Постановление Правительства Ярославской области от 25 марта 2011 г. N 179-п "О Концепции областной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Ярославской области" на 2011 - 2013 годы"

Во исполнение постановления Губернатора области от 13.10.2010 N 590 "О межфункциональной рабочей группе по подготовке областной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Ярославской области" на 2011 - 2013 годы", а также в соответствии с постановлением Правительства области от 27.08.2008 N 449-п "О Порядке разработки, принятия и реализации областных целевых программ" Правительство области постановляет:

1. Утвердить прилагаемую Концепцию областной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Ярославской области" на 2011 - 2013 годы.

2. Межфункциональной рабочей группе по подготовке областной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Ярославской области" на 2011 - 2013 годы обеспечить разработку проекта областной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Ярославской области" на 2011 - 2013 годы в соответствии с Концепцией, указанной в пункте 1.

3. Контроль за исполнением постановления возложить на заместителя Губернатора области - директора департамента финансов Ярославской области Федорова А.П.

4. Постановление вступает в силу с момента подписания.

Губернатор области

С.А.Вахруков

Концепция
областной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Ярославской области" на 2011 - 2013 годы
(утв. постановлением Правительства Ярославской области от 25 марта 2011 г. N 179-п)

1. Описание проблемы

1.1. Обоснование необходимости разработки областной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Ярославской области" на 2011 - 2013 годы

На протяжении последних десяти лет в России проводились масштабные реформы во всех областях социально-экономического развития, в том числе и в бюджетной сфере. Результатом данных реформ стало формирование в Российской Федерации современной системы управления общественными государственными и муниципальными финансами.

В Ярославской области серьезные преобразования в бюджетной сфере стали проводиться благодаря реализации областной целевой программы "Реформирование региональных финансов Ярославской области" на 2008-2011 годы (далее - программа реформирования финансов). С 2008 года эта программа успешно реализуется, в 2009 году она получила высокую оценку Министерства финансов Российской Федерации и поддержку за счет средств федерального бюджета в размере 55,9 млн. рублей. Результатами реализации программы реформирования финансов стали широкомасштабные институциональные преобразования в сфере регулирования общественных финансов, принятие принципиально новой нормативно-правовой базы, внедрение в практику новых механизмов и инструментов управления финансами, формирование основы для повышения эффективности бюджетных расходов. Оценка управления региональными финансами благодаря реализации программы реформирования финансов выросла в Ярославской области более чем в 5 раз (с 17,6 балла в 2008 году до 98 баллов из 100 возможных по методике оценки, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 19 сентября 2008 года N 453 "О проведении в 2008 году отбора субъектов Российской Федерации для распределения субсидий на реформирование финансов").

В 2010 году с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" и распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р "Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и Плана мероприятий по реализации в 2010 году Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года" в России начался очередной этап бюджетных реформ, направленных на реформирование бюджетной сети и повышение эффективности бюджетных расходов. Указанным распоряжением субъектам Российской Федерации рекомендовано разработать и утвердить свои программы повышения эффективности бюджетных расходов, которые могут получить на конкурсной основе финансовую поддержку в виде субсидий из федерального бюджета.

В связи с этим, а также учитывая сложность и многоаспектность задач, которые необходимо решить в рамках нового этапа бюджетной реформы, возникает необходимость разработки и реализации комплексной областной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Ярославской области" на 2011 - 2013 годы.

1.2. Анализ проблемной ситуации.

Проводимые в течение последних двух лет активные реформы в бюджетной сфере привели к тому, что Ярославская область достигла положительных результатов в области управления общественными финансами. По методике оценки, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 3 декабря 2010 года N 552 "О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами", Ярославская область вошла в число регионов с высоким качеством управления региональными финансами. Реализация мероприятий программы реформирования финансов привела к достижению следующих результатов:

- сформирован Реестр государственных услуг Ярославской области, предоставляемых юридическим и физическим лицам органами исполнительной власти области, бюджетными учреждениями области и иными юридическими лицами, ежегодно проводится оценка потребности в услугах;

- ежегодно формируются государственные задания для всей сети бюджетных учреждений;

