Решение Ярославского областного суда от 6 декабря 2013 г. N 3-98/2013 Суд удовлетворил требование кандидата и признал частично недействующим региональный закон о выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления

Решение Ярославского областного суда
от 6 декабря 2013 г. N 3-98/2013

Ярославский областной суд в составе председательствующего судьи областного суда Равинской О.А., при секретаре Маточкиной М.А., с участием прокурора Сафоновой Е.А., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Симона А.А. о признании недействующим в части Закона Ярославской области от 2 июня 2003 года N 27-з "О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области", установил:

Симон А.А. зарегистрирован кандидатом на должность Главы Кузнечихинского сельского поселения Ярославского района Ярославской области.

Симон А.А. обратился в суд с заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению на выборах Главы Кузнечихинского сельского поселения Ярославского района Ярославской области Закона Ярославской области от 2 июня 2003 года N 27-з "О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области" (далее Закон Ярославской области).

Заявление мотивировано тем, что, во-первых, Закон Ярославской области не содержит нормы, возлагающей на избирательные комиссии обязанность по информированию избирателей о кандидатах и об избирательных объединениях, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов, тогда как пунктом 6 статьи 20 и пунктом 3 статьи 45 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ) такая обязанность предусмотрена. Во-вторых, пункт 1 статьи 66 Федерального Закона N 67-ФЗ ограничивает перечень причин, по которым избиратель имеет право голосовать вне помещения для голосования, к таким причинам отнесены случаи, если избиратель не может самостоятельно прибыть на избирательный участок по состоянию здоровья и инвалидности. Пунктом 1 статьи 83 Закона Ярославской области указанный перечень причин расширен до "любой другой уважительный причины", что создает условия для злоупотреблений и может повлечь нарушение пассивного избирательного права заявителя.

В судебном заседании заявитель Симон А.А. заявленные требования в части отсутствия в Законе Ярославской области нормы, возлагающей на избирательные комиссии обязанности по информированию избирателей о кандидатах и избирательных объединениях, не поддержал, согласился с позицией представителей заинтересованных лиц, что указанная обязанность предусмотрена законом Ярославской области и возложена на избирательные комиссии пунктом 3 статьи 12, пунктом 3 статьи 60 Закона Ярославской области. Второе требование уточнил, просил признать недействующим пункт 1 статьи 83 Закона Ярославской области в части, допускающей возможность участвовать в голосовании всем избирателям, которые не могут прибыть в помещение для голосования по любым уважительным причинам, не связанным с состоянием здоровья, инвалидностью.

Представители Ярославской областной Думы по доверенности Кирилина О.М., Губернатора Ярославской области по доверенности Вошатко А.В., Избирательной комиссии Ярославской области по доверенности Марков Н.В., территориальной избирательной комиссии Ярославского района Ярославской области по доверенности Лапотников С.Г. против удовлетворения заявления возражали.

Представитель Ярославской областной Думы Кирилина О.М. пояснила, что утверждения заявителя об отсутствии в Законе Ярославской области нормы, возлагающей на избирательные комиссии обязанность по информированию избирателей о кандидатах и избирательных объединениях, не соответствует действительности, такая норма содержится в пункте 3 статьи 12, подпункте "д" пункта 1 статьи 26, пункте 3 статьи 60 Закона Ярославской области. Оспариваемые положения пункта 1 статьи 83 Закона Ярославской области приняты в соответствии пунктом 3 статьи 1 Федерального закона N 67-ФЗ и являются дополнительными гарантиями для избирателей, установленными законом субъекта. Законом Ярославской области предусмотрено право участковой избирательной комиссии признать неуважительной причину, по которой избиратель не может самостоятельно прибыть в помещение для голосования, и на этом основании отказать избирателю в проведении голосования вне помещения для голосования. Процедура голосования избирателей вне помещения для голосования детально регламентирована статьей 83 Закона Ярославской области и предусматривает, в том числе право наблюдателей, назначенных разными зарегистрированными кандидатами и избирательными объединениями, присутствовать при проведении такого голосования.

Представитель Губернатора Ярославской области Вошатко А.В. пояснил что, по первому требованию заявителя его позиция аналогична позиции представителя Ярославской областной Думы. По второму требованию заявителя пояснил, что поскольку Закон Ярославской области непосредственно не определяет исчерпывающий перечень уважительных причин, по которым избиратели не могут прибыть в помещение для голосования, то в силу пункта 5 статьи 2 Закона Ярославской области в части определения причин применяется пункт 1 статьи 66 Федерального закона N 67-ФЗ, в соответствии с которым к уважительным причинам отнесено состояние здоровья и инвалидность избирателя, т.е. под понятием "любая другая уважительная причина" понимаются причины, указанные в Федеральном законе N 67-ФЗ, перечень которых является закрытым.

