависимости от суммы накапливаемых финансовых ресурсов могут корректироваться сроки привлечения заемных средств, предусмотренных Программой государственных внутренних заимствований Ярославской области текущего года. Это означает, что за счет средств, имеющихся на счете по исполнению бюджета, осуществляется финансирование расходов текущего финансового года, а привлечение заемных ресурсов, предусмотренных на их финансирование, осуществляется в сроки, максимально приближенные к концу года. Такой механизм регулирования накопления средств для погашения долговых обязательств следующего финансового года обеспечивает экономию расходов по обслуживанию долговых обязательств.

Досрочное погашение долговых обязательств Ярославской области, включая банковские кредиты, выкуп и выведение из обращения государственных ценных бумаг Ярославской области, может осуществляться за счет дополнительно полученных доходов, перераспределения экономии по текущим расходам и/или привлечения новых, более дешевых, заимствований. К досрочному погашению могут быть приняты обязательства по срокам как текущего, так и следующего финансового года. Досрочное погашение обязательств следующего финансового года в форме банковских кредитов и выкупа государственных ценных бумаг, предусматривающего их изъятие из оборота до наступления срока погашения, осуществляется в целях сокращения расходов бюджета по обслуживанию заимствований.

Сокращение объема государственных заимствований должно осуществляться при стабилизации финансового положения за счет получения дополнительных доходов и оптимизации утвержденных расходов, в первую очередь путем отказа от направления указанных средств на увеличение расходов, не предусмотренных при утверждении бюджета. Сокращение объема государственных заимствований текущего финансового года должно рассматриваться как одна из мер снятия пиковых нагрузок по погашению долговых обязательств будущих периодов.

Использование тех или иных инструментов заимствований осуществляется в зависимости от ситуации на финансовом рынке и предлагаемых условий.

Бюджетные ссуды используются на покрытие кассового разрыва в текущем финансовом году.

Привлечение других заемных средств может осуществляться на покрытие дефицита бюджета (капитальные расходы, в том числе инвестиционные проекты, включенные в закон о бюджете) и рефинансирование государственного долга.

Кредиты банков должны использоваться при недостаточности средств в текущем году на капитальные расходы.

Средства облигационных займов, учитывая сложившуюся в настоящее время ситуацию, должны направляться только на рефинансирование государственного долга области.

5. Управление рисками исполнения бюджета и программы государственных
внутренних заимствований

В последние годы в процессе исполнения областного бюджета наблюдается характерная закономерность неравномерного поступления доходов и финансирования расходов бюджета в пределах года.

По статистике двух прошедших лет, наибольшее поступление доходов отмечается в апреле, июле, то есть в первые месяцы после завершения очередного квартала, и в конце года. Относительно меньше доходов поступает в середине кварталов. Несмотря на то, что в IV квартале объем доходов выше среднего, их оказывается недостаточно по причине большого объема финансирования расходов бюджета.

Ярославская область имеет достаточно диверсифицированную базу доходных поступлений, однако, в силу действующего порядка осуществления налоговых и неналоговых платежей, определяемого на федеральном уровне, добиться равномерности поступления доходов в бюджет в настоящее время не представляется возможным.

Несбалансированность бюджета усугубляется неравномерностью финансирования расходов бюджета. Наибольшие объемы расходов приходятся на конец года, когда главные распорядители средств бюджета выбирают остатки лимитов ассигнований, то есть самым критическим периодом на протяжении последних лет остается IV квартал, в котором расходы могут достигать 34,0% от общего объема в году.

Следствием несбалансированности бюджета в пределах года является то, что в отдельные периоды исполнение бюджета может осуществляться с преобладанием текущего профицита. В результате основная нагрузка на источники финансирования дефицита, в том числе государственные заимствования, может приходиться на периоды, когда возможности и сезонные условия для заимствований складываются не самые благоприятные, например, конец года.

