Постановление Губернатора Ярославской области от 27 июня 2007 г. N 591 "Об Основных направлениях бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2008 год и на период до 2010 года"

В целях разработки проекта областного бюджета на 2008 год и среднесрочного финансового плана Ярославской области до 2010 года, в соответствии со статьей 83 Закона Ярославской области от 19 апреля 2006 г. N 19-з "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области" и требованиями пункта 4 статьи 169 и пункта 2 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации постановляю:

1. Утвердить прилагаемые Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2008 год и на период до 2010 года.

2. Администрации Ярославской области при разработке проекта областного бюджета на 2008 год и среднесрочного финансового плана Ярославской области до 2010 года обеспечить соблюдение Основных направлений бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2008 год и на период до 2010 года.

3. Контроль за исполнением постановления оставляю за собой.

4. Постановление вступает в силу с момента подписания.

Губернатор области

А.И.Лисицын

Основные направления бюджетной и налоговой политики
Ярославской области на 2008 год и на период до 2010 года
(утв. постановлением Губернатора Ярославской области от 27 июня 2007 г. N 591)

Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2008 год и на период до 2010 года (далее - Основные направления) подготовлены в соответствии с требованиями новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации и Закона Ярославской области от 19 апреля 2006 г. N 19-з "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области". При подготовке Основных направлений учитывались положения следующих документов:

- Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 года;

- Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2008-2010 годах" от 09 марта 2007 года;

- Основных направлений налоговой политики в Российской Федерации на 2008-2010 годы, одобренных Правительством Российской Федерации на заседании 02 марта 2007 года.

Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской области являются базой для формирования областного бюджета на 2008 финансовый год и разработки среднесрочного финансового плана Ярославской области до 2010 года.

I. Итоги региональной бюджетной и налоговой политики
2006 года и начала 2007 года

Итоги бюджетно-налоговой политики Ярославской области необходимо рассматривать в тесной связи с процессами, происходящими в бюджетно-налоговой сфере страны.

К 2007 году в Российской Федерации в целом закончено формирование основ современной налоговой системы государства с рыночной экономикой, в основном урегулированы проблемы межбюджетных отношений, вопросы разграничения полномочий, расходных обязательств и доходных источников между уровнями власти.

Несмотря на это, в федеральное налоговое законодательство постоянно вносятся определенные коррективы. Ряд изменений в налоговом законодательстве, вступивших в силу в 2006 и 2007 годах, негативно повлиял на доходную часть областного и местных бюджетов (расширение состава затрат, учитываемых при налогообложении прибыли, изменение порядка и сроков исчисления земельного налога, изменение порядка исчисления и уплаты акцизов на алкогольную продукцию, увеличение размеров вычетов по налогу на доходы физических лиц и другие изменения). Кроме того, резкое ужесточение требований федерального законодательства к игорному бизнесу приведет к сокращению масштабов данного вида деятельности на территории области и снижению доходов областного бюджета от налога на игорный бизнес.

Из числа других изменений законодательства положительное влияние на доходную часть бюджета окажет повышение ставок акцизов на пиво и алкогольную продукцию.

Вместе с тем нельзя не отметить положительные итоги бюджетно-налоговой политики Ярославской области, проводимой в последние годы:

1. В течение последних трех лет области удается сохранять ведущие позиции по уровню налогового потенциала: среди субъектов Центрального федерального округа (далее - ЦФО) Ярославская область стабильно занимает 4 место по сумме налоговых доходов на душу населения (после Москвы, Московской и Липецкой областей), а среди всех регионов России Ярославская область занимала в 2006 году 27 место.

2. В 2006 году были достигнуты значительные успехи в работе по выводу заработной платы из "тени" и легализации доходов населения, что привело к росту поступлений от налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ) по итогам 2006 года на 28,5 процента и перевыполнению плана поступлений на 350 млн.рублей.

3. Повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества, рост объемов продаж и ставок арендной платы также дали свои положительные результаты в виде увеличения в 2006 году неналоговых доходов областного бюджета и местных бюджетов более чем на 500 млн. рублей по сравнению с 2005 годом.

4. Сохранение статуса "региона-донора" в последние годы и отсутствие прямых дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

5. Расходная часть консолидированного бюджета Ярославской области сохраняет свою социальную направленность: удельный вес расходов на социальные направления в 2006 году составил 57 процентов, прирост ассигнований по сравнению с 2005 годом по разным статьям составил от 27 до 33 процентов.

