Решение Верховного Суда Республики Калмыкия от 11 марта 2008 г. N 3-07/08 О признании недействующими отдельных положений законов Республики Калмыкия, устанавливающих административную ответственность за нарушение правил в области финансового контроля, законодательное регулирование которого осуществляется Российской Федерацией (извлечение)

Решение Верховного Суда Республики Калмыкия
от 11 марта 2008 г. N 3-07/08
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14 мая 2008 г. N 42-Г08-6 настоящее решение оставлено без изменения

Именем Российской Федерации

И.о. прокурора Республики Калмыкия обратился в суд с заявлением о признании статей 27, 28, 30 в части слов "Контрольно-счетной палаты Республики Калмыкия", статей 31, 32, 33 главы X "Административные правонарушения в области бюджетного законодательства, предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях" Закона Республики Калмыкия от 26 ноября 2004 г. N  163-III-З "Об административных правонарушениях в Республике Калмыкия", ч.  3 ст.  13, ч.  4 ст.  15, ч.  4 ст.  16 Закона РК от 22 февраля 2002 N  178-II-З "О Контрольно-счетной палате Республики Калмыкия" недействующими со дня принятия законов, ссылаясь на то, что статьями 27, 28, 30 Закона РК от 26 ноября 2004 N  163-III-З "Об административных правонарушениях в Республике Калмыкия" (в редакции Закона РК от 26.12.06 N  330-III-З) установлена административная ответственность за воспрепятствование выполнению должностными лицами Контрольно-счетной палаты Республики Калмыкия возложенных на них функций, уклонение от исполнения или неисполнение их предписаний, отказ от предоставления сведений, несвоевременное их предоставление данному органу. В ч.  3 ст.  13, ч.  4 ст.  15, ч.  4 ст.  16 Закона РК от 22 февраля 2002 г. N  178-II-З "О Контрольно-счетной палате Республики Калмыкия" (в редакции Закона РК от 28.06.07 N  374-III-З) содержатся аналогичные положения со ссылкой на вышеуказанный республиканский закон. Статьями 31, 32, 33 главы X "Административные правонарушения в области бюджетного законодательства, предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях" Закона РК N  163-III-З предусмотрена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами. Названные правовые акты опубликованы в газетах "Хальмг Унн" от 09.12.04 N  254-255 и "Известия Калмыкии" от 26.03.02 N  64.

Оспариваемыми нормами установлена административная ответственность за нарушение правил в области финансового контроля, законодательное регулирование которого осуществляется Российской Федерацией. Поскольку установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, законом субъекта Российской Федерации недопустимо и противоречит действующему федеральному законодательству, просил признать указанные нормы недействующими с момента принятия законов.

В судебном заседании прокурор Баранова С.А. поддержала заявленные требования.

Представитель Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия Шовунова М.Н. заявление прокурора не признала, пояснив, что содержащиеся в КоАП РФ нормы не предусматривают механизм применения административной ответственности за нецелевое использование, нарушение сроков возврата и невозврат средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, чем нарушается право субъектов Российской Федерации осуществлять всю полноту государственной власти, за исключением предметов ведения и полномочий, которые закреплены Конституцией РФ. Отнесение финансового, валютного и кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта РФ в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов, в том числе по установлению административной ответственности в определенных сферах финансового регулирования. Поскольку вопросы, связанные с нецелевым использованием средств бюджета субъекта РФ, нарушением срока возврата таких средств, а также правонарушения против порядка управления не могут быть признаны имеющими федеральное значение, субъект РФ вправе осуществить собственное правовое регулирование в этой области и установить административную ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Представитель Контрольно-счетной палаты РК Алексеева И.Н., привлеченная к участию в деле в качестве третьего лица, возражая против заявления, указала на то, что создание Контрольно-счетной палаты РК, определение ее задач и функций, а также наделение ее соответствующими полномочиями, в том числе по установлению мер воздействия на нарушителей бюджетного законодательства, включая применение мер административной ответственности, является вопросом собственного правового регулирования Республики Калмыкия. Данное утверждение базируется на анализе юридических составов норм, содержащихся в Бюджетном кодексе РФ, в частности, ст.ст.  8, 153, 265 БК РФ, а также ст.  26.13 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которым контроль за исполнением бюджета субъекта РФ осуществляется органом государственной власти субъекта РФ самостоятельно с соблюдением требований, установленных федеральными законами.