Риски исполнения бюджета и программы государственных внутренних
заимствований

Основными рисками исполнения областного бюджета, в том числе в части привлечения заемных средств на рынке ценных бумаг, можно выделить:

- риск процентной ставки, показывающей вероятность неблагоприятного для Ярославской области изменения стоимости заимствований в зависимости от времени и объема потребности в заемных ресурсах;

- риск недостаточного спроса на облигации в определенный момент времени, который ведет к невозможности удовлетворения потребностей эмитента;

- риск снижения ликвидности рынка, связанный со снижением оборотов торгов и оттоком капитала в другие сегменты;

- риск монополизации рынка, характеризующийся высокой степенью концентрации облигаций у ограниченного круга инвесторов, что ведет к снижению ликвидности и может вызвать определенную зависимость эмитента от инвесторов.

В отдельные периоды риски ухудшения условий заимствований могут возрастать в силу макроэкономических причин, ухудшения общей конъюнктуры на рынках, снижения банковской ликвидности в связи с окончанием года. Учитывая, что основной объем заимствований может приходиться именно на эти периоды, предложение Ярославской областью облигаций на рынке может не найти адекватного спроса и область будет вынуждена привлекать средства на относительно невыгодных условиях и платить премию к вторичному рынку.

Мероприятия по управлению ликвидностью бюджета

Основным инструментом управления ликвидностью областного бюджета и государственными заимствованиями Ярославской области является оптимизация источников финансирования дефицита бюджета, которая подразумевает решение следующих задач:

- обеспечение полного и своевременного финансирования расходов;

- использование временно не востребованных для финансирования расходов средств областного бюджета.

В рамках решения первой задачи департаментом финансов Ярославской области проводятся следующие мероприятия:

- на регулярной основе осуществляется планирование исполнения областного бюджета в квартальной и месячной разбивке;

- в основу планирования включаются прогнозы поступления доходов, финансирования расходов, включая погашение долга, и привлечения государственных заимствований, а также статистический анализ исполнения предыдущих лет;

- при планировании заимствований учитываются не только потребности бюджета, но и экономические возможности по мобилизации ресурсов, конъюнктура на финансовых рынках, прогнозные оценки потребности в заимствованиях до конца года;

- объемы заимствований определяются по структуре и распределяются в течение года таким образом, чтобы не допускать ухудшения существенных условий заимствований;

- для сглаживания пиков платежей по финансированию расходов бюджета, в том числе на погашение долга, целесообразно при планировании бюджета и заимствований предусматривать резервные средства.

Как уже отражалось выше, резервные средства могут направляться на сокращение долга. Однако данный путь не является самым эффективным способом использования временно свободных средств и в конечном итоге может только увеличить риски исполнения бюджета. Чем больше средств в начале года направляется на сокращение долга, тем больший объем необходимо будет привлекать в конце года, что чревато последствиями, описанными ранее.

В этой связи департамент финансов Ярославской области может применять стратегию сокращения долга, как правило, в отношении долговых инструментов, которые погашаются в текущем финансовом году. В основном такие операции проводятся с кредитами, процентные ставки по которым выше.

Данные операции приводят к снижению расходов на обслуживание долга и нагрузки на заемные источники финансирования дефицита бюджета.

Область планирует по мере необходимости использовать существующий опыт других субъектов федерации в управлении ликвидностью бюджета с помощью так называемых операций на открытом рынке.

Среди основных видов операций можно выделить операции обмена облигаций, с помощью которых департамент финансов Ярославской может производить выкуп одних выпусков облигаций с одновременной продажей других выпусков взамен выкупленных.

Операции обмена облигаций могут использоваться как дополнительный инструмент оптимизации долгового портфеля и поддержания ликвидности рынка. Кроме того, с помощью сделок обмена департамент финансов Ярославской области может проводить частичное рефинансирование долговых обязательств в рамках параметров, утвержденных бюджетом, выкупая краткосрочные выпуски облигаций и размещая долгосрочные.

В целом описанные выше меры и варианты управления ликвидностью бюджета позволят департаменту финансов Ярославской области повысить уровень управляемости областным бюджетом, эффективно решать проблемы несбалансированности его исполнения, а также поддерживать ликвидность на рынке ярославских облигаций.