Глава 2 Экспертно-аналитическая работа

Глава 2 Экспертно-аналитическая работа

В соответствии со ст. 157, ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации и ст. 124 Устава города Ярославля контрольно-счетной палатой проводилась экспертиза проектов решений муниципалитета по всем вопросам, касающимся формирования и исполнения бюджета города.

По результатам экспертно-аналитической работы в истекшем году контрольно-счетной палатой подготовлено и направлено в муниципалитет и мэрию города Ярославля 43 экспертных заключения, в том числе:

- 4 заключения по отчетам мэрии об исполнении бюджета города Ярославля за 2008 год и отчетные периоды (1 квартал, полугодие, 9 месяцев) 2009 года;

- 18 заключений по результатам внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств;

- 7 заключений, связанных с уточнением (корректировкой) бюджета 2009 года;

- 8 заключений, связанных с экспертной оценкой проекта бюджета города Ярославля на 2010 год и плановый период 2011 - 2012 годов, а также по вопросам обоснованности и правильности формирования расходной части бюджета главными распорядителями бюджетных средств;

- заключение с экспертной оценкой отчета мэрии по исполнению Адресной инвестиционной программы города Ярославля за 2008 год;

- заключение по отчету мэрии о результатах финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий города за 2008 год;

- 4 заключения, связанные с совершенствованием муниципальных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию контрольно-счетной палаты.

С этой целью изучались нормативные правовые акты органов городского самоуправления, финансово-плановые, отчетные, аналитические и иные документы и материалы в муниципалитете и мэрии города Ярославля, а также в структурных подразделениях мэрии. Проверялись планирование и исполнение смет доходов и расходов в бюджетных учреждениях.

Обоснованность и правильность формирования расходов бюджета на 2010 год и плановый период 2011-2012 годов проверялась в 7 структурных подразделениях мэрии, в том числе:

- в департаментах образования, городского хозяйства и социально-экономического развития города;

- в управлениях культуры, по физической культуре и спорту, по социальной поддержке населения и охране труда, по молодежной политике.

В заключениях контрольно-счетной палаты по исполнению бюджета города Ярославля за 2008 год, 1 квартал, полугодие и 9 месяцев 2009 года отмечалось, что мэрия города проделала достаточно большую работу по выполнению установленных муниципалитетом города Ярославля бюджетных заданий по привлечению налоговых и неналоговых поступлений, а также привлечению дополнительных доходов в бюджет города. При этом сохранялась социальная направленность расходов бюджета.

Так, в 2007 году расходы бюджета на финансирование отраслей социально-культурной сферы (образование, культура, здравоохранение и спорт, социальная политика) составляли 6 723,8 млн рублей (57,7% всех расходов бюджета), в 2008 году их объём увеличился на 1 465,6 млн рублей (21,8%) и составил 8 189,4 млн рублей или 56,4% расходной части бюджета. В 2009 году указанные расходы ожидаются в объеме 7 652,1 млн рублей (без учета расходов на содержание органов власти данных отраслей).

Контрольно-счетной палатой отмечалось, что мэрией города выполнялись бюджетные задания по поступлению налоговых доходов.

В 2007 году бюджет города дополнительно получил 117,1 млн рублей налоговых поступлений, а в 2008 году размер дополнительных налоговых поступлений составил 34,7 млн рублей. Вместе с тем обращалось внимание, что поступления налоговых доходов за 9 месяцев 2009 года оказались на 268,3 млн рублей меньше, чем за аналогичный период предыдущего года, при этом годовое бюджетное задание выполнено на 67,3%.

Несмотря на проводимую мэрией систематическую работу с организациями города по взысканию задолженности по налоговым платежам, в результате которой в 2008 году в городской бюджет дополнительно привлечено просроченной задолженности в размере 22,6 млн рублей (в 2009 году ожидается привлечение ещё 26,0 млн рублей), общий размер недоимок оставался значительным и по состоянию на 1 января 2009 года составлял 296,0 млн рублей.

