Приложение. Отчет об итогах правового мониторинга Закона Ярославской области от 26.06.2008 N 28-з "О бюджетном процессе"

Приложение
к постановлению
Ярославской областной Думы
от 24 июня 2014 г. N 208

Отчет
об итогах правового мониторинга Закона Ярославской области от 26.06.2008 N 28-з "О бюджетном процессе"

I. Общие положения

Правовой мониторинг осуществляется в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2011 N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации", методикой осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 N 694 "Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации", методическими рекомендациями Министерства юстиции Российской Федерации по вопросам организации мониторинга правоприменения, постановлением Правительства Ярославской области от 15.10.2012 N 1127-п "О мониторинге правоприменения в Ярославской области", постановлением Ярославской областной Думы от 14 мая 2013 года N 92 "Об утверждении Положения о правовом мониторинге в Ярославской областной Думе" и решением Совета Ярославской областной Думы от 11.02.2014.

Объект мониторинга - Закон Ярославской области от 26.06.2008 N 28-з "О бюджетном процессе".

Субъект проведения мониторинга - рабочая группа, созданная решением комитета Ярославской областной Думы по бюджету, налогам и финансам от 11.02.2014 N 7.

Время проведения мониторинга - февраль - июнь 2014 года.

II. Цели и задачи мониторинга

Целью осуществления правового мониторинга является проведение комплексного изучения правового регулирования отношений в области бюджетного процесса на территории Ярославской области для его дальнейшего совершенствования, повышения качества законодательства и эффективности правотворческой деятельности Ярославской областной Думы.

Задачами правового мониторинга являются:

- выработка предложений по совершенствованию и повышению качества законодательства;

- выявление в нем пробелов, противоречий, дублирования в правовом регулировании и коллизий норм права;

- выявление в законодательстве коррупциогенных факторов;

- выявление причин (факторов), препятствующих исполнению норм законодательства;

- выявление, устранение и предотвращение нежелательных последствий действия нормативных правовых актов Ярославской области.

III. Сведения о составе рабочей группы по проведению мониторинга

Состав рабочей группы сформирован с учетом представителей Правительства Ярославской области, прокуратуры Ярославской области, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ярославской области, мэрии города Ярославля.

Председатель рабочей группы - В.В. Денисов, председатель комитета Ярославской областной Думы по бюджету, налогам и финансам.

Члены рабочей группы:

С.А. Балабаев, А.Н. Ершов, Е.Н. Заяшников, А.А. Капралов, А.П. Лейкин - депутаты Ярославской областной Думы;

А.П. Набатов - председатель Контрольно-счетной палаты Ярославской области;

И.Н. Белякова, О.М. Краснова и С.Б. Кулькова, Е.Н. Рагимова - сотрудники аналитического, правового и организационного (соответственно) управлений аппарата Ярославской областной Думы;

А.Н. Долгов - первый заместитель директора департамента финансов Ярославской области;

А.В. Беляков - заместитель директора департамента финансов Ярославской области;

М.В. Гужов - председатель комитета бюджетной политики департамента финансов Ярославской области;

Е.Н. Гредасова - начальник отдела межбюджетных отношений комитета бюджетной политики департамента финансов Ярославской области;

П.В. Штарев - исполняющий обязанности начальника управления Правительства Ярославской области по взаимодействию с законодательными органами;

И.В. Кукина - консультант-юрист управления Правительства Ярославской области по взаимодействию с законодательными органами;

В.И. Гаврилов - заместитель мэра города Ярославля по вопросам развития городского самоуправления и взаимодействия с органами власти;

Г.Н. Малкова - старший помощник прокурора Ярославской области;

Т.А. Болнокина - начальник отдела законодательства субъекта Российской Федерации, ведения федерального регистра и регистрации уставов муниципальных образований Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ярославской области.