6. В соответствии с требованиями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации повышение заработной платы работникам бюджетной сферы производилось в 2006 году с 01 мая на 15 процентов и с 01 сентября на 11 процентов. В 2007 году заработная плата указанных работников также будет увеличена.

7. Успешно реализуются на территории Ярославской области приоритетные национальные проекты: "Здоровье", "Образование", "Развитие агропромышленного комплекса", "Доступное и комфортное жилье - гражданам России".

8. Для решения проблем демографического характера в области введены дополнительные меры поддержки семей, женщин и детей; предусмотрены в бюджете и финансируются дополнительные выплаты семьям с несовершеннолетними детьми.

9. В области реализуются принципы казначейского исполнения бюджета. Все средства консолидированы на едином счете областного бюджета

10. В рамках реализации реформы местного самоуправления с 2007 года в бюджетной системе области появился новый уровень - бюджеты поселений, при этом завершен первый этап реформы, в процессе которого определялась готовность поселений к осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения.

11. Постоянно проводится работа по оказанию методической помощи органам местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области (далее - органы местного самоуправления) в вопросах установления местных налогов.

12. Совершенствуются механизмы распределения межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям области, разработаны и внедрены в практику единые методики распределения различных видов финансовой помощи местным бюджетам, что значительно повысило прозрачность межбюджетных отношений.

13. Начата работа по внедрению отдельных элементов бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР): перехода к среднесрочному прогнозированию и финансовому планированию, составления реестров расходных обязательств Ярославской области и органов местного самоуправления.

Тем не менее в бюджетно-налоговой сфере сохраняется целый ряд ограничений и нерешенных проблем, препятствующих переходу Ярославской области на качественно более высокий уровень управления общественными финансами:

- снижение в 2006 году и начале 2007 года платежей по налогу на прибыль целого ряда крупных бюджетообразующих предприятий-налогоплательщиков;

- сохранение значительного объема "теневых" доходов работающего населения, что ведет к недопоступлению НДФЛ;

- ставки коэффициента К2 по ЕНВД, установленные решениями местных органов власти, остаются одними из самых низких по сравнению с соседними областями России и ЦФО;

- низкая кадастровая стоимость земли в большинстве муниципальных образований Ярославской области (оценка проводилась 6-7 лет назад) и неотработанность процедур администрирования земельного налога;

- неэффективное использование в ряде муниципальных образований области потенциала доходов от аренды имущества и земли;

- недостаточный контроль над доходами бюджетных учреждений (как государственных, так и муниципальных) от оказания ими платных услуг;

- неэффективность механизмов финансирования в дорожном хозяйстве при недостатке бюджетных средств и, как следствие, - практически полное прекращение дорожного строительства на территории области (ежегодно из строя выходят десятки километров дорог, за 2006 год в области было построено всего 3 км новых дорог);

- сохранение значительной нагрузки на расходную часть бюджета по отрасли жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ) вследствие дотирования текущего потребления коммунальных услуг для всех категорий населения в условиях ограничения роста тарифов федеральным законодательством;

- отсутствие системы программных мероприятий, направленных на сокращение бюджетных расходов через управление энергосбережением и повышение эффективности использования ресурсов в экономике и бюджетной сфере области;

- неиспользование механизмов государственно-частного партнерства для реализации инфраструктурных проектов, привлечения средств в сферу ЖКХ, транспорта, дорожного строительства и восстановления памятников истории и культуры;

- опережающий рост расходов областного бюджета по сравнению с ростом доходов, что ведет к увеличению и сохранению значительного объема дефицита бюджета;

- рост объема государственного долга и уровня долга при низких темпах роста доходов, а также увеличение расходов на обслуживание долга, что отрицательно влияет на инвестиционный имидж Ярославской области и ее кредитные рейтинги;

- слабость налоговой базы большинства бюджетов городских и сельских поселений Ярославской области, дефицит квалифицированных кадров и недостаточность материально-технических ресурсов для обеспечения бюджетного процесса в поселениях.

В условиях перехода к трехлетнему финансовому планированию значительно возрастает ответственность региональных властей за выбор наиболее эффективных способов управления государственными финансами, которые должны учитывать весь спектр последствий принимаемых решений.