За 8 месяцев 2009 года размер задолженности возрос еще на 62,7 млн рублей и на 1 сентября 2009 года составил 358,7 млн рублей (рост 21,2%). При этом отмечалось, что размер задолженности по пеням и штрафам в 2008 году уменьшился незначительно (на 0,6 млн рублей), а за 8 месяцев 2009 года увеличился на 6,5 млн рублей (рост 3,6%) и составил 184,0 млн рублей.

Предложения контрольно-счетной палаты были направлены на необходимость принятия дополнительных мер по взысканию задолженности по налоговым платежам.

В заключениях контрольно-счетной палаты отмечались усилия мэрии города в 2008-2009 годах по выполнению бюджетных заданий по привлечению неналоговых доходов (доходов от использования и реализации муниципального имущества, различных платежей и сборов). Однако, бюджетное задание по привлечению неналоговых доходов в 2008 году было выполнено только на 88,6%, а общая сумма недополученных доходов составила 407,9 млн рублей. В связи со значительным уменьшением спроса на предлагаемые к продаже объекты муниципальной собственности и уменьшением доходов в виде арендной платы (продажи прав на заключение договоров аренды) за земельные участки показатели поступлений неналоговых доходов за 9 месяцев 2009 года были выполнены только на 30,0% годового плана. Обращалось внимание на то, что размер поступлений неналоговых доходов по сравнению с аналогичным периодом 2008 года сократился на 1 809,0 млн рублей или на 65,2%.

Предложения контрольно-счетной палаты были направлены на необходимость принятия ряда дополнительных мер по увеличению поступлений неналоговых доходов, а также уменьшения бюджетного задания на 2009 год по привлечению доходов от реализации муниципального имущества на 900,0 млн рублей, исходя из реалий исполнения бюджета.

В отчетном году внимание муниципалитета и мэрии обращалось на недостаточное поступление в бюджет города субсидий и субвенций из вышестоящих бюджетов на реализацию федеральных и региональных полномочий, а также в рамках софинансирования федеральных и региональных целевых программ. Так, в 2008 году бюджет города недополучил 269,1 млн рублей, а в 2009 году недополучено 605,5 млн рублей.

В связи с этим, предложения контрольно-счетной палаты были направлены на необходимость продолжения работы по полному обеспечению потребностей города в бюджетных средствах на реализацию федеральных и региональных полномочий, в том числе на финансирование объектов по подготовке к 1000-летию города Ярославля.

В заключениях контрольно-счетной палаты по реализации долгосрочных целевых программ отмечалось недостаточное финансирование программных мероприятий. Так, по итогам 2008 года мероприятия, предусмотренные в 16 программах, финансировались в объеме от 74,0% до 92,0%. В результате размер непрофинансированных расходов на реализацию программных мероприятий в 2008 году составил 272,7 млн рублей или 10,1% годового плана. По итогам 9 месяцев 2009 года общий размер финансирования мероприятий, предусмотренных 24 городскими целевыми программами, составил 43,0 % годового плана.

Основными причинами неполного финансирования городских целевых программ являлись: неисполнение бюджетных заданий по привлечению доходов в бюджет города, непоступление средств из вышестоящих бюджетов, как необходимого условия софинансирования программных мероприятий, незавершенность конкурсных процедур на выполнение работ и услуг, невыполнение подрядными организациями работ и услуг по заключенным муниципальным контрактам, а также неполная проработка отдельных мероприятий, предусмотренных программами.

Учитывая сложившееся положение по исполнению доходной части бюджета, и в целях обеспечения сбалансированности бюджета города, контрольно-счетная палата муниципалитета предлагала рассмотреть вопрос об уменьшении объемов финансирования до конца 2009 года по отдельным целевым программам либо переноса выполнения отдельных мероприятий программ на последующие годы.

При корректировке бюджетных показателей в ноябре-декабре 2009 года данные предложения были учтены.

