I. Описание текущей ситуации
Автомобильные дороги регионального и межмуниципального значения обеспечивают внутри- и межрегиональные связи, позволяют осуществлять перевозки грузов и пассажиров за пределы Ярославской области, вследствие чего являются важнейшим элементом социальной и производственной инфраструктуры. Возможность беспрепятственно, качественно и надежно осуществлять перевозки становится определяющей при принятии решения об инвестировании перспективных проектов и создании различного рода производств. Недостаточный уровень развития и неудовлетворительное состояние существующей дорожной сети приводит к значительным потерям для экономики региона и является одним из наиболее существенных ограничений для повышения уровня оказания социальных услуг населению.
Общая протяженность автомобильных дорог, проходящих по территории Ярославской области, включая улично-дорожную сеть населенных пунктов, по состоянию на 01 января 2011 года составила 17648,1 км, в том числе федеральная автомобильная дорога М-8 "Холмогоры" и подъезд к г. Костроме протяженностью 322,0 км и автомобильные дороги регионального значения общей протяженностью 6457,01 км. В ведении муниципальных образований области находятся автомобильные дороги и улично-дорожная сеть (включая проезды, площади и т.д.) протяженностью 10223,0 км. Общая протяженность автомобильных дорог необщего пользования - 728,0 км.
Протяженность автомобильных дорог регионального значения по типам покрытий:
- с асфальтобетонным покрытием - 4845,56 км (75,1 процента);
- с переходным типом покрытия - 978,15 км (15,1 процента);
- грунтовые - 531,39 км (8,2 процента);
- с цементобетонным покрытием - 101,91 км (1,6 процента).
Протяженность автомобильных дорог регионального значения по техническим категориям:
- II категория - 67,19 км (1,0 процента);
- III категория - 371,59 км (5,7 процента);
- IV категория - 4254,32 км (66 процентов);
- V категория - 1232,52 км (19,1 процента);
- без категории - 531,39 км (8,2 процента).
В настоящее время 66 процентов, а это почти 4000 км автомобильных дорог областной собственности, не соответствуют нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационному состоянию. В условиях роста цен на дорожные работы и ограниченного финансирования эти требования не выполняются, и с каждым годом увеличивается протяженность автомобильных дорог регионального значения, требующих ремонта. Недоремонт составляет 98 процентов. В результате разрушение автомобильных дорог идет прогрессирующими темпами, и стоимость их ремонта становится сопоставимой со стоимостью строительства новых дорог.
Исходя из состояния дорожной сети на сегодняшний момент определено приоритетное направление дорожной политики в регионе на ближайшую перспективу. Главной задачей сегодня является сохранение существующей сети автомобильных дорог в соответствии с нормативными требованиями и стандартами.
На решение этих проблем ориентирована ведомственная целевая программа "Сохранность региональных автомобильных дорог Ярославской области" на 2012 - 2014 годы.
Важным моментом остается повышение в общем транспортном потоке доли большегрузных автомобилей, влияющих на сохранность существующей дорожной сети. Несущая способность дорог не соответствует современным требованиям к нагрузкам, в результате чего покрытие автомобильных дорог интенсивно разрушается. Динамичный рост интенсивности движения предъявляет повышенные требования к транспортно-эксплуатационному состоянию автомобильных дорог. При этом парк автомобилей в области растет ежегодно на 4,9 процента. Идет явное отставание темпов роста протяженности новых дорог и увеличения пропускной способности существующих автомобильных дорог от темпов роста автомобилизации и интенсивности дорожного движения, что приводит к существенному росту транспортных расходов, снижению скорости доставки грузов и пассажиров, ограничению транспортной доступности сельских территорий, повышению уровня аварийности.
Это объективная закономерность, которая проявляется все более и более значительно. По области ежегодный прирост сети дорог общего пользования с твердым покрытием за счет нового строительства и реконструкции составляет 0,1 - 0,25 процента, а за пятилетний срок - около 0,9 процента от общей протяженности этих дорог. Следовательно, 99 процентов всех автомобильных перевозок осуществляются и будут осуществляться по старым дорогам, от состояния которых прежде всего зависит эффективность работы автомобильного транспорта. Из 6039 сельских населенных пунктов Ярославской области не имеют связи с дорогами общего пользования по дорогам с твердым покрытием 3323 пункта (55 процентов), что ограничивает круглогодичную транспортную доступность этих населенных пунктов, приводит к отсутствию возможности предоставления необходимых социальных услуг, квалифицированной медицинской помощи.