В соответствии с распоряжением Председателя Ярославской областной Думы от 12.02.2014 N 10 "Об утверждении Типового плана организации проведения мониторинга правоприменения в Ярославской областной Думе" рабочей группой проведены следующие мероприятия:

- разработаны вопросы о ходе реализации нормативного правового акта, являющегося объектом мониторинга, и имеющихся проблемах в связи с его исполнением;

- рассмотрена поступившая на вопросы информация;

- подготовлена и рассмотрена информация о реализации на территории Ярославской области нормативного правового акта, являющегося объектом мониторинга, содержащая проблемы и пути их решения;

- проведена правовая оценка хода реализации нормативного правового акта, являющегося объектом мониторинга, и необходимости подготовки законодательной инициативы по внесению в него изменений.

За время проведения мониторинга рабочая группа провела четыре заседания.

IV. Проведение мониторинга

Решение о создании рабочей группы было принято на заседании комитета по бюджету, налогам и финансам от 11.02.2014 N 7. Первое заседание рабочей группы состоялось 13 марта 2014 года.

На первом заседании рабочей группы были рассмотрены предложения по формированию основных направлений, целей и задач проведения правового мониторинга Закона Ярославской области "О бюджетном процессе".

К заседанию рабочей группы были предложены информационные материалы по итогам деятельности рабочей группы комитета Ярославской областной Думы по бюджету, налогам и финансам пятого созыва о рассмотрении предложений по внесению изменений в Закон Ярославской области "О бюджетном процессе", а также проект закона Ярославской области "О внесении изменений в Закон Ярославской области "О бюджетном процессе", внесенный в Ярославскую областную Думу депутатом Ярославской областной Думы С.А. Балабаевым.

По итогам первого заседания рабочей группы было принято решение о необходимости мониторинга следующих направлений бюджетного процесса:

1) предварительное рассмотрение исходных данных к проекту областного бюджета, так называемое "нулевое чтение";

2) перечень документов и материалов, представляемых одновременно с проектом закона об областном бюджете в Ярославскую областную Думу;

3) требования к пояснительной записке, представляемой к проекту закона об областном бюджете и проекту закона о внесении изменений в областной бюджет;

4) роль комитета Ярославской областной Думы по бюджету, налогам и финансам по принятию проекта бюджета в первом чтении.

Регулирование бюджетного процесса в региональном законодательстве субъектов Российской Федерации по основным направлениям проведения мониторинга правоприменения Закона Ярославской области "О бюджетном процессе" и предложения по совершенствованию в области бюджетного процесса на территории Ярославской области для дальнейшего повышения качества законодательства и эффективности правотворческой деятельности Ярославской областной Думы обсудили на очередном заседании рабочей группы, которое состоялось 16 апреля 2014 года.

Федеральным законом от 07.05.2013 N 104-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 104-ФЗ) внесены существенные изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Основной целью новаций являлось создание законодательной основы для перехода к программному бюджету на федеральном уровне (где такая работа ведется уже несколько лет), на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В связи с этим в Закон Ярославской области "О бюджетном процессе" были внесены изменения (Закон Ярославской области от 02.12.2013 N 59-з "О внесении изменений в Закон Ярославской области "О бюджетном процессе"):

1) составление областного бюджета, в том числе на основании государственных программ Ярославской области;

2) в соответствии с положениями абзаца четвертого пункта 3 статьи 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона N 104-ФЗ) установлены требования к составлению проекта закона об областном бюджете, согласно которым законом об областном бюджете утверждается распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям (государственным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов бюджетов на очередной финансовый год и на плановый период.

В ходе заседания подробно изучена информация, подготовленная правовым управлением аппарата Ярославской областной Думы, о регулировании бюджетного процесса в региональном законодательстве субъектов Российской Федерации по направлениям, обозначенным для мониторинга правоприменения Закона Ярославской области "О бюджетном процессе".