- создана нормативная база для оценки эффективности деятельности бюджетных учреждений, активизирована работа по переводу их в автономные;

- осуществлен переход к среднесрочному бюджетному планированию (трехлетний бюджет);

- проект бюджета формируется на основе данных реестра расходных обязательств с разделением на действующие и принимаемые расходные обязательства;

- формируются развернутые обоснования бюджетных ассигнований с показателями непосредственных результатов использования бюджетных средств;

- доля программно-целевых расходов бюджета достигла 52 процентов;

- усовершенствованы методики распределения финансовой помощи местным бюджетам с учетом принципов бюджетирования, ориентированного на результат;

- создана система оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств и муниципальных образований;

- более половины муниципальных образований реализуют муниципальные программы реформирования финансов;

- сокращена доля налоговых льгот в доходах бюджета;

- упорядочены процедуры управления государственным долгом.

В то же время достигнутые результаты не являются окончательными, в сфере управления общественными финансами остается ряд проблем. Основными из них являются следующие:

- отсутствуют действенная система и методики оценки эффективности бюджетных расходов;

- действующие процедуры разработки, утверждения и реализации целевых программ не обеспечивают четкую увязку расходов на развитие с целями стратегического развития, а также увязку текущих расходов с задачами государственной политики;

- действующие процедуры и механизмы бюджетного планирования сохраняют условия для неоправданного увеличения бюджетных расходов;

- почти половина расходов бюджета не являются программными, что затрудняет переход на программную классификацию расходов бюджета;

- сметное финансирование государственных и муниципальных учреждений не содержит стимулов для повышения эффективности их работы, ежегодный рост расходов на содержание сети учреждений не сопровождается адекватным ростом качества и доступности государственных и муниципальных услуг, предоставляемых населению;

- отсутствуют условия для мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

- отсутствуют действенные инструменты контроля эффективности и результативности бюджетных расходов в системе государственного и муниципального финансового контроля;

- низка адаптированность существующих автоматизированных информационных систем к постоянно меняющимся требованиям законодательства и новым задачам реформы бюджетного сектора, отсутствует система мониторинга результатов и обратной связи в реализации задач бюджетной реформы;

- недостаточна квалификация специалистов органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений для реализации дальнейших задач бюджетной реформы.

SWOT-анализ проблемной ситуации представлен в приложении к Концепции.

Необходимость достижения стратегических целей социально-экономического развития Ярославской области в условиях ограниченности бюджетных ресурсов увеличивает актуальность системных мер по повышению эффективности бюджетных расходов и дальнейшей модернизации системы управления финансами путем разработки и реализации соответствующей комплексной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Ярославской области" на 2011 - 2013 годы (далее - Программа).

2. Цель и задачи Программы

Цель Программы - повышение эффективности бюджетных расходов путем создания соответствующих условий и механизмов.

Базовым условием реализации Программы является обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы области.

Для достижения цели Программы необходимо решение следующих основных задач:

- разработка методологии и создание системы комплексной оценки эффективности бюджетных расходов;

- совершенствование системы управления программами и проектами;

- совершенствование механизмов бюджетного планирования и процедур распределения бюджетных средств с учетом требований их обоснованности и эффективности;

- увеличение доли программно-целевых расходов бюджета, переход к программному бюджету и программной классификации бюджетных расходов;

- развитие новых форм финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг, реализация Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" и реструктуризация бюджетного сектора;

- создание условий для мотивации органов исполнительной власти и муниципальных образований в постоянном повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности;

- внедрение в систему государственного и муниципального финансового контроля инструментов контроля эффективности и результативности использования бюджетных средств;

- развитие информационной системы управления государственными финансами (электронный бюджет), разработка и внедрение систем мониторинга результатов и обратной связи в реализации задач бюджетной реформы;

- обучение и повышение квалификации руководителей и специалистов органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений по вопросам бюджетной реформы.

Повышение эффективности бюджетных расходов в рамках решения задач Программы основывается на следующих принципах:

- концентрация финансовых ресурсов на решении ключевых задач;

- обоснованность объемов финансирования каждой задачи;

- непрерывность повышения эффективности процессов бюджетного управления.