Для достижения современной и эффективной работы транспортной инфраструктуры в регионе с учетом прогнозируемых объемов автомобильных перевозок требуется строительство новых дорог и реконструкция существующих дорожных сооружений. Решения задач, направленных на развитие сети автомобильных дорог общего пользования регионального, межмуниципального и муниципального значения, достигаются за счет реализации следующих мероприятий:
- строительство автомобильных дорог к зонам экономического роста и развитие туристических маршрутов;
- реконструкция существующих автомобильных дорог и перегруженных участков с увеличением их пропускной способности, а также несущей способности дорожных покрытий, повышение категорийности дорог;
- обеспечение связи между районами и областным центром по кратчайшему пути, обход городов и крупных населенных пунктов для снижения аварийности;
- обеспечение автодорожных подъездов к сельским населенным пунктам, имеющим перспективы территориального развития, по дорогам с твердым покрытием;
- строительство и реконструкция мостовых сооружений в первую очередь на автомобильных дорогах повышенной эксплуатационной значимости или мостовых сооружений, находящихся в аварийном состоянии и имеющих полный износ.
В рамках ОЦП предлагается сконцентрировать финансовые и организационные усилия на развитии сети автомобильных дорог регионального, межмуниципального и муниципального значения, обеспечивающей круглогодичные перевозки грузов и пассажиров и способствующей снижению транспортных издержек в экономике региона.
С 2012 года вступает в действие закон Ярославской области о дорожном фонде Ярославской области, направленный на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального, межмуниципального и муниципального значения. Создание дорожного фонда Ярославской области позволит улучшить финансовое состояние дорожной отрасли, расширить объем выполняемых на автомобильных дорогах работ, повысить качество и долговечность дорожных конструкций за счет возможности применения современных технологий.
Анализ внутренних факторов, возможностей и угроз со стороны внешних факторов показал, что к сильным сторонам сферы дорожного хозяйства Ярославской области в частности относятся:
- наличие проектно-изыскательских и дорожных организаций;
- наличие производственных баз в дорожных организациях (асфальтобетонные заводы, карьеры для добычи дорожно-строительных материалов, сертифицированные по стандартам качества лаборатории), позволяющих качественно выполнять строительство и реконструкцию автомобильных дорог;
- наличие сформированной нормативной базы согласно ГОСТ, СНиП и сметно-нормативной базы территориальных единичных расценок для достоверного определения сметной стоимости и выполнения работ в сфере дорожного хозяйства.
Среди слабых сторон можно отметить:
- низкие темпы государственной регистрации автомобильных дорог регионального значения. В настоящее время протяженность зарегистрированных автомобильных дорог регионального значения - 1652 км, что составляет 26 процентов от их общей протяженности, кроме того, практически не проводится работа по государственной регистрации автомобильных дорог муниципальной собственности. Протяженность зарегистрированных муниципальных дорог - 807,07 км, что составляет 8 процентов от их общей протяженности в 10167 км (из них бесхозяйных дорог - 902 км);
- низкий темп развития автомобильных дорог регионального значения за последние 10 лет (прирост составил только 197,2 км автомобильных дорог с твердым покрытием, из которых 80 процентов (158,5 км) построено до 2000 года, вследствие чего больше половины населенных пунктов Ярославской области не обеспечены автомобильными дорогами с твердым покрытием), что усугубляет проблемы в социальной сфере из-за невозможности организации всех выездных форм социального обслуживания сельского населения, особенно следует отметить несвоевременное оказание срочной и профилактической медицинской помощи;
- две трети автомобильных дорог областной собственности не соответствуют нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационному состоянию, и существует тенденция к увеличению доли дорог, нуждающихся в ремонте, что определяет первоочередной задачей дорожной политики сохранение существующей сети дорог и приведение ее в нормативное состояние;
- несоответствие несущей способности автомобильных дорог современным требованиям к перевозкам, осуществляемым грузовым транспортом сверхнормативного тоннажа, что приводит к преждевременному разрушению дорожного покрытия;
- недостаточное количество автомобильных дорог, обеспечивающих кратчайшее расстояние как между соседними муниципальными районами, так и между соседними областями.