В заключениях по исполнению бюджета 2008 года и в течение 2009 года внимание мэрии обращалось на значительный размер просроченной кредиторской задолженности за выполненные для города работы и оказанные услуги. Так, на 1 января 2008 года задолженность составляла 81,5 млн рублей, в течение 2008 года, в связи с увеличением объёмов капитального строительства, невыполнением бюджетных заданий по привлечению отдельных налоговых и неналоговых доходов в бюджет города (особенно в 4 квартале 2008 года), задолженность увеличилась до 301,8 млн рублей (в 3,7 раза). Отмечалось, что за 9 месяцев 2009 года размер задолженности уменьшился на 70,6 млн рублей (23,4%) и по состоянию на 1 октября 2009 года составил 231,2 млн рублей.

Предложения контрольно-счетной палаты были направлены на продолжение работы по уменьшению задолженности за выполненные работы и оказанные услуги, поиск резервов обеспечения дополнительных поступлений в бюджет города, совершенствование организации формирования и исполнения муниципального заказа.

В 2009 году отмечалась целенаправленная работа мэрии по сбалансированности бюджета города. Так, дефицит бюджета города по итогам 2008 года составил 1 445,8 млн рублей. Источниками финансирования дефицита бюджета города и покрытия временных кассовых разрывов в 2008 году являлись поступления от продажи акций, находящихся в муниципальной собственности, заемные средства коммерческих банков и остатки средств на счетах бюджета, сложившиеся на начало года.

В течение 2009 года в качестве источников финансирования дефицита бюджета города и покрытия временных кассовых разрывов мэрией использовались кредитные ресурсы коммерческих банков в размере 2 940,0 млн рублей (в том числе на покрытие дефицита бюджета 793,0 млн рублей), поступления от продажи акций в сумме 483,5 млн рублей, бюджетный кредит областного бюджета в размере 525,8 млн рублей и изменения остатков средств на счетах бюджета. При этом дефицит бюджета города по состоянию на 1 января 2010 года составил 1 535,6 млн рублей, что не превышало предельных размеров, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Контрольно-счетная палата муниципалитета обращала внимание, что в связи с привлечением в 2009 году значительных заемных средств, расходы бюджета по обслуживанию муниципального долга увеличились и в истекшем году составили 222,2 млн рублей (в 2008 году они составляли 40,2 млн рублей, рост в 5,5 раза).

В заключениях контрольно-счетной палаты по внесению изменений в бюджетные назначения 2009 года отмечалось, что предлагаемые уменьшения доходной части бюджета связаны с невыполнением установленных заданий по привлечению налоговых и неналоговых поступлений в бюджет города в условиях финансово-экономического кризиса в стране и, как следствие, значительное уменьшение поступлений налога на доходы физических лиц, снижение платежеспособности хозяйствующих субъектов, уменьшение спроса на предлагаемое к продаже муниципальное имущество.

Так, бюджетное задание по привлечению налога на доходы физических лиц в течение года было уменьшено на 1 752,9 млн рублей (33,5%), по поступлению арендной платы (от продажи прав на заключение договоров аренды) за земельные участки сокращено на 570,5 млн рублей (40,6%), по поступлению средств от продажи муниципальной собственности на 451,4 млн рублей (34,7%), а в целом за истекший год, доходная часть бюджета (налоговые и неналоговые поступления) была уменьшена на 2 766,1 млн рублей (28,2%).

Вместе с тем, в 2009 году неоднократно увеличивались поступления из вышестоящих бюджетов в виде субсидий и субвенций на реализацию федеральных и региональных полномочий, долгосрочных целевых программ и средств на обеспечение финансирования объектов к 1000-летию города Ярославля, а их общий объём в течение года возрос на 1 632,2 млн рублей или на 25,2%.

Дополнительные поступления доходов бюджета мэрия направляла на финансовое обеспечение расходов в соответствии с их целевым назначением, в том числе на реализацию мероприятий, предусмотренных Адресной инвестиционной программой города Ярославля и софинансирование долгосрочных целевых программ.