II. Направления политики Ярославской области в части формирования
доходов бюджета на 2008-2010 годы

Формирование доходной части областного и местных бюджетов во многом зависит от поступления федеральных налогов. В связи с этим при определении основных направлений налоговой политики Ярославской области, необходимо учитывать предстоящие изменения федерального законодательства, которые должны положительно повлиять на доходную часть регионального бюджета:

- контроль за "трансфертным ценообразованием" и введение института консолидированной налоговой отчетности позволит противодействовать уклонению от налогообложения вертикально интегрированных компаний и перемещению мобильной налоговой базы внутри страны, а также более справедливо распределять поступления от налога на прибыль между регионами в соответствии с местом осуществления экономической деятельности;

- индексация ставок акцизов на алкогольную продукцию, поступающих в региональные бюджеты, будет производиться ежегодно в пределах темпа роста потребительских цен (инфляции); вместе с тем в отношении акцизов на нефтепродукты индексация ставок на 2008-2010 годы не предполагается;

- планируемое в 2009-2010 годах введение налога на недвижимость, исчисляемого от рыночной стоимости, с достаточно высокой величиной стандартного налогового вычета (необлагаемого минимума) должно стать основой формирования собственных доходов местных бюджетов.

Следует также упомянуть, что, в связи с принятыми на федеральном уровне решениями в отношении деятельности игорных заведений, с 01 июля 2009 года размещение на территории Ярославской области игорного бизнеса будет запрещено, вследствие чего областной бюджет лишится поступлений от налога на игорный бизнес. Механизмы компенсации выпадающих доходов субъектов Российской Федерации в настоящее время остаются неясными.

Предполагаемые изменения в федеральном налоговом законодательстве в среднесрочной перспективе должны в целом повлиять на рост налоговых поступлений в консолидированный бюджет области. Однако это не означает, что можно ослабить усилия региональных и местных властей по увеличению доходов бюджета. Большинство задач в сфере налоговой политики, поставленных в предыдущие годы, сохраняют свою актуальность.

Как и в предыдущие годы, основополагающим элементом для развития внутреннего налогового потенциала является привлечение инвестиций, обеспечивающих условия для дальнейшего экономического роста региона и расширения его налоговой базы. Структурным подразделениям Администрации области, ответственным за инвестиционную политику и имидж региона, необходимо кардинально изменить стиль работы с инвесторами, коренным образом пересмотреть систему привлечения и сопровождения инвестиций. Усиление инвестиционного направления работы Администрации Ярославской области должно стать одним из наиболее приоритетных в ближайшее время.

Особое внимание в деятельности Администрации области должно быть уделено работе с крупными предприятиями-налогоплательщиками. Нельзя допускать ситуаций, когда целый ряд крупных предприятий может резко снизить объем налоговых платежей в бюджет, подрывая его возможности по обеспечению расходных обязательств. При этом следует иметь в виду, что крупные предприятия-налогоплательщики в Ярославской области представлены не только предприятиями промышленности, но и энергетики, строительства, оптовой торговли и коммунального хозяйства.

Необходимо продолжить успешно проводимую совместно с налоговыми органами в 2006 и 2007 году работу по легализации заработной платы работающего населения и выводу из "тени" доходов предпринимателей. Практика показала, что принимаемые меры действенны и имеют ощутимый финансовый результат, хотя резервы скрытых доходов остаются еще пока достаточно значительными.

Кроме того, в связи с последними изменениями, внесенными в Трудовой кодекс Российской Федерации, вновь приобретает актуальность работа по выводу заработной платы из "тени" путем установления регионального размера минимальной заработной платы на уровне прожиточного минимума трудоспособного населения Ярославской области. Для реализации данной задачи необходимо в кратчайшие сроки активизировать работу региональной трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений в целях подготовки регионального соглашения о минимальной заработной плате в Ярославской области на 2008-2010 годы, поскольку такое соглашение должно заключаться до внесения в Государственную Думу Ярославской области проекта закона об областном бюджете на очередной финансовый год, т.е. до 01 октября 2007 года.

В отношении транспортного налога в течение трех последующих лет представляется целесообразным ежегодное повышение ставок с учетом темпов инфляции и значений ставок данного налога в соседних регионах. Следует заметить, что в связи с отменой авансовых платежей по транспортному налогу для физических лиц произойдет сокращение поступлений транспортного налога в областной бюджет в 2007 году, но указанные платежи физических лиц будут восполнены в 2008 году.

Актуальной остается задача взыскания недоимки по налогам и сборам с должников областного бюджета.