Выслушав объяснения сторон, исследовав письменные материалы, суд считает, что заявленные и.о. прокурора РК требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со ст.ст.  71, 72, 76 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации, административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Согласно ст.  1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, в частности, установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, при этом под вопросами, имеющими федеральное значение, в данной статье понимается круг вопросов, отнесенных в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации.

Законодательство об административной ответственности вне сферы, определенной статьей 1.3 КоАП Российской Федерации, относится к ведению субъектов Российской Федерации, чьи законы - в силу конституционно-правовой природы совместного ведения и, исходя из статей 72 и 76 Конституции Российской Федерации, не должны противоречить федеральным законам, в частности Бюджетному кодексу Российской Федерации и Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу ст.  7 Бюджетного кодекса РФ установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации отнесено к компетенции органов государственной власти РФ в области регулирования бюджетных отношений.

В соответствии со ст.  8 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов РФ осуществляют бюджетные полномочия по установлению ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам регулирования бюджетных правоотношений в случаях и в порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

В нарушение вышеприведенных норм статьями 27, 28, 30 Закона Республики Калмыкия от 26 ноября 2004 N  163-III-З "Об административных правонарушениях в Республике Калмыкия" (в редакции Закона РК от 26.12.06 N  330-III-З) установлена административная ответственность за воспрепятствование выполнению должностными лицами Контрольно-счетной палаты Республики Калмыкия возложенных на них функций, уклонение от исполнения или неисполнение их предписаний, отказ от предоставления сведений, несвоевременное их предоставление данному органу. В ч.  3 ст.  13, ч.  4 ст.  15, ч.  4 ст.  16 Закона РК от 22 февраля 2002 г. N  178-II-З "О Контрольно-счетной палате Республики Калмыкия" (в редакции Закона РК от 28.06.07 N  374-III-З) содержатся аналогичные положения со ссылкой на вышеуказанный республиканский закон. Статьями 31, 32, 33 главы X "Административные правонарушения в области бюджетного законодательства, предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях" Закона РК N  163-III-З предусмотрена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами. Названные правовые акты опубликованы в газетах "Хальмг Унн" 9 декабря 2004 г. и "Известия Калмыкии" 26 марта 2002 г.

Как видно из материалов дела, Контрольно-счетная палата РК является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, созданным законодательным органом субъекта РФ по согласованию с Президентом РК и им подотчетным.

В силу ст.ст.  151, 152, 157 Бюджетного кодекса РФ Контрольно-счетная палата субъекта РФ как орган финансового контроля является одним из участников бюджетного процесса, входит в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями.

На основании ст.  2 Закона РК "О Контрольно-счетной палате РК" на Контрольно-счетную палату РК возложены обязанности по организации и осуществлению контроля за исполнением доходных и расходных статей республиканского бюджета.

Таким образом, выполнение должностными лицами счетной палаты возложенных законом функций, в том числе по даче предписаний, истребованию информации, необходимой для осуществления деятельности, относится к сфере финансового контроля, а возникшие в связи с этим правоотношения являются бюджетными.

Как следует из анализа юридических составов, предусмотренных ст.ст.  27, 28, 30-33 Закона РК от 26 ноября 2004 г. N  163-III-З, административная ответственность установлена за нарушение правил в области финансового контроля, предусмотренных бюджетным законодательством.