В ходе обсуждения было установлено:

- федеральное законодательство (статья 184.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации) позволяет в региональных законах о бюджетном процессе расширить, по сравнению с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, перечень документов и материалов, представляемых одновременно с проектом областного бюджета, более чем в 60 субъектах Российской Федерации данная возможность реализована;

- во многих субъектах Российской Федерации предусмотрено предварительное рассмотрение проектов региональных бюджетов до внесения соответствующих проектов законов в законодательный орган власти региона;

- в большинстве субъектов Российской Федерации в законе о бюджетном процессе установлены дополнительные требования к пояснительной записке к проекту закона об областном бюджете и проекту закона о внесении изменений в областной бюджет в части обоснования предлагаемых изменений;

- многие региональные законы о бюджетном процессе содержат регулирование о предварительном рассмотрении внесенного в законодательный орган проекта закона о бюджете на предмет соответствия представленных вместе с законопроектом документов и материалов требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации и регионального законодательства;

- комитет по бюджету в соответствии с региональными законами о бюджетном процессе организует и координирует процесс рассмотрения проекта закона о бюджете в постоянных комитетах (комиссиях) законодательных органов и готовит сводное (обобщенное) заключение по проекту закона, а также проект постановления законодательного органа о принятии проекта регионального закона о бюджете в первом чтении.

По результатам изучения опыта субъектов Российской Федерации некоторые положения региональных законов были учтены рабочей группой при разработке проекта закона Ярославской области "О внесении изменений в Закон Ярославской области "О бюджетном процессе".

Рабочая группа согласилась с мнением правового управления аппарата Ярославской областной Думы об отсутствии необходимости приведения Закона Ярославской области "О бюджетном процессе" в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации в связи с изменением федерального законодательства.

Обсудили предложения департамента финансов мэрии города Ярославля по формированию бюджетной политики Ярославской области.

Рассмотрели аналитическую записку Контрольно-счетной палаты Ярославской области о мониторинге правоприменения Закона Ярославской области "О бюджетном процессе".

Рабочая группа рассматривала вопросы основных направлений правового мониторинга Закона Ярославской области "О бюджетном процессе" на трех заседаниях: 16 апреля, 23 мая и 9 июня 2014 года.

При рассмотрении этих вопросов за основу был взят проект закона, подготовленный рабочей группой комитета Ярославской областной Думы по бюджету, налогам и финансам пятого созыва в 2013 году.

Следует отметить предложенные рабочей группой нормы законодательства, которые было решено включить в Закон Ярославской области от 26.06.2008 N 28-з "О бюджетном процессе":

1. Дополнительную статью о предварительном рассмотрении Ярославской областной Думой документов и материалов по формированию доходов и расходов областного бюджета в форме депутатских слушаний, в том числе состав документов и материалов, сроки представления документов и материалов, сроки проведения депутатских слушаний.

2. Новый детализированный перечень документов и материалов, представляемых одновременно с проектом закона об областном бюджете в Ярославскую областную Думу, кроме документов и материалов, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

3. Новую редакцию статьи 10 Закона Ярославской области "О бюджетном процессе" о подготовке к первому чтению проекта закона об областном бюджете. В статье предусмотреть:

1) сроки и процедуру принятия решения комитетом Ярославской областной Думы по бюджету, налогам и финансам о принятии проекта закона об областном бюджете к рассмотрению Ярославской областной Думой либо о несоответствии состава документов и материалов требованиям статьи 7 Закона Ярославской области "О бюджетном процессе";

2) сроки и процедуру направления принятого к рассмотрению законопроекта об областном бюджете в Контрольно-счетную палату Ярославской области и комитеты Ярославской областной Думы;

3) обоснование и процедуру возвращения проекта закона об областном бюджете Губернатору Ярославской области на доработку;

4) сроки и процедуру рассмотрения проекта закона об областном бюджете в комитетах Ярославской областной Думы в соответствии с вопросами ведения и направления предложений и рекомендаций по предмету первого чтения в комитет Ярославской областной Думы по бюджету, налогам и финансам.

4. Дополнительные части статьи 15 Закона Ярославской области "О бюджетном процессе" о процедуре рассмотрении во втором чтении проекта закона об областном бюджете, предусматривающие:

1) порядок и сроки рассмотрения в комитетах в соответствии с вопросами ведения свода поправок с заключением Губернатора Ярославской области;

2) роль комитета Ярославской областной Думы по бюджету, налогам и финансам по подготовке к принятию проекта областного бюджета Ярославской областной Думой во втором чтении.