В среднесрочной перспективе также целесообразно воздержаться от расширения перечня получателей налоговых льгот из областного бюджета. Более того, в целях упорядочения встречных финансовых потоков внутри бюджетной системы в среднесрочной перспективе необходимо рассмотреть возможность поэтапного сокращения налоговых льгот в отношении объектов социально-культурной сферы, бюджетных учреждений, органов государственной власти и местного самоуправления, предусмотрев необходимые средства на уплату налогов в сметах учреждений. Исключение могут составить лишь льготы, предоставляемые в рамках инвестиционных и инновационных проектов, поддерживаемых на региональном уровне.

Вместе с тем представляется целесообразным проводить активную политику применения налоговых освобождений в отношении приоритетных отраслей (судостроения, электроэнергетики, науки и др.) путем регулирования сроков уплаты налогов, осуществления реструктуризации задолженности перед областным бюджетом по налогам, пеням и штрафам, установления оснований и иных условий предоставления отсрочки и рассрочки уплаты региональных налогов, отмене авансовых платежей по уплате налога на имущество организаций.

Учитывая, что подавляющее большинство местных бюджетов в Ярославской области являются дотационными, а расходы на финансовую помощь им составляют половину всех расходов областного бюджета, органам исполнительной власти Ярославской области следует усилить работу с органами местного самоуправления по выявлению резервов роста налоговых и неналоговых поступлений в местные бюджеты. В частности, представляются значительными возможности увеличения доходов местных бюджетов от земельного налога, единого налога на вмененный доход и доходов от использования муниципального имущества и земель.

В отношении земельного налога рост поступлений возможен в результате переоценки кадастровой стоимости земель населенных пунктов, которую планируется провести в 2007 году (и на это предусмотрены средства областного бюджета). Кроме того, необходимо побудить органы местного самоуправления предпринять усилия по идентификации правообладателей земельных участков и предоставлению данных сведений налоговым органам. Значительные резервы роста налога в ряде муниципальных образований также скрыты в установлении слишком широкого перечня льготных категорий и заниженных ставок налога для отдельных категорий земельных участков. Ответственным структурам Администрации области следует провести работу с муниципальными образованиями по вопросу решения данных проблем.

Проведенный в прошедшем году сравнительный анализ налогового законодательства показал, что ставки коэффициента К2 по единому налогу на вмененный доход в муниципальных образованиях Ярославской области были установлены на уровне в 2-3 раза (а по некоторым муниципальным образованиям в 4-6 раз) ниже аналогичных значений в соседних субъектах Российской Федерации. В результате в рейтинге по объему доходов от ЕНВД Ярославская область находится на 15 месте из 18 среди субъектов ЦФО и на 65 из 87 субъектов Российской Федерации. При установлении значений коэффициента К2 на 2007 год во многих муниципальных образованиях была начата работа по его увеличению. Были достигнуты договоренности с сообществом предпринимателей о поэтапном (не за один раз, а на протяжении 2-3 лет) повышении данного коэффициента до уровня, сопоставимого с соседними субъектами. В связи с этим перед органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов стоит задача дальнейшего повышения коэффициента К2 и проведения разъяснительной работы с предпринимателями и налогоплательщиками.

Как уже упоминалось выше, в некоторых муниципальных образованиях области существует целый ряд недостатков в использовании муниципального имущества и земли: отсутствие учета договоров аренды, отсутствие нормативных документов и необходимых обоснований при установлении ставок арендной платы, низкая собираемость арендных платежей и отсутствие контроля за своевременностью и полнотой внесения арендной платы. Необходимо найти механизмы стимулирования местных властей к устранению указанных недостатков и увеличению эффективности использования муниципального имущества. В том числе представляется целесообразным учитывать доходный потенциал от использования имущества при расчете и предоставлении отдельных видов финансовой помощи из областного бюджета.

Наконец необходимо отметить, что в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации законы субъекта Российской Федерации (решения органов местного самоуправления), предусматривающие внесение изменений в законодательство о налогах и сборах, принятые после дня внесения в законодательный (представительный) орган проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год, должны содержать положения о вступлении в силу указанных законов (решений) не ранее 01 января года, следующего за очередным финансовым годом. Это означает, что для обеспечения вступления в силу с 01 января 2008 года законов Ярославской области (решений органов местного самоуправления) о налогах необходимо, чтобы указанные законы (решения) были приняты до дня внесения проекта соответствующего бюджета в законодательный (представительный) орган. Применительно к областному бюджету, например, все изменения в налоговое законодательство области, вступающие в силу с 01 января 2008 года, должны быть приняты Государственной Думой Ярославской области до 01 октября 2007 года.