Отмечалось, что в связи с неисполнением бюджетных заданий по привлечению доходов расходная часть бюджета города Ярославля в 2009 году изменялась десять раз. При этом мэрией города обеспечивались: первоочередное финансирование социально значимых и других приоритетных расходов отраслей городского хозяйства, сбалансированность бюджета и сохранение его дефицита в пределах значений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Предлагаемые мэрией изменения в расходной части бюджета в отношении перемещения бюджетных ассигнований между разделами, подразделами функциональной классификации расходов, а также между распорядителями бюджетных средств отвечали требованиям бюджетного законодательства.

Предложения контрольно-счетной палаты были направлены на необходимость эффективности и результативности бюджетных расходов, полного освоения отраслями городского хозяйства выделенных бюджетных ассигнований, уменьшение объема дефицита бюджета и погашение долговых обязательств города.

В заключении контрольно-счетной палаты на проект бюджета города Ярославля на 2010 год и плановый период 2011-2012 годов внимание депутатов муниципалитета обращалось на отдельные недостатки в составе и содержании документов и материалов, разрабатываемых мэрией города одновременно с проектом бюджета.

На основе анализа документов по формированию доходной части бюджета, представленных структурными подразделениями мэрии, и собственных расчетов отмечалась возможность увеличения доходной части бюджета за счет дополнительных поступлений от реализации муниципального имущества, поступлений части прибыли от муниципальных унитарных предприятий, совершенствования дивидендной политики.

Контрольно-счетная палата отмечала, что структурные подразделения мэрии (департаменты городского хозяйства, образования, здравоохранения, управление по социальной поддержке населения, управление по молодежной политике) при формировании бюджета на плановый период применяли отдельные натуральные показатели без учета прогнозируемого уровня инфляции на 2011-2012 годы, а планирование бюджетных ассигнований на 2010 год и плановый период 2011-2012 годов осуществляли без учета проекта заданий на оказание муниципальных услуг, что не в полной мере отвечало требованиям бюджетного законодательства.

Обращалось внимание, что расходы бюджета города Ярославля на плановый период 2011-2012 годы не учитывали изменений федерального законодательства в отношении установленных с 1 января 2011 года увеличенных ставок страховых взносов с 26% до 34%. В результате чего расходы городского бюджета на оплату труда с начислениями в муниципальных учреждениях города в 2011-2012 годах могут увеличиваться на 125,8 млн рублей ежегодно.

Отмечалось, что в целях обеспечения сбалансированности бюджета и покрытия временных кассовых разрывов в 2010 году и плановом периоде 2011-2012 годов планируется использование кредитных ресурсов коммерческих банков. При этом, на выплату процентных платежей по привлекаемым кредитам коммерческих банков из городского бюджета предусматривается направлять значительные средства в размере до 330,0 млн рублей ежегодно.

Предложения контрольно-счетной палаты были направлены на необходимость привлечения дополнительных поступлений доходов в бюджет города, дальнейшей оптимизации бюджетных расходов, соблюдения бюджетного законодательства и эффективного использования бюджетных средств.

В заключении контрольно-счетной палаты об исполнении Адресной инвестиционной программы города Ярославля за 2008 год раскрыта динамика изменений объемов финансирования в разрезе отраслей городского хозяйства, фактическое финансирование объектов строительства по функциональной классификации расходов бюджета, а также наличие кредиторской задолженности по финансированию капитального строительства и ее изменения.

Обращалось внимание на имеющиеся недостатки в планировании бюджетных ассигнований со стороны департамента организации строительства и жилищной политики мэрии города Ярославля. Так, в течение 2008 года в результате исключения отдельных объектов из плана финансирования (по причине недостаточного поступления доходов в бюджет города) и не проведения конкурсных процедур финансирование 7- ми объектов на общую сумму 28,9 млн рублей, включенных в Программу, не производилось.

Отмечался значительный рост задолженности за выполненные работы и оказанные услуги. Если кредиторская задолженность по состоянию на 1 января 2008 года составляла 79,0 млн рублей, то в течение 2008 года размер задолженности увеличился на 64,6 млн рублей и на 1 января 2009 года составил 143,6 млн рублей (рост в 1,8 раза). Основной причиной роста задолженности являлось недостаточное поступление доходов в бюджет, особенно в 4 квартале 2008 года.

