Решение Волгоградского областного суда от 10 февраля 2014 г. О признании недействительной нормы о придании обратной силы распоряжению министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 14 февраля 2013 г. N 281-р, так как названное распоряжение не относится по правовому статусу к закону, в силу чего не может предусматривать возможность распространения на отношения, возникшие до введения его в действие (извлечение)

Решение Волгоградского областного суда от 10 февраля 2014 г.
(извлечение)

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 мая 2014 г. N 16-АПГ14-4 настоящее решение оставлено без изменения

14 февраля 2013 года министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области принято распоряжение N 281-р "Об утверждении значения коэффициента категории арендатора земельного участка из земель населенных пунктов и значений коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов, применяемых при определении размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области".

Пунктом 3 указанного распоряжения предусмотрено, что данное распоряжение вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования и "распространяет свое действие с 1 января 2013 года".

Пунктом 15.2 Приложения N 2 к распоряжению утверждены коэффициенты дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов (Кдп) - для земель, предоставленных для строительства гостиниц, Кдп - 4.

Ф.В.П. обратился в Волгоградский областной суд с заявлением о признании недействующими:

пункта 3 распоряжения от 14 февраля 2013 г. N 281-р министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области "Об утверждении значения коэффициента категории арендатора земельного участка из земель населенных пунктов и значений коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов, применяемых при определении размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области" в части распространяющего свое действие с 1 января 2013 г. к арендным отношениям в случае увеличения размера арендной платы, как несоответствующего ст. 4 ГК РФ;

и пункта 15.2 Приложения N 2 распоряжения от 14 февраля 2013 г. N 281-р министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области в части установления коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов, в размере 4, как не соответствующего в оспариваемой части положениям статьи 22 (части 4) и статьи 65 (части 3) Земельного кодекса Российской Федерации; постановлению Правительства РФ от 16.07.2009 N 582; правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11.04.2004 N 209-О.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения и далее по тексту допущены опечатки, дату названного определения Конституционного Суда РФ следует читать как 11 мая 2004 г.

В обоснование требований указано, что с 14 июня 2012 г. заявитель является арендатором земельного участка площадью 3045 кв. м. с кадастровым номером 34:34:040005:32, расположенного по адресу: г. Волгоград, проспект им. В.И. Ленина, 59Л. Земельный участок используется для завершения строительства гостиницы на 30 номеров. При заключении договора аренды сроком на 2 года (до 19 января 2014 г.) арендная плата определена в размере 488897,12 руб. в год (40741,43 руб. в месяц). В октябре 2013 г. арендатором получено извещение об увеличении размера годовой арендной платы в три раза: с 488897,12 руб. до 1495744,26 руб.

Основанием для такого увеличения, по мнению заявителя, явилось применение нового коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов. Согласно п. 15.2 Приложения N 2 к распоряжению министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 14.02.2013 N 281-р, - для земель, предоставленных для строительства гостиниц, установлен коэффициент Кдп = 4.

Заявитель полагает, что оспариваемые нормы нормативного правового акта нарушают его права и законные интересы, в связи с отсутствием экономического обоснования увеличения коэффициента Кдп, и придания обратной силы нормативному правовому акту, возлагающему на заявителя более высокие обязанности по арендной плате.

В судебном заседании представитель заявителя К.Т.А. требования и доводы изложенные в заявлении поддержала в полном объеме.

Прокурор Волгоградской области обратился в Волгоградский областной суд с заявлением о признании недействующим с момента принятия пункта 3 распоряжения от 14.02.2013 N 281-р министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области "Об утверждении значения коэффициента категории арендатора земельного участка из земель населенных пунктов и значений коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов, применяемых при определении размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области" в части слов "и распространяет свое действие с 01 января 2013 года" как не соответствующего ч. 1 ст. 4 ГК РФ. Подробно доводы в заявлении.

Прокурор в судебном заседании доводы заявления поддержал и просил удовлетворить требование в указанной части.