III. Политика Ярославской области в части расходов бюджета
на 2008-2010 годы

1. Основные направления политики в области расходов

Бюджетную политику в области расходов на 2008-2010 годы необходимо сосредоточить на следующих основных направлениях:

- безусловное исполнение расходных обязательств бюджета перед населением и работниками бюджетной сферы;

- финансовое обеспечение реализации на территории области приоритетных национальных проектов;

- реформирование сферы ЖКХ и обеспечение рационального использования энергии и других ресурсов;

- достижение долгосрочной сбалансированности регионального бюджета и оптимизация государственного долга области;

- комплексное проведение мероприятий бюджетной реформы по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов.

2. Приоритетные задачи политики в области расходов

В рамках основных направлений политики Ярославской области, указанных в разделе II, предстоит решение следующих ключевых задач:

2.1. Поэтапное повышение заработной платы работников бюджетной сферы темпами, превышающими ежегодный рост потребительских цен. При этом необходимо учитывать финансовые возможности регионального и местных бюджетов и предполагаемое увеличение с 01 сентября 2007 года минимального размера оплаты труда в Российской Федерации до уровня 2300 рублей.

2.2. Выделение средств на реализацию приоритетных национальных проектов, обеспечить софинансирование указанных расходов не только за счет средств областного бюджета, но и средств местных бюджетов и средств инвесторов. Финансирование расходов на проекты в сфере образования и здравоохранения должно быть непосредственно увязано с достижением конкретных результатов в области повышения качества и доступности соответствующих услуг. При осуществлении проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" особое внимание необходимо обратить на государственную поддержку создания коммунальной инфраструктуры земельных участков, предназначенных для жилищного строительства. В рамках национального проекта "Развитие АПК" необходимо увеличить количество подлежащих реконструкции и модернизации объектов животноводства, продолжить работу по поддержке малых форм хозяйствования.

2.3. При формировании Адресной инвестиционной программы на три года и выделении средств муниципальным образованиям на строительство и реконструкцию различных объектов необходимо четко расставить приоритеты, ориентируясь на Стратегию социально-экономического развития Ярославской области до 2030 года. Для этого следует провести инвентаризацию существующих недостроенных или требующих реконструкции объектов с целью определения очередности и целесообразности дальнейшего финансирования данных объектов за счет средств областного бюджета, а также строительства новых объектов в 2008-2010 годах. При этом начиная с 2008 года решения о выделении средств из областного бюджета на финансирование строительства и реконструкцию объектов коммунальной инфраструктуры необходимо принимать в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, при наличии инвестиционных программ и оценки доступности тарифов на коммунальные услуги для потребителей.

2.4. В среднесрочной перспективе остается актуальной задача поэтапного перевода жилищно-коммунальной сферы в режим безубыточного рыночного функционирования с постепенным освобождением регионального и местных бюджетов от финансовой нагрузки в целях гарантированного обеспечения жителей области услугами необходимого количества и качества с учетом ограничений, устанавливаемых федеральным законодательством в части роста тарифов.

2.5. В условиях резкого повышения цен на основные виды топливно-энергетических ресурсов и либерализации рынков газа и электроэнергии необходимо принять меры и обеспечить существенное повышение эффективности использования энергии и других видов ресурсов в бюджетных учреждениях и экономике области в целом.

2.6. В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств при распределении государственного заказа Ярославской области следует значительно шире применять механизмы его размещения на аукционной основе. Кроме того, необходимо усилить работу с органами местного самоуправления в сфере совершенствования муниципальных закупок.

2.7. Учитывая, что состояние и развитие транспортной инфраструктуры имеет решающее значение для социально-экономического развития области, необходимо рассмотреть возможность поэтапного увеличения расходов бюджета на финансирование дорожного хозяйства в планируемом периоде. Приоритетной задачей при этом является сохранение разрушающейся сегодня сети автодорог Ярославской области, в т.ч.: доведение содержания автодорог до нормативного уровня, поэтапное решение вопроса ликвидации недоремонта, решение проблемы бесхозяйственных дорог.

2.8.Политика в сфере государственной поддержки агропромышленного комплекса будет направлена на содействие повышению эффективности сельскохозяйственного производства за счет внедрения высокотехнологичной техники и оборудования, энергосберегающих технологий. Кроме того, ведущим направлением поддержки останется субсидирование процентных ставок по кредитам, привлеченным организациями агропромышленного комплекса. В целях расширения залоговой базы будет оказываться финансовая поддержка при регистрации объектов недвижимости и земли.