Между тем каких-либо норм, предоставляющих субъекту Российской Федерации право устанавливать административную ответственность в этой сфере, федеральным законодательством не предусмотрено.

В силу ст.ст.  7, 8 Бюджетного кодекса РФ установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства является полномочием федеральных органов государственной власти. При этом административная ответственность за нарушение правил в области бюджетного законодательства регламентирована нормами ст.ст.  15.14, 15.15, 15.16, 15.17, а также ст.ст.  19.4, 19.5, 19.7 КоАП РФ, сфера действия которых имеет широкую направленность и распространяется на всей территории Российской Федерации.

С учетом положений, содержащихся в ч.  4 ст.  3, ст.  8 Бюджетного кодекса РФ, органы государственной власти субъектов РФ не вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам, законодательное регулирование которых осуществляется Российской Федерацией.

Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ, изложенной в определении от 8 апреля 2004 г. N  137-О, субъект Российской Федерации может установить, какой из органов исполнительной власти субъекта РФ вправе осуществлять юрисдикционные полномочия при наличии совершенных в отношении средств регионального и местного бюджетов административных правонарушений, предусмотренных ст.ст.  15.14-15.16 КоАП РФ, но при условии соответствующего воспроизведения диспозиций указанных норм об административной ответственности в законе субъекта РФ.

Однако воспроизведение диспозиций статей 15.14-15.15 КоАП РФ в законе субъекта РФ об административных правонарушениях применительно к средствам регионального и местного бюджетов не означает, что субъект Федерации вправе устанавливать ответственность за нарушения бюджетного законодательства.

Поскольку из определения Конституционного суда РФ от 8 апреля 2004 г. не следует, что в полномочия субъекта РФ входит установление ответственности за правонарушения в сфере финансового регулирования, довод представителя Народного Хурала (Парламента) РК о том, что по вопросам нецелевого использования бюджетных средств, нарушения сроков возврата средств субъект РФ осуществляет собственное правовое регулирование, и на такое полномочие указано в определении Конституционного суда РФ, является необоснованным.

Кроме того, по смыслу ст.ст.  8, 151, 157, 266 Бюджетного кодекса РФ и ст.  26.13 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", на которые ссылаются представители Народного Хурала (Парламента) РК и Контрольно-счетной палаты РК в своих возражениях, полномочия по установлению форм и порядка финансового контроля за исполнением бюджета субъекта РФ с одной стороны, и полномочия по установлению оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства с другой стороны, не являются тождественными.

При таких обстоятельствах оспариваемые положения, устанавливающие административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, противоречат федеральному законодательству, а потому подлежат признанию недействующими в указанной части со дня вступления решения в законную силу.

Суд не может признать данные нормы недействующими со дня принятия законов, как об этом поставлен вопрос в заявлении прокурора, поскольку нормативные правовые акты до вынесения решения суда применялись и на их основании были реализованы права граждан и организаций. Руководствуясь ст.ст.  194-199 ГПК РФ, суд решил:

Заявление и.о. прокурора Республики Калмыкия удовлетворить.

Статьи 27, 28, 30 Закона Республики Калмыкия от 26 ноября 2004 N  163-III-З "Об административных правонарушениях в Республике Калмыкия" в части слов "Контрольно-счетной палаты Республики Калмыкия", статьи 31, 32, 33 главы X "Административные правонарушения в области бюджетного законодательства, предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях" Закона Республики Калмыкия от 26 ноября 2004 г. N  163-III-З "Об административных правонарушениях в Республике Калмыкия", ч.  3 статьи 13, ч.  4 статьи 15, ч.  4 статьи 16 Закона РК от 22 февраля 2002 г. N  178-II-З "О Контрольно-счетной палате Республики Калмыкия" признать недействующими со дня вступления решения в законную силу.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в газете "Хальмг Унн" после вступления его в законную силу.

На решение может быть подана кассационная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Калмыкия в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Председательствующий

Шовгурова Т.А.