Реализация комплекса мероприятий ОЦП сопряжена с возможностями и рисками.
К возможностям следует отнести:
- принятие Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";
- создание с 2012 года дорожного фонда Ярославской области, подлежащего использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального и муниципального значения;
- гарантии государства в единстве экономического пространства, свободного перемещения товаров и услуг, что подтверждается статьей 8 Конституции Российской Федерации;
- возможность привлечения средств федерального бюджета на строительство и реконструкцию автомобильных дорог в рамках реализации подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)";
- основные направления деятельности Правительства области до 2020 года включают в себя мероприятия по приведению улично-дорожной сети в соответствие с современными требованиями и стандартами и приведению уровня развития транспортной отрасли в соответствие с потребностями социально-экономического развития региона;
- развитие туристской деятельности в Ярославской области заставляет все больше внимания уделять дальнейшему развитию сети автомобильных дорог, так как при перевозках пассажиров-туристов предъявляются повышенные требования как к дорогам (качество покрытия, категорийность), так и к придорожной инфраструктуре (заправочные станции, сервисные службы);
- новые условия требуют от товаропроизводителей и торговых представителей большей оперативности по перевозке грузов, что обосновано необходимостью упрочнения межрайонных и межобластных автотранспортных и торговых связей. Сегодня для реализации внешних транспортных торгово-экономических связей муниципальных районов и содействия развитию соответствующих территорий требуется строительство автомобильных дорог, обеспечивающих кратчайшее расстояние как между соседними муниципальными районами области, так и между соседними областями.
Перечень рисков выглядит следующим образом:
- ухудшение социально-экономической ситуации в регионе, что выразится в снижении темпов роста экономики, возникновении бюджетного дефицита, сокращении и невыполнении объемов финансирования дорожной отрасли;
- отсутствие в Федеральном законе от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" требований квалификационного отбора подрядных организаций при проведении аукционов, главным критерием которых при выборе победителя является цена, что позволяет допуск к участию в аукционах недобросовестных подрядчиков, ведет к невыполнению или ненадлежащему выполнению контрактных обязательств и срыву крайних сроков реализации мероприятий;
- превышение прогнозной инфляции, ведущей к непредвиденному росту затрат на строительные материалы, горюче-смазочные материалы, электроэнергию и в конечном результате к увеличению стоимости дорожных работ и снижению объемов строительства;
- возникновение стихийных чрезвычайных ситуаций в результате непредвиденных и неотвратимых событий чрезвычайного характера, не поддающихся контролю, непосредственно повлиявших на реализацию мероприятий ОЦП.
Исходя из анализа внутренних факторов, возможностей и рисков со стороны внешних факторов можно сделать вывод, что наиболее значимыми возможностями являются привлечение средств федерального бюджета на строительство и реконструкцию автомобильных дорог, а также реализация возможностей регионального дорожного фонда, что позволит в большей степени ликвидировать дефицит необходимого объема финансирования для развития сети автомобильных дорог области, расширит возможность применения новых технологий в дорожном строительстве.
В соответствии с подпрограммой "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)" из федерального бюджета планируется предоставлять межбюджетные субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации для софинансирования объектов строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования регионального значения. ОЦП обеспечивает выполнение условий для предоставления из федерального бюджета указанной субсидии.
ОЦП направлена на достижение стратегической цели Правительства области по обеспечению более привлекательных по сравнению с другими субъектами Центрального федерального округа условий для развития деловой активности на основе реализации транспортно-логистического потенциала области.
IV. Механизм реализации ОЦП
Исполнителем ОЦП является департамент.
Управление и контроль за ходом реализации ОЦП осуществляется департаментом.
Департамент организует размещение на официальном портале органов государственной власти Ярославской области информации о ходе, результатах реализации и финансировании мероприятий ОЦП и другой информации.
Контроль за целевым использованием средств областного бюджета и реализацией мероприятий ОЦП осуществляется департаментом.
Государственное казенное учреждение Ярославской области (далее - ГКУ ЯО) "Ярославская областная дорожная служба" выступает государственным заказчиком объектов строительства и реконструкции автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения и искусственных сооружений на них в рамках ОЦП. Администрации муниципальных районов (городских округов) области выступают заказчиками по строительству, реконструкции автомобильных дорог общего пользования муниципальной собственности муниципальных районов (городских округов) области.