Представители министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области возражали по доводам заявлений. В обоснование указано, что право придания обратной силы оспариваемому нормативному правовому акту предусмотрено ст. 37 Закона Волгоградской области от 1 октября 2002 года N 736-ОД "О Законах и иных областных нормативных правовых актах". Мингосимуществом Волгоградской области до принятия оспариваемого распоряжения проводилось экономическое обоснование изменения в том числе коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов. Порядок расчета и изменения арендной платы за аренду земельного участка предусмотрен договором аренды между сторонами. Придание акту обратной силы предусмотрено ст. 37 Закона Волгоградской области от 1 октября 2002 года N 736-ОД "О законах и иных областных нормативных правовых актах".

Представитель Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области Г.Т.А. полагалась на усмотрение суда.

Выслушав мнение сторон, заключение прокурора, суд приходит к следующему выводу.

В силу ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Судом установлено следующее.

Постановлением от 29.05.2012 N 1512 администрации гор. Волгограда по обращению Ф.В.П., ему, в порядке предусмотренном ст. 36 ЗК РФ, предоставлен с 19 января 2012 года в аренду земельный участок площадью 3045 кв. м. с кадастровым номером 34:34:040005:32, расположенный по адресу - г. Волгоград, проспект им. В.И. Ленина, 59Л, в Центральном районе, для завершения строительства гостиницы на 30 номеров. (л.д. 14)

По договору аренды от 14 июня 2012 г. сроком на 2 года (до 19 января 2014 года), пролонгированному в соответствии с п. 2.2., Ф.В.П. является арендатором земельного участка площадью 3045 кв. м. с кадастровым номером 34:34:040005:32, расположенного по адресу - г. Волгоград, проспект им. В.И. Ленина, 59Л, предоставленного и используемого для завершения строительства гостиницы. Согласно приложенному расчету размер арендной платы составлял 488897,12 руб. в год (40741,43 руб. в месяц). (л.д. 9-13)

Согласно п. 2.11 Договора аренды земельного участка (л.д. 10), размер арендной платы по договору является определяемым и подлежит исчислению в каждом случае централизованного увеличения (уменьшения) величин показателей, используемых для ее расчета, а также изменения порядка (способа) ее расчета, в результате принятия органами государственной власти Российской Федерации, Волгоградской области, органами местного самоуправления г. Волгограда, соответствующих нормативно-правовых актов. В этом случае Арендатор самостоятельно производит расчет арендной платы.

Размер арендной платы считается измененным с момента принятия уполномоченным органом нормативно-правового акта об установлении нового размера и (или) порядка, а также методики расчета арендной платы.

Заявителю поступило извещение от 02.10.2013 г. к указанному договору аренды земельного участка с требованием об уплате повышенной арендной платы с учетом нового коэффициента, предусмотренного п. 15.2 Приложения N 2 распоряжения от 14.02.2013 N 281-р.

В соответствии с пунктами "в", "г", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей; разграничения государственной собственности; земельное законодательство.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Как следует из п. 4 ст. 22 Земельного кодекса Российской Федерации, размер арендной платы определяется договором аренды. Общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены Правительством Российской Федерации.

Согласно пунктам 1 и 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным.

Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.

Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

В соответствии с п. 10 Федерального Закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного Кодекса Российской Федерации":

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, имеется в виду пункт 10 статьи 3 названного Федерального закона

Порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если иное не предусмотрено Федеральным законом "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

(абзац введен Федеральным законом от 24.07.2007 N 212-ФЗ, в ред. Федерального закона от 17.07.2009 N 145-ФЗ) (п. 10 в ред. Федерального закона от 17.04.2006 N 53-ФЗ)

Во исполнение требований статей 22 и 65 Земельного кодекса Правительством Российской Федерации принято Постановление от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий, и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (действующие с 04.08.2009).

К основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, отнесены:

принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке;

принцип предсказуемости расчета арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя;

принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости, и другие принципы.