5. Дополнительную статью, предусматривающую положения о внесении изменений в закон Ярославской области об областном бюджете и в закон Ярославской области о бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ярославской области, в том числе сроки, состав документов, требования к пояснительной записке.

6. Новый детализированный перечень документов и материалов, представляемых одновременно с годовым отчетом об исполнении областного бюджета.

7. С целью обеспечения реализации требований статьи 59 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотреть дополнительную статью "Принятие законов Ярославской области, приводящих к изменению доходов (расходов) областного бюджета", учитывающую предложения:

1) законы Ярославской области о внесении изменений в законодательство Ярославской области о налогах и сборах, законы Ярославской области, регулирующие бюджетные правоотношения, приводящие к изменению доходов бюджетов, вступающие в силу в очередном финансовом году и плановом периоде, должны быть приняты не позднее дня внесения проекта закона Ярославской области об областном бюджете в Ярославскую областную Думу;

2) законы Ярославской области, предусматривающие внесение изменений в законодательство Ярославской области о налогах и сборах, принятые после дня внесения в Ярославскую областную Думу проекта закона Ярославской области об областном бюджете, приводящие к изменению доходов (расходов) областного бюджета, должны содержать положения о вступлении в силу указанных законов Ярославской области не ранее 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;

3) внесение изменений в законодательство Ярославской области о налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений в закон Ярославской области об областном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.

В ходе проведения мониторинга правоприменения Закона Ярославской области "О бюджетном процессе" рабочая группа в виде протокольной записи рекомендует Правительству Ярославской области:

1. Предусмотреть участие депутатов Ярославской областной Думы в работе Бюджетной комиссии при Правительстве Ярославской области или в заседании Правительства Ярославской области по рассмотрению проекта областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

2. Размещать в установленные сроки на странице официального портала органов исполнительной власти Ярославской области перечень строек и объектов, планируемых к финансированию за счет средств областного и федерального бюджетов в рамках адресной инвестиционной программы Ярославской области, в соответствии с каждой редакцией закона об областном бюджете.

3. Представлять в Ярославскую областную Думу и Контрольно-счетную палату Ярославской области одновременно с отчетами об исполнении областного бюджета за первый квартал, полугодие, девять месяцев и за год информацию об исполнении плановых объемов финансирования перечня строек и объектов, финансируемых за счет средств областного и федерального бюджетов в рамках адресной инвестиционной программы Ярославской области.

На последнем заседании рабочей группы 9 июня 2014 года были проведены окончательные согласования по всем рекомендациям и предложениям, выработанным рабочей группой.

На основании всех решений рабочей группы по проведению правового мониторинга Закона Ярославской области от 26.06.2008 N 28-з "О бюджетном процессе" был разработан и согласован проект закона Ярославской области "О внесении изменений в Закон Ярославской области "О бюджетном процессе", который по итогам проведения правового мониторинга внесен в Ярославскую областную Думу от группы депутатов Ярославской областной Думы - членов рабочей группы.

V. Выводы о состоянии объекта мониторинга и предложения по принятию необходимых мер для решения проблем, выявленных в процессе проведения мониторинга

1. Подводя итоги правового мониторинга Закона Ярославской области от 26.06.2008 N 28-з "О бюджетном процессе", рабочая группа отмечает, что в Законе не выявлено противоречий, дублирования и коллизий, а также коррупциогенных факторов.

2. Рабочая группа делает вывод о том, что в Ярославской области правовое регулирование вопросов организации и осуществления бюджетного процесса осуществляется в пределах полномочий области как субъекта Российской Федерации, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

3. В целях дальнейшего совершенствования бюджетного процесса в региональном законодательстве по основным направлениям проведения правового мониторинга Закона Ярославской области "О бюджетном процессе" рекомендуется Ярославской областной Думе принять Закон Ярославской области "О внесении изменений в Закон Ярославской области "О бюджетном процессе", внесенный депутатами Ярославской областной Думы В.В. Денисовым, Е.Н. Заяшниковым, С.А. Балабаевым, А.Н.