ГКУ ЯО "Ярославская областная дорожная служба" и администрации муниципальных районов (городских округов) области в рамках реализации ОЦП осуществляют следующие функции:
- утверждают проектно-сметную документацию, прошедшую в установленном порядке государственную экспертизу и имеющую положительное заключение;
- по результатам аукционов (конкурсов) заключают государственные контракты на выполнение проектных, дорожных работ, оказание услуг, закупку товаров для государственных нужд;
- контролируют выполнение дорожных работ подрядными организациями в соответствии с проектной документацией, действующими стандартами, нормами, правилами, качеством применяемых материалов;
- принимают выполненные работы в соответствии с действующими стандартами, нормами, правилами и проектной документацией, принимают законченные строительством объекты в эксплуатацию;
- представляют документы для государственной регистрации права государственной собственности Ярославской области на объекты, введенные в эксплуатацию.
Отчеты о ходе реализации ОЦП готовятся отделами ГКУ ЯО "Ярославская областная дорожная служба" и представляются в государственное учреждение "Росдоринформсвязь", Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Ярославской области, департамент.
Мероприятия ОЦП финансируются за счет средств областного бюджета, а также за счет предоставления из областного бюджета местным бюджетам субсидии на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства и реконструкции дорожного хозяйства муниципальной собственности в муниципальных районах (городских округах) области.
Денежные средства, выделяемые из областного бюджета на реализацию мероприятий ОЦП, направляются департаменту.
Департамент несет ответственность за своевременность и точность выполнения мероприятий ОЦП, рациональное использование выделенных бюджетных средств.
Проверка целевого использования средств областного бюджета, выделенных на реализацию мероприятий ОЦП, осуществляется в соответствии с действующим законодательством.
Приложение 2
к ОЦП
Методика
предоставления и расходования субсидии на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства и реконструкции дорожного хозяйства муниципальной собственности
С изменениями и дополнениями от:
29 декабря 2012 г.
1. Методика предоставления и расходования субсидии на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства и реконструкции дорожного хозяйства муниципальной собственности (далее - Методика) определяет процедуру предоставления и расходования субсидии на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства и реконструкции дорожного хозяйства муниципальной собственности (далее - субсидия).
2. Субсидия предоставляется муниципальным районам (городским округам) области (далее - претенденты) в целях оказания финансовой поддержки исполнения расходных обязательств при выполнении органами местного самоуправления муниципальных образований области полномочий в части реализации проектов строительства (реконструкции) автомобильных дорог и искусственных сооружений на них общего пользования муниципальной собственности (далее - проекты).
3. Главным распорядителем бюджетных средств в отношении субсидии, ответственным за осуществление государственной политики и нормативно-правовое регулирование деятельности в сфере дорожного хозяйства на территории области, является департамент дорожного хозяйства Ярославской области (далее - департамент).
4. Условиями предоставления субсидии являются:
4.1. Соответствие заявленных проектов областным целевым программам и требованиям, установленным постановлением Правительства области от 15.06.2010 N 416-п "О формировании и реализации адресной инвестиционной программы Ярославской области, внесении изменений в отдельные постановления Правительства области и признании утратившим силу постановления Администрации области от 29.06.2006 N 171".
4.2. Наличие в местных бюджетах ассигнований на исполнение соответствующих расходных обязательств местного самоуправления.
4.3. Наличие у претендентов утвержденной долгосрочной целевой программы развития сети дорог с включением в нее планируемого к реализации проекта.
5. Субсидия предоставляется в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных департаментом на цели, указанные в пункте 2 Методики, в рамках Областной целевой программы развития сети автомобильных дорог Ярославской области на 2010 - 2015 годы, утвержденной постановлением Правительства области от 24.12.2008 N 708-п "Об утверждении Областной целевой программы развития сети автомобильных дорог Ярославской области на 2010 - 2015 годы" (далее - ОЦП), в соответствии с законом об областном бюджете на текущий год и на плановый период.
В случае, если общий размер средств, запрашиваемых претендентами, не превышает бюджетных ассигнований, предусмотренных на предоставление субсидий, субсидии распределяются между претендентами на реализацию всех проектов в соответствии с их сметной стоимостью с учетом доли софинансирования.