2.9. Администрации Ярославской области следует активнее применять и внедрять на территории области механизмы государственно-частного партнерства, в т.ч. концессионные соглашения. Это позволит привлечь частные средства под гарантии государства в сферу ЖКХ, транспорта, дорожного строительства и восстановления памятников истории и культуры.

2.10. В среднесрочной перспективе уделить особое внимание формированию четких приоритетов в сфере региональной земельной политики, направленной на повышение эффективности использования земли. Для этого требуется: обеспечить бюджетное финансирование работ по завершению разграничения государственной собственности на землю и государственную регистрацию прав областной собственности; в первоочередном порядке решить вопрос о приобретении в областную собственность инвестиционно-привлекательных земельных участков; провести работы по формированию и кадастровому учету земельных участков, подготавливаемых для аукционной продажи.

2.11. Вызывает опасения растущий дефицит бюджета и возрастающий уровень государственного долга Ярославской области. В связи с этим в среднесрочной перспективе необходимо принять меры по опережению темпов роста доходов бюджета над расходами, проводить взвешенную долговую политику, используя заемные средства на рефинансирование долга и финансирование инвестиционных проектов, обеспечить сбалансированность областного бюджета в среднесрочной перспективе за счет существенного сокращения уровня дефицита бюджета в 2008 году, а в дальнейшем стремиться к постепенному сокращению государственного долга до оптимальных размеров.

2.12. На фоне умеренных темпов роста доходов бюджета сокращение уровня дефицита возможно лишь при условии кардинального повышения эффективности бюджетных расходов и достижения экономии по отдельным направлениям финансирования затрат. Этому должно способствовать проведение комплекса мероприятий по переходу Ярославской области на бюджетирование, ориентированное на результат - БОР, о котором необходимо сказать отдельно.

3. Перспективы внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат, в Ярославской области

3.1. В настоящее время все большую актуальность приобретают вопросы реализации бюджетной реформы и перехода от "управления затратами" к "управлению результатами" в сфере общественных финансов. Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и Бюджетные Послания Президента Российской Федерации последних лет, постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации - все эти документы настойчиво указывают на необходимость проведения бюджетной реформы и перехода на принципы БОР.

3.2. В текущем году в Ярославской области должна быть принята региональная Концепция перехода на принципы БОР и начато ее практическое внедрение. При этом необходимо обеспечить комплексный взаимоувязанный подход к внедрению таких инструментов БОР, как:

3.2.1. Создание и ведение реестров расходных обязательств Ярославской области и муниципальных образований области. Реестр расходных обязательств представляет собой структурированный перечень законов, нормативных правовых актов и договоров, соглашений и/или их отдельных положений, обусловливающих обязанность субъекта Российской Федерации или муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета. Формирование указанного реестра потребует проведения ревизии состава расходных обязательств областного бюджета и местных бюджетов, что позволит привести расходную часть бюджетов в соответствие с расходными обязательствами.

3.2.2. Раздельное планирование бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств. Это разделение позволит, во-первых, контролировать рост бюджетных расходов, во-вторых, упростить бюджетные процедуры для основной массы бюджетных расходов, поскольку основная часть бюджета (бюджет действующих обязательств) автоматически формируется на основе реестра расходных обязательств, и в-третьих, расширить горизонт бюджетного планирования за счет внесения большей определенности в бюджетный процесс и содержание закона об областном бюджете на очередной период.

3.2.3. Программно-целевое планирование с обоснованием расходов по программам в зависимости от целей и ожидаемых результатов. Данный механизм предполагает принципиальное изменение статуса и назначения областных целевых программ. Необходимо провести инвентаризацию областных целевых программ и изменить подход к их формированию. Многие действующие областные целевые программы направлены не на решение системных межведомственных проблем, а на дополнительное текущее финансирование отраслевых расходов. Необходимо разработать и утвердить методику формирования ведомственных целевых программ. Одновременно проведение оценки результатов выполнения этих программ позволит обеспечить ориентацию деятельности органов исполнительной власти на результат. В статусе же областных целевых программ должны остаться только программы, предполагающие межведомственное взаимодействие.