Представители Избирательной комиссии Ярославской области Марков Н.В. и территориальной избирательной комиссии Ярославского района Лапотников С.Г. согласились с позицией представителей заинтересованных лиц по первому требованию заявителя. По требованию о признании недействующим пункта 1 статьи 83 Закона Ярославской области пояснили, что на практике имели место случаи, когда избирателям предоставлялась возможность голосования вне помещений избирательных участков не в связи с состоянием здоровья или инвалидностью, а по иным уважительным причинам.

Прокурором в судебном заседании дано заключение об отсутствии оснований для удовлетворения заявления, поскольку оспариваемая заявителем норма пункта 1 статьи 83 Закона Ярославской области, является дополнительной гарантией, установленной законом субъекта. Данная норма Закона Ярославской области не противоречит содержанию пункта 1 статьи 66 Федерального закона N 67-ФЗ, поскольку из содержания федерального закона следует, что перечень уважительных причин, по которым избиратель имеет право голосовать вне помещения избирательного участка, является открытым.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения заявителя, представителей заинтересованных лиц, заключение прокурора, суд приходит к следующему.

Закон Ярославской области от 2 июня 2003 года N 27-з "О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области", в том числе оспариваемые положения, принят Ярославской областной Думой и подписан Губернатором Ярославской области в пределах компетенции данных органов, в порядке установленном частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, статьями 4, 10 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьей 11 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статьями 6, 24, 25, 40 Устава Ярославской области.

Закон Ярославской области от 2 июня 2003 года N 27-з "О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области" опубликован в издании "Губернские вести" N 37 от 8 июня 2003 года.

Позиция заявителя об отсутствии в Законе Ярославской области нормы, возлагающей на избирательные комиссии обязанности по информированию избирателей о кандидатах и избирательных объединениях, что противоречит пункту 6 статьи 20 и пункту 3 статьи 45 Федерального закона N 67-ФЗ, не соответствует действительности.

Пунктом 6 статьи 20 Федерального закона N 67-ФЗ предусмотрено, что избирательные комиссии обеспечивают информирование избирателей, участников референдума о сроках и порядке осуществления избирательных действий, действий, связанных с подготовкой и проведением референдума, о ходе избирательной кампании, кампании референдума, а также о кандидатах, об избирательных объединениях, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов.

Из пункта 3 статьи 45 Федерального закона N 67-ФЗ следует, что информирование избирателей, участников референдума, в том числе через средства массовой информации, о ходе подготовки и проведения выборов, референдумов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, действий по участию в референдуме, о законодательстве Российской Федерации о выборах и референдумах, о кандидатах, об избирательных объединениях осуществляют избирательные комиссии. Комиссии также принимают необходимые меры по информированию избирателей, участников референдума, являющихся инвалидами.

Статьей 12 Закона Ярославской области провозглашен принцип гласности при подготовке и проведении выборов. Согласно пункту 3 данной статьи соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления муниципальных образований, избирательные комиссии в установленные сроки информируют избирателей о составе комиссий, их местонахождении, номерах телефонов, об образовании избирательных округов, избирательных участков и их границах, о списках избирателей и порядке ознакомления с ними, выдвижении и итогах регистрации кандидатов (списков кандидатов), их биографических данных, в том числе об образовании, семейном положении, о наличии гражданства иностранного государства, о не снятой или не погашенной в установленном законом порядке судимости, о расходовании финансовых средств избирательными комиссиями, поступлении и использовании средств избирательных фондов, о результатах голосования по каждому кандидату (списку кандидатов) и итогах выборов, а также по другим вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов.

Статьей 60 Закона Ярославской области регламентированы способы и порядок информирования избирателей. Пунктом 3 статьи 60 предусмотрено, что информирование избирателей, в том числе через средства массовой информации, о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, о законодательстве Российской Федерации о выборах, о кандидатах, об избирательных объединениях осуществляют избирательные комиссии. Комиссии также принимают необходимые меры по информированию избирателей, являющихся инвалидами.

Статьей 26 Закона Ярославской области установлены полномочия участковых избирательных комиссий. К таким полномочиям в силу подпункта "д" пункта 1 отнесена обязанность участковой избирательной комиссии обеспечивать информирование избирателей о зарегистрированных кандидатах, об избирательных объединениях, зарегистрировавших списки кандидатов.