В силу п. 2 указанного Постановления, размер арендой платы при аренде земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации и расположенных на территории Российской Федерации в расчете на год определяется федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в отношении таких земельных участков полномочия собственника, если иное не установлено федеральными законами, одним из следующих способов:

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, имеется в виду пункт 2 Правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, утвержденных названным постановлением

(в ред. Постановления Правительства РФ от 19.08.2011 N 697)

а) на основании кадастровой стоимости земельных участков;

Из анализа федерального законодательства следует, что дифференциация ставки арендной платы возможна по критериям, определяющим экономическую характеристику той или иной категории земельных участков. В частности вышеприведенная норма федерального законодательства определяет, что критериями при определении доходности земельного участка являются категория земель и их разрешенное использование.

Постановлением Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 года N 469-п утвержден Порядок расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области.

В соответствии с абзацами 4 и 11 п. 1.5 Порядка, коэффициент дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов, применяемого при определении размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области, устанавливается нормативным правовым актом Министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области. (абзац введен постановлением Правительства Волгоградской области от 10.07.2012 N 218-п)

14 февраля 2013 года министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области принято распоряжение N 281-р "Об утверждении значения коэффициента категории арендатора земельного участка из земель населенных пунктов и значений коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов, применяемых при определении размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области".

Распоряжение от 14.02.2013 N 281-р опубликовано в издании "Волгоградская правда", N 29 16.02.2013.

Изменения, внесенные распоряжением министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 13.12.2013 N 2743-р, вступили в силу с 1 января 2014 года.

Изложенное свидетельствует о принятии оспариваемого нормативного правового акта в пределах компетенции Министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области.

Как следует из возражений министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области оспариваемый нормативный акт, в том числе и п. 15.2, экономически обоснован проведенным анализом в соответствии с требованиями нормативных правовых актов большей юридической силы.

В подтверждение доводов суду представлены экономическое обоснование, подготовленное до 01.02.2013 г., и протокол рассмотрения обоснования на совещании министерства 1 февраля 2013 г.

Как следует из финансово-экономического обоснования, актуализация государственной кадастровой стоимости земель (ГКОЗ) привела как к повышению арендной платы, так и к ее снижению в зависимости от вида использования земельных участков, а также других критериев. Изменение коэффициентов расчета арендной платы предусмотрено Порядком расчета арендной платы, утвержденным постановлением Администрации Волгоградской области N 469-п.

При определении оспариваемого коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, предусмотренного п. 15.2 (Земельные участки гостиниц и прочих мест для временного проживания (отелей, мотелей и т.д.) предоставленные для строительства) Приложения 2 к распоряжению от 14.02.2013 N 281-р, проведен анализ размера арендной платы на основе данных по 11 земельным участкам, а также средним значениям кадастровой стоимости. (т. 1 л.д. 57, 81-82, 120)

Обоснованность принятого коэффициента 4 подтверждена и последующим экономическим обоснованием проведенным независимым оценщиком. При определении значений коэффициента Кдп, Ккан учитывалось местоположение земельных участков (в том числе земельного участка арендуемого заявителем), влияние внешних факторов и конъюнктура рынка, использовались данные Прогноза социально-экономического развития территории г. Волгограда и его административных районов за период с 2004-2013 года, экономическая рента получаемая от эксплуатации земельного участка, срок и вероятность получения прибыли от эксплуатации земельного участка при наиболее эффективном его использовании без учета доходов от иных видов производства, привлекаемых к земельному участку для предпринимательской деятельности. Экономическое обоснование основано на объективных критериях и экономических величинах, не зависящих от воли арендодателя и арендатора и исключающего возможность неравного положения лиц, вступающих в арендные отношения в качестве арендаторов. (т. 1 л.д. 98-102, 158-159)

В связи с изложенным суд приходит к выводу о том, что при принятии оспариваемого коэффициента дифференциации проведен анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, то есть осуществлено экономическое обоснование в том числе и коэффициента дифференциации, предусмотренного оспариваемым п. 15.2.