3.2.4. Внедрение в практику работы органов исполнительной власти области докладов о результатах и основных направлениях деятельности (далее - ДРОНД). Доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти являются действенным инструментом управления по результатам. Доклады должны формироваться на трехлетний период и подлежать корректировке (подтверждению) два раза в год с учетом достижения значений показателей результативности. В структуре ДРОНД должны быть предусмотрены следующие разделы:

- отчет о результатах прошедшего периода;

- цели, задачи и показатели результативности органа исполнительной власти на очередной период;

- расходные обязательства и администрируемые доходы;

- ведомственные целевые программы и мероприятия по достижению заявленных результатов;

- распределение расходов по целям и задачам;

- оценка результативности бюджетных расходов.

3.3. Нормативно-правовую базу и методические документы, необходимые для внедрения принципов и инструментов БОР в бюджетный процесс, следует разработать и принять уже в текущем году. Пилотное внедрение элементов БОР и их практическую апробацию следует осуществить в 2008 году. В 2009-2010 годах принципы БОР должны быть внедрены и отлажены во всех органах исполнительной власти области, органах местного самоуправления и в бюджетных учреждениях. Формирование бюджета на 2009-2011 годы должно проходить уже в соответствии с новыми принципами результативного управления и четкой ориентацией на результат.

Реализация бюджетной реформы должна быть направлена на расширение самостоятельности и ответственности за использование финансовых ресурсов главных распорядителей бюджетных средств, деятельность которых будет оцениваться по системе критериев с учетом конечных результатов.

Конечной задачей реформы является повышение качества и доступности бюджетных услуг путем кардинального изменения технологии их предоставления, перехода от финансирования сети учреждений к финансированию услуг и внедрения таких элементов как:

- отраслевые системы оплаты труда;

- новые организационно-правовые формы бюджетных учреждений (автономные некоммерческие учреждения) и реструктуризация бюджетной сети;

- одноканальное финансирование в здравоохранении;

- подушевое финансирование общеобразовательных школ;

- новые методы оплаты медицинских услуг и медико-экономические стандарты;

- государственный заказ в сфере предоставления бюджетных услуг (размещение бюджетного задания).

При этом следует четко осознавать, что реализация принципов результативного управления в бюджетной сфере предполагает не только овладение новыми весьма сложными технологиями управления общественными финансами, но, что еще более важно, - усвоение новой философии государственного управления и финансового менеджмента, в которой приоритетное значение имеют цели и результаты деятельности.

IV. Политика в сфере межбюджетных отношений

На протяжении длительного времени Ярославская область относилась к "регионам-донорам". В бюджет области не поступали прямые дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее - Фонд).

В процессе формирования федерального бюджета на 2008-2010 годы Министерством финансов Российской Федерации была значительно изменена методика распределения средств Фонда. В результате расчетный (прогнозируемый) индекс налогового потенциала Ярославской области существенно снизился, а уровень расчетной бюджетной обеспеченности региона стал ниже среднероссийского значения. В связи с этим Ярославская область с 2008 года входит в число дотационных регионов. Сумма дотации на 2008 год составит около 613 млн.рублей.

При этом следует учитывать, что Министерство финансов Российской Федерации применяет целый ряд ограничений к регионам - получателям дотаций из Фонда в зависимости от уровня дотационности, начиная от процедур формирования и исполнения дотационного бюджета, заканчивая ограничениями на оплату труда региональных государственных служащих, размеры дефицита бюджета и объемы государственного долга. Кроме того, к дотационным регионам предъявляются гораздо более жесткие требования по соблюдению бюджетного законодательства (в т.ч в части ведения реестров расходных обязательств и разделения бюджетов действующих и принимаемых обязательств), а также реализации мер по повышению эффективности бюджетных расходов и внедрению элементов БОР.

В сфере межбюджетных отношений с муниципальными образованиями области необходимо обратить особое внимание на проблемы четкого разграничения полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений. Законодательством Ярославской области о порядке решения вопросов местного значения поселениями Ярославской области в переходный период необходимо четко определить перечень полномочий, которые будут исполнять органы власти муниципальных районов и поселений с 01 января 2008 года и с 01 января 2009 года, учитывая, что передача полномочий в течение бюджетного года невозможна.

Необходимо отметить, что в Ярославской области четко соблюдаются требования и принципы бюджетного законодательства в части межбюджетных трансфертов местным бюджетам: все предусмотренные законодательством виды финансовой помощи распределяются между местными бюджетами по единым методикам. Кроме того, Ярославская область является одним из немногих регионов, в которых за местными бюджетами на долгосрочной основе закреплены дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога и платежей за пользование природными ресурсами.