Сопоставив вышеуказанные нормы Федерального закона N 67-ФЗ и Закона Ярославской области, суд полагает, что в региональном законодательстве предусмотрены нормы, возлагающие на избирательные комиссии обязанность по информированию избирателей о зарегистрированных кандидатах, об избирательных объединениях, зарегистрировавших списки кандидатов.

По изложенным основаниям в указанной части требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Оспариваемые в настоящем гражданском деле положения статьи 83 Закона Ярославской области устанавливают порядок голосования избирателей вне помещений для голосования.

В соответствии с пунктом 1 статьи 83 Закона Ярославской области участковая избирательная комиссия обязана обеспечить возможность участвовать в голосовании всем избирателям, которые внесены в список избирателей на данном избирательном участке и которые по состоянию здоровья или любой другой уважительной причине не могут прибыть в помещение для голосования.

Законом Ярославской области от 23 июня 2006 года N 41-з пункт 1 данной статьи был дополнен предложением следующего содержания "Участковая комиссия также обеспечивает возможность участия в голосовании избирателям, которые внесены в список избирателей на данном избирательном участке и находятся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых."

Пунктом 1 статьи 66 Федерального закона N 67-ФЗ определено, что участковая комиссия обязана обеспечить возможность участия в голосовании избирателям, участникам референдума, которые внесены в список избирателей, участников референдума на данном избирательном участке, участке референдума и не могут самостоятельно по уважительным причинам (по состоянию здоровья, инвалидности) прибыть в помещение для голосования. Участковая комиссия также обеспечивает возможность участия в голосовании избирателям, участникам референдума, которые внесены в список избирателей, участников референдума на данном избирательном участке, участке референдума и находятся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых (в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ).

Проверяя соответствие установленных в Законе Ярославской области норм федеральному законодательству о выборах, суд приходит к следующему.

В соответствие с пунктами 3, 6 статьи 1 Федерального закона N 67-ФЗ федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.

Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона.

Пунктом 5 статьи 2 Закона Ярославской области, в случае если настоящий Закон вступает в противоречие с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации либо не содержит предусмотренных ими положений, непосредственно применяются нормы Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и международного договора Российской Федерации. При этом настоящий Закон применяется в части, не противоречащей указанным федеральным законам и международным договорам Российской Федерации.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 декабря 2012 года N 32-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" применительно к вопросам, связанным с осуществлением на уровне субъектов Российской Федерации законодательного регулирования в сфере избирательных прав граждан, соответствующие законы субъектов Российской Федерации выступают в качестве конкретизирующего нормативного регулятора избирательных прав граждан, носят вторичный характер и производны от базового правового регулирования, устанавливаемого Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в частности Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; законодатель субъекта Российской Федерации, вводя конкретные избирательные процедуры, должен - с учетом особенностей предмета правового регулирования - предусматривать и необходимые дополнительные гарантии избирательных прав граждан; при этом он связан требованием статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации, в силу которого законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, и во всяком случае не должен снижать уровень федеральных гарантий избирательных прав, обеспечиваемый в Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права; законодатель субъекта Российской Федерации не вправе также вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод и тем более - устанавливать такие процедуры и условия, которые затрагивают само существо права на свободные выборы.

Таким образом, закон субъекта о выборах, в том числе и в части дополнительно установленных гарантий избирательных прав, не может противоречить федеральному закону о выборах.

Федеральным законом N 67-ФЗ, регулирующим правоотношения, связанные с выборами в органы государственной власти и местного самоуправления, а также референдумом, установлено, что выборы любого уровня должны проводиться в день выборов и на избирательных участках, где избиратели включены в список избирателей, участников референдума. Избирательные участки располагаются в помещениях для голосования.

Требования, предъявляемые к помещениям для голосования, содержатся в статье 61 Федерального закона N 67-ФЗ. В соответствии с пунктами 2, 3, 8, 11 указанной статьи в помещении для голосования должен быть зал, в котором размещаются кабины или иные специально оборудованные места для тайного голосования, оснащенные системой освещения и снабженные письменными принадлежностями, за исключением карандашей. В помещении для голосования либо непосредственно перед указанным помещением участковая комиссия оборудует информационный стенд, на котором размещает информацию обо всех кандидатах, списках кандидатов, избирательных объединениях, внесенных в бюллетень. На информационном стенде размещаются образцы заполненных избирательных бюллетеней. Помещение для голосования должно быть оборудовано таким образом, чтобы места выдачи бюллетеней, места для тайного голосования и ящики для голосования, технические средства подсчета голосов при их использовании одновременно находились в поле зрения членов участковой комиссии, наблюдателей.