Довод представителя заявителя о том, что экономическое обоснование независимого оценщика не может быть принято во внимание при оценке экономической обоснованности оспариваемого коэффициента, так как исследование проводилось после издания нормативного правового акта, суд считает несостоятельным, так как указанное обоснование подтвердило анализ и обоснование положенные в основу принятия оспариваемого распоряжения от 14.02.2013 N 281-р.

При указанных обстоятельствах суд находит доводы заявителя и его представителя об экономической необоснованности значения коэффициента Кдп - 4 и несоответствии оспариваемой нормы положениям части 4 статьи 22 и части 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации; постановлению Правительства РФ от 16.07.2009 N 582; правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11.04.2004 N 209-О - несостоятельными, а требование в данной части неподлежащим удовлетворению.

Между тем, пунктом 3 распоряжения N 281-р "Об утверждении значения коэффициента категории арендатора земельного участка из земель населенных пунктов и значений коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов, применяемых при определении размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области", предусмотрено, что данное распоряжение вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования и "распространяет свое действие с 1 января 2013 года".

В соответствии со ст. 4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов настоящего решения приводится в соответствии с источником

2. По отношениям, возникшим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. Отношения сторон по договору, заключенному до введения в действие акта гражданского законодательства, регулируются в соответствии со статьей 422 настоящего Кодекса.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, вместо "настоящего Кодекса" следует читать "Гражданского кодекса"

Согласно ст. 422 ГК РФ: договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами.

Если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

Из анализа федерального законодательства следует, что действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено тем же законом.

Распоряжение от 14 февраля 2013 г. N 281-п не относится по правовому статусу к закону, в силу чего не может предусматривать возможность распространения на отношения, возникшие до введения его в действие.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, номер названного распоряжения следует читать как N 281-р

Кроме того, придание обратной силы данному нормативному правовому акту противоречило бы принципу предсказуемости расчета размера арендной платы, который установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 N 582.

Ссылку заинтересованной стороны на статью 37 Закона Волгоградской области от 1.10.2002 N 736-ОД "О законах и иных областных нормативных правовых актах" в обоснование законности придания обратной силы оспариваемому акту, суд находит несостоятельной, так как это не опровергает вышеизложенного вывода суда по данному вопросу. Кроме того, данная норма (п. "в" статьи 37 Закона от 1.10.2002 N 736-ОД) предусматривает случаи, когда придание обратной силы нормативному правовому акту не допускается: в случае если нормативный правовой акт устанавливает обязанности граждан и юридических лиц.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, имеется в виду подпункт "в" пункта 2 статьи 37 названного Закона

При данных обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что пункт 3 распоряжения от 14 февраля 2013 г. N 281-р министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области в части слов: "и распространяет свое действие с 1 января 2013 г." противоречит федеральному законодательству в связи с чем надлежит признать его не действующим.

В соответствии с разъяснениями, изложенными в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48, ввиду того, что оспариваемое распоряжение министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области принято по вопросу, относящемуся к ведению субъекта Российской Федерации, на его основании на граждан и юридических лиц незаконно возложена обязанность по уплате дополнительных арендных платежей, суд считает необходимым признать пункт 3 названного распоряжения недействительным со дня принятия.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление прокурора Волгоградской области удовлетворить.

Заявление Ф.В.П. удовлетворить в части.

Признать не действующим с момента принятия пункт 3 распоряжения от 14 февраля 2013 г. N 281-р министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области "Об утверждении значения коэффициента категории арендатора земельного участка из земель населенных пунктов и значений коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов, применяемых при определении размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области" в части слов: "и распространяет свое действие с 1 января 2013 г.".

Отказать Ф.В.П. в признании не действующим пункта 15.2 Приложения N 2 распоряжения от 14 февраля 2013 г. N 281-р министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области в части установления коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов, в размере 4, как не соответствующего в оспариваемой части положениям статьи 22 (части 4) и статьи 65 (части 3) Земельного кодекса Российской Федерации.

Решение может быть обжаловано в апелляционную инстанцию Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы или принесения апелляционного представления через Волгоградский областной суд.