С 2007 года в Ярославской области в отношении дотационных местных бюджетов успешно применяется механизм "трансфертозамещающих нормативов" по налогу на доходы физических лиц, налогу на прибыль и упрощенной системе налогообложения взамен дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. В ближайшие годы представляется целесообразным закрепить практику передачи налоговых доходов взамен дотаций в целях снижения уровня дотационности местных бюджетов и стимулирования органов местного самоуправления к работе с собственной налоговой базой. Возможно даже рассмотреть вопрос о передаче единого налога по упрощенной системе налогообложения на постоянной основе всем муниципальным районам и городским округам.

Представляется актуальным дальнейшее совершенствование методик распределения из областного бюджета различных видов финансовой помощи местным бюджетам с целью повышения прозрачности и эффективности межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения должны обеспечивать оптимальный баланс между стимулирующей и выравнивающей функциями, содержать стимулы к развитию экономического и налогового потенциала органов местного самоуправления, снижению уровня дотационности местных бюджетов, повышению качества управления муниципальными финансами, включая долговую политику.

Для этого необходимо:

- соблюдая установленные принципы, завершить разграничение полномочий между муниципальными районами и поселениями Ярославской области;

- заключить с высокодотационными муниципальными образованиями области соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов, а контрольным органам - провести проверки отчетов об исполнении соответствующих бюджетов;

- ввести дисквалификационные критерии (несоблюдение параметров предельного объема дефицита, муниципального долга, расходов на его обслуживание, предельная величина расходов местного бюджета), которые необходимо учитывать при формировании и распределении дотаций из областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

- обеспечить действенный контроль за соблюдением дотационными и высокодотационными муниципальными образованиями вводимых для них дополнительных требований и ограничений;

- оказывать помощь органам местного самоуправления вновь созданных муниципальных образований в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами.

Реализация указанных мер видится в ежегодном заключении соглашений об оздоровлении муниципальных финансов с органами местного самоуправления. Контроль за их исполнением реально может способствовать оздоровлению муниципальных финансов: стимулировать органы местного самоуправления к соблюдению норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, соблюдению предельного размера дефицита местных бюджетов, сокращению кредиторской задолженности.

V. Совершенствование бюджетного процесса

Говоря о мерах по совершенствованию бюджетного процесса, необходимо еще раз вернуться к новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая содержит комплексные изменения, соответствующие современным требованиям и принципам эффективного управления общественными финансами. Основными новациями принятой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации являются:

- организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего уровня власти;

- планирование расходов на основе разделения действующих и принимаемых обязательств;

- переход бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов к среднесрочному финансовому планированию;

- четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг с выполнением государственных (муниципальных) заданий, введение механизмов финансового обеспечения деятельности организаций новых организационно-правовых форм и создание условий для проведения реструктуризации бюджетной сети;

- упорядочение бюджетного процесса на базе единых принципов и закрепление единых требований к бюджетному планированию;

- системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса (главных распорядителей и получателей бюджетных средств, главных администраторов доходов и главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета), расширение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств;

- усиление стимулов органов государственной власти и органов местного самоуправления к эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами, включая долговую политику;

- утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации Бюджетным кодексом с одновременным расширением полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по ее детализации.

Формирование областного бюджета на 2008 год будет проходить в условиях нового бюджетного законодательства: уже в текущем году будет составлен реестр расходных обязательств Ярославской области и разработан среднесрочный финансовый план Ярославской области на 2008-2010 годы.

Однако для полного перехода на новые правила бюджетного процесса необходимо привести региональное бюджетное законодательство в соответствие с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации. Разработка поправок в Закон Ярославской области от 19 апреля 2006 г. N 19-з "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области" и другие нормативные правовые акты должна проводиться комплексно, с участием заинтересованных финансовых, экономических и правовых структур.

Необходимо также оказать органам местного самоуправления помощь в изучении и применении новых положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, приведении их нормативно-правовой базы в соответствие с требованиями федерального и регионального бюджетного законодательства. Для этого структурам Администрации области, ответственным за работу с органами местного самоуправления, следует в кратчайшие сроки организовать проведение семинаров, совещаний, разъяснительной работы.

В совокупности обновленное федеральное, региональное и местное бюджетное законодательство создаст правовую основу для новой организации бюджетного процесса бюджетов всех уровней, внедрения современных принципов и методов финансового менеджмента, повышения самостоятельности и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления и, в конечном счете, для повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.