Вышеуказанные положения федерального закона призваны гарантировать возможность гражданам Российской Федерации на выборах свободно выражать свое волеизъявление, а также с целью защиты демократических принципов и норм избирательного права.

Указанные гарантии нашли свое развитие в положениях пункта 5 статьи 19, статьей 62, 65 Федерального закона N 67-ФЗ, согласно которым избиратели имеют право голосовать в местах временного пребывания, либо получив открепительное удостоверение, либо досрочно. Однако и в указанных случаях голосование осуществляется на избирательных участках, то есть в помещениях для голосования.

Исключение из данного правила предусмотрено только в статье 66 Федерального закона N 67-ФЗ.

Из буквального толкования пункта первого данной нормы следует, что законодателем возможность голосовать вне помещения для голосования предоставлена только тем избирателям, которые внесены в список избирателей на данном избирательном участке, и не могут самостоятельно явиться в помещение для голосования по состоянию здоровья, по причине инвалидности или содержания под стражей. Иные причины, по которым избиратель имеет право голосовать вне помещения для голосования, указанной нормой не предусмотрены.

Пункт 1 статьи 83 Закона Ярославской области позволяет избирателям голосовать вне помещения избирательного участка по любым причинам, признанным избирательными комиссиями уважительными.

Таким образом, региональным законодателем тот перечень причин, по которым избиратель не может прибыть самостоятельно на избирательный участок и, соответственно, имеет возможность голосовать вне помещения избирательного участка, расширен по сравнению с перечнем причин, установленным федеральным законом.

Доводы представителя Ярославской областной Думы и прокурора о том, что в данном случае Законом Ярославской области предусмотрены дополнительные гарантии для избирателей, не соответствуют требованиям федерального законодательства. Из смысла Федерального закона N 67-ФЗ следует, что по общему правилу избиратели имеют право голосовать только в помещениях избирательных участков. Исключения из указанного правила, позволяющие избирателям голосовать вне помещений избирательных участков, предусмотрены только в трех случаях, когда избиратель не может самостоятельно явиться на свой избирательный участок в связи с состоянием здоровья, по инвалидности или нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых. Право региональному законодателю устанавливать иные исключения из общего правила, позволяющие избирателям голосовать вне помещений избирательных участков, федеральным законом не предоставлено.

При этом не имеет правового значения то обстоятельство, что пунктом 8 статьи 83 Закона Ярославской области предусмотрено право наблюдателей, назначенных разными кандидатами, избирательными объединениями, присутствовать при проведении голосования вне помещения для голосования.

Учитывая, что закон субъекта и дополнительные гарантии, установленные законом субъекта Российской Федерации, не должны противоречить федеральному закону, суд полагает, что в данном случае положения пункта 1 статьи 83 Закона Ярославской области в части, допускающей возможность участвовать в голосовании всем избирателям, которые внесены в список избирателей на данном избирательном участке и которые не могут прибыть в помещение для голосования по любым уважительным причинам, не связанным с состоянием здоровья, инвалидностью, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, противоречат пункту 1 статьи 66 Федерального закона N 67-ФЗ.

Оспариваемое положение Закона Ярославской области нарушает права заявителя, обладающего пассивным избирательным правом, поскольку количество избирателей, которые имеют право голосовать вне помещений избирательных участков, увеличивается, чем создаются трудности для реализации наблюдателями, назначенными кандидатами, избирательными объединениями права осуществлять наблюдение за проведением голосования.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

При определении момента, с какого оспариваемая норма должна быть признана недействующей, суд принимает во внимание правовую позицию, изложенную в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 года N 1-П, разъяснения, содержащиеся в абзаце 3 пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", и считает необходимым признать нормативный правовой акт недействующим в части со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании части 3 статьи 253 ГПК РФ, статьи 35 Закона Ярославской области "О средствах массовой информации", с учетом статьи 13 Закона Ярославской области от 3 ноября 2010 года N 40-з "О правовых актах Ярославской области" решение суда в части признания нормативного правового акта недействующим, либо сообщение о таком решении должно быть бесплатно опубликовано в средстве массовой информации газете "Документ-Регион".

Руководствуясь статьями 196 - 198, 251 - 253 ГПК РФ, суд решил:

признать недействующими положения пункта 1 статьи 83 Закона Ярославской области от 2 июня 2003 года N 27-з "О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области" в части, допускающей возможность участвовать в голосовании всем избирателям, которые внесены в список избирателей на данном избирательном участке и которые не могут прибыть в помещение для голосования по любым уважительным причинам, не связанным с состоянием здоровья, инвалидностью, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором может быть принесено представление в Верховный Суд Российской Федерации через Ярославский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья:

О.А. Равинская