Предложения контрольно-счетной палаты были направлены на принятие дополнительных мер по эффективному, экономному использованию бюджетных средств и сокращению кредиторской задолженности за выполненные работы и оказанные услуги.

Контрольно-счетная палата муниципалитета свои контрольные функции осуществляла в формах, определенных статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так, предварительный контроль осуществлялся в ходе формирования бюджета города Ярославля на 2010 год и плановый период 2011-2012 годов, при рассмотрении проектов решений муниципалитета, связанных с изменениями бюджетных показателей 2009 года, а также в ходе экспертиз по бюджетно-финансовым вопросам.

Текущий контроль осуществлялся в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета города на заседаниях муниципалитета, постоянных комиссий муниципалитета и рабочих групп, а также в связи с депутатскими запросами.

Последующий контроль осуществлялся в ходе рассмотрения и утверждения отчетов мэрии города Ярославля об исполнении бюджета города за 2008 год и отчетные периоды 2009 года.

Проведенные контрольно-счетной палатой муниципалитета в 2009 году экспертно-аналитические мероприятия по формированию и исполнению бюджета города Ярославля показали, что в деятельности мэрии по этим вопросам имелись отдельные недостатки.

Так, внешняя проверка годовой бюджетной отчетности за 2008 год, проведенная в феврале-марте 2009 года, установила, что отдельными администраторами доходов бюджета не полностью выполнены бюджетные задания по привлечению неналоговых доходов, а бюджет города недополучил 452,6 млн рублей (12,6% бюджетного задания).

При этом комитетом по управлению муниципальным имуществом недополучены доходы от реализации и использования муниципальной собственности в размере 206,9 млн рублей, управлением земельных ресурсов недополучены средства от продажи прав на заключение договоров аренды земельных участков в размере 234,8 млн рублей, а департаментом организации строительства и жилищной политики недополучены средства, поступающие в порядке возмещения затрат по ранее заключенным договорам в сумме 10,4 млн рублей.

В результате недостаточно эффективной деятельности главных распорядителей бюджетных средств (проверена бюджетная отчетность за 2008 год всех главных распорядителей бюджетных средств, имеющих подведомственную сеть учреждений), выразившейся в неполном освоении утвержденных бюджетных ассигнований, избыточные расходы средств бюджета города (т.е. запланированные, но не использованные) составили 322,5 млн рублей, при этом просроченная кредиторская задолженность за выполненные работы и оказанные услуги в 2008 году составила 301,8 млн рублей.

Предложения контрольно-счетной палаты были направлены на:

- необходимость принятия дополнительных мер по совершенствованию методов финансово-бюджетного планирования и повышению уровня контроля за эффективным использованием бюджетных средств;

- необходимость рассмотрения вопроса о целесообразности принятия отдельных расходных обязательств по исполнению полномочий, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- взыскание просроченной дебиторской и полное погашение кредиторской задолженности за оказанные услуги, усиление контроля за исполнением муниципальных контрактов;

- приведение отдельных положений муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями бюджетного законодательства.

Внесенные контрольно-счетной палатой по результатам проверок предложения мэрией города выполнены.

В целях совершенствования правовых актов органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию контрольно-счетной палаты, и обеспечения эффективного использования бюджетных средств палатой в течение 2009 года были подготовлены предложения в муниципальные правовые акты по бюджетно-финансовым вопросам, в том числе:

- Положение о бюджетном процессе в городе Ярославле, в отношении порядка предоставления субсидий из бюджета, исполнения расходных обязательств города Ярославля и изменения сроков бюджетного планирования.

- Порядок предоставления муниципальных гарантий города Ярославля, в отношении его соответствия бюджетному законодательству.

При разработке мэрией города указанных нормативных актов и рассмотрении их муниципалитетом были учтены предложения контрольно-счетной палаты.