В случае, если общий размер средств, запрашиваемых претендентами, превышает бюджетные ассигнования, предусмотренные на предоставление субсидий, субсидии распределяются в пределах предусмотренных лимитов на конкурсной основе с применением по отношению к представленным проектам следующих оценочных критериев:
- критерий значимости реализуемых проектов:
проекты, по которым должны быть выполнены работы во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Губернатора Ярославской области, - 150 баллов;
проекты, по которым предполагается финансировать работы с привлечением средств федерального бюджета в рамках федеральных целевых программ дорожного хозяйства, - 130 баллов;
проекты, имеющие социально-экономическое значение для региона в целом, - 100 баллов;
проекты, имеющие местное значение, - 60 баллов;
- критерий соответствия реализуемых проектов основной задаче ОЦП:
проекты строительства и реконструкции автомобильных дорог в направлениях, связанных с развитием агропромышленного комплекса или туризма, - 100 баллов;
проекты реконструкции автомобильных дорог в направлениях, не связанных с развитием агропромышленного комплекса или туризма, - 80 баллов;
проекты строительства автомобильных дорог в направлениях, не связанных с развитием агропромышленного комплекса или туризма, - 60 баллов;
наличие в муниципальном районе (городском округе) области утвержденной долгосрочной целевой программы развития сети дорог и планируемого к реализации проекта - 80 баллов;
- финансово-экономический критерий:
проекты, по которым работы были начаты в предыдущие периоды за счет средств местного бюджета (не менее 30 процентов объема выполненных работ по проектно-сметной документации), завершение которых планируется в текущем году с привлечением средств субсидии, - 100 баллов;
увеличение доли софинансирования местного бюджета более 30 процентов расходных обязательств - 100 баллов, до 50 процентов - 150 баллов;
проекты, требующие наименьших финансовых затрат при наибольшей результативности, стоимость 1 км строительства (реконструкции) автомобильной дороги менее 35 млн рублей - 80 баллов.
6. Конкурсный отбор производится в соответствии с приказом департамента о порядке проведения конкурсного отбора претендентов на получение субсидии на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства и реконструкции дорожного хозяйства муниципальной собственности.
7. Отбор претендентов на получение субсидии осуществляется департаментом на основании заявки органов местного самоуправления муниципального района (городского округа) области при соблюдении следующих условий:
- наличие на момент подачи заявки утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации на выполнение работ по проектам, получившей положительное заключение государственной экспертизы, разработка и согласование которой осуществлялись за счет средств местного бюджета без привлечения субсидии и без учета данных средств в доле софинансирования;
- финансовое обеспечение проектов за счет средств местного бюджета в объемах, достаточных для реализации проектов с учетом субсидии.
8. Размер уровня софинансирования расходных обязательств муниципальных образований области за счет субсидии не должен превышать 80 процентов.
9. Основанием для предоставления субсидии является соглашение о предоставлении и расходовании субсидии, заключаемое между департаментом и администрацией муниципального района (городского округа) области по форме согласно приложению 1 к Методике (далее - соглашение), с приложением перечня проектов, объемов финансирования за счет областного и местного бюджетов, сроков выполнения работ, проектных мощностей, плановых значений целевых показателей эффективности использования субсидии.
10. Соглашение предусматривает:
- размер предоставляемой субсидии и средств местного бюджета на софинансирование объектов;
- условия расходования субсидии;
- права и обязанности сторон при реализации соглашения;
- ответственность сторон за нарушение условий соглашения и обязательств, предусмотренных соглашением;
- порядок изменения, расторжения соглашения;
- перечень объектов строительства, реконструкции автомобильных дорог и искусственных сооружений на них общего пользования муниципальной собственности, финансируемых за счет субсидии, по форме согласно приложению 1 к соглашению с указанием планового значения целевого показателя эффективности использования субсидии.
11. Органы местного самоуправления муниципального образования области представляют в департамент отчет о результатах использования субсидии в текущем году по форме согласно приложению 2 к Методике:
- о выполнении органами местного самоуправления муниципальных образований области обязательств по долевому участию в предоставлении субсидии, о фактически выполненных и оплаченных объемах работ с обязательным указанием фактического значения целевого показателя эффективности испо