Соблюдение данных принципов позволит не только существенно повысить, но и обеспечить постоянство процесса повышения эффективности бюджетных расходов.

Куратор Программы - заместитель Губернатора области - директор департамента финансов Ярославской области Федоров А.П.

Ответственный исполнитель Программы - департамент финансов Ярославской области.

Исполнители Программы - органы исполнительной власти Ярославской области и структурные подразделения аппарата Правительства области.

Участники Программы - государственные учреждения Ярославской области, а также органы местного самоуправления Ярославской области, муниципальные учреждения и иные юридические лица.

Сроки и этапы реализации Программы:

1 этап - до 31 декабря 2011 года;

2 этап - до 31 декабря 2012 года;

3 этап - до 31 декабря 2013 года.

3. Механизм реализации Программы

Реализация Программы будет проходить в соответствии с перечнем программных мероприятий, указанным в Программе. По каждой из задач, указанных в разделе 2 настоящей Концепции, будут сформулированы от 3 до 7 направлений реализации Программы, а в каждом направлении - конкретные мероприятия с указанием сроков реализации и ответственных исполнителей.

В мероприятия Программы будут включены:

- разработка новых и совершенствование действующих нормативных правовых актов;

- разработка новых и совершенствование действующих порядков и методик, инструментов и механизмов, применяемых в бюджетном процессе;

- внедрение в практику новых инструментов и методик, анализ результатов внедрения;

- разработка и внедрение программного обеспечения по формированию электронного бюджета и мониторингу хода бюджетной реформы;

- организация обучения и повышение квалификации специалистов.

Практически каждое из таких мероприятий будет носить характер самостоятельного проекта, для реализации которого в рабочем порядке будут сформированы рабочая и проектная группы из сотрудников и руководителей органов исполнительной власти области и структурных подразделений аппарата Правительства области. К участию в таких группах могут привлекаться независимые консультанты и эксперты, общественные и научные организации.

Учитывая, что количество самостоятельных проектов в составе мероприятий Программы будет достаточно велико (несколько десятков), как и число задействованных в реализации Программы органов исполнительной власти области, то Программа в целом является серьезным многоуровневым проектом. Для обеспечения необходимой координации, а также контроля хода реализации Программы будет сформирована межведомственная рабочая группа (далее - МРГ).

4. Предельные объемы и источники финансирования Программы

Объём финансирования Программы за период 2011 - 2013 годов составит 294 млн. рублей, в том числе:

Источники финансирования Программы	2011 год	2012 год	2013 год	ИТОГО
1	2	3	4	5
Областной бюджет	40	40	30	110
Федеральный бюджет*	60	60	50	170
Местные бюджеты	5	5	4	14
ВСЕГО	105	105	84	294

* В случае успешного отбора заявки Ярославской области в конкурсе Министерства финансов Российской Федерации на право получения субсидий в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2010 г. N 1203 "Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию программ повышения эффективности бюджетных расходов" возможно софинансирование расходов за счет средств федерального бюджета в размере до 65 процентов расходов по Программе.

Основные направления расходования бюджетных средств:

- обучение и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих, специалистов государственных и муниципальных учреждений, проведение семинаров и конференций, оплата консультационных услуг;

- разработка и сопровождение программного обеспечения, ведение баз данных, приобретение компьютерной техники и оборудования;

- субсидии муниципальным образованиям в целях стимулирования мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов (на конкурсной основе).

5. Ожидаемые результаты Программы, вклад в решение стратегических задач области

Непосредственным результатом реализации мероприятий Программы станет создание целого ряда необходимых условий и механизмов для повышения эффективности бюджетных расходов как в отношении текущих расходов, так и в отношении расходов на развитие. Конкретные действия по созданию этих условий и механизмов войдут в план мероприятий по реализации Программы. Наличие и/или степень достижения каждого из таких условий и механизмов будет измеряться соответствующими показателями, перечень которых устанавливает Министерство финансов Российской Федерации. По совокупности достижения всех показателей рассчитывается интегральный сводный показатель, отражающий степень приближения к идеальной ситуации, когда все необходимые условия и механизмы созданы на 100 процентов.

Наименование показателя	Ед. изм.	Исходный уровень	Плановый уровень
		2010 год	2011 год	2012 год	2013 год
Создание условий для роста эффективности бюджетных расходов*	% (max 100%)	10	30-35	60-70	90-95

* Сводный интегральный показатель, включающий в себя около 70 отдельных показателей, характеризующих создание различных условий и механизмов повышения эффективности бюджетных расходов, рассчитываемый по методике, утверждаемой приказом Министерства финансов Российской Федерации.

Конечный эффект от реализации Программы:

- разовый эффект по итогам реализации Программы, состоящий в повышении эффективности бюджетных расходов в 2013 году на 15-20 процентов по сравнению с 2010 годом;

- обеспечение роста эффективности бюджетных расходов на 5-7 процентов ежегодно на период 2014-2016 годов;

- ежегодное увеличение объемов финансирования задач развития не менее, чем на 10 процентов, начиная с 2012 года.

Наименование показателя	Ед. изм.	Исходный уровень	Плановый уровень
		2010 год	2011 год	2012 год	2013 год
1	2	3	4	5	6
Объем расходов на развитие в областном бюджете*	млрд. руб.	2,77	3,1	3,42	3,77
Повышение эффективности бюджетных расходов	%	отсутствует система комплексной оценки эффективности бюджетных расходов	разработка методологии комплексной оценки эффективности бюджетных расходов	внедрение автоматизированной системы комплексной оценки эффективности бюджетных расходов	на 15-20 % по итогам реализации Программы (по итогам 2013 года к уровню 2010 года); на 5-7 % ежегодно (согласно проекту закона Ярославской области об областном бюджете на период 2014-2016 годов)

* Без учета федеральных средств и расходов областного бюджета на мероприятия, связанные с тысячелетием города Ярославля.

Реализация мероприятий Программы позволит создать необходимую финансово-экономическую базу для решения ключевых стратегических задач социально-экономического развития Ярославской области в условиях ограниченности финансовых ресурсов.

Приложение
к Концепции

SWOT - анализ проблемной ситуации

Внутренние факторы успеха (сильные стороны) - наличие политической воли к продолжению системных преобразований в бюджетной сфере; - реализация мероприятий программы "Реформирование региональных финансов Ярославской области" на 2008-2011 годы; - высокий достигнутый уровень качества управления региональными финансами как база для реализации намеченных преобразований; - рычаги нормативно-правового регулирования; - наличие отдельных "продвинутых" высококвалифицированных кадров в органах исполнительной власти; - возможности обучения и повышения квалификации госслужащих, восприимчивость к обучению, наличие успешного опыта организации массового обучения специалистов

Внутренние недостатки (слабые стороны) - отсутствие системы оценки эффективности бюджетных расходов, механизмов увязки расходов с целями и задачами развития региона; - отсутствие четкого представления о сути и направлениях бюджетной реформы среди государственных служащих; - недостаточно высокая квалификация рядовых специалистов органов исполнительной власти; - недостаточно высокий уровень автоматизации бюджетного процесса; - возрастание объемов работ и затрат времени при реализации мероприятий участниками программы; - несогласованность действий органов исполнительной власти, длительность бюрократических процедур, затягивание сроков согласования нормативных правовых актов и реализации мероприятий; - сложность процедур контроля и получения обратной связи при внедрении новых инструментов и механизмов в бюджетный процесс

Внешние возможности - возможность обмена опытом и использования достижений лучшей практики других регионов России; - правовая и методическая поддержка со стороны Министерства финансов Российской Федерации; - возможность получения софинансирования из федерального бюджета на реализацию мероприятий программы; - постоянно развивающиеся IT-технологии, применяемые в финансовом и стратегическом менеджменте

Внешние угрозы (риски) - несовершенство нормативной правовой базы, бюджетно-налогового законодательства, правового положения государственных и муниципальных учреждений, пробелы федерального законодательства; - риск не получить финансовую поддержку из федерального бюджета на реализацию мероприятий программы; - слабая кадровая база в государственных учреждениях и муниципальных образованиях Ярославской области