Решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 16 декабря 2009 г. N 2-2174/2009 О признании недействующим Положения о муниципальном земельном контроле на территории города Элисты в части, противоречащей Федеральному закону "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (извлечение)

Решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 16 декабря 2009 г. N 2-2174/2009
(извлечение)

Именем Российской Федерации

Прокурор г. Элисты Республики Калмыкия обратился в суд с указанным заявлением, мотивируя тем, что прокуратурой города во исполнение приказа Генерального прокурора РФ N 93 от 27 марта 2009 года проведено соответствие нормативных правовых актов муниципального уровня требованиям Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ (далее - Закон) в части, устанавливающей порядок организации и проведения проверок субъектов предпринимательской деятельности органами, уполномоченными на осуществление муниципального контроля, а также их права и обязанности. В ходе проверки установлено, что Положение о муниципальном земельном контроле на территории г. Элисты, утвержденное решением Элистинского городского Собрания от 16 июня 2004 года N 10 (в ред. от 01 июня 2006 года N 11), не соответствует требованиям названного Закона в части.

Так, пунктом 10 Положения предусмотрено, что плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в два года. Между тем, в силу ч.ч. 2, 3 ст. 9 Закона плановые проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся не чаще, чем один раз в три года. Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов. Более того, п. 8 ст. 9 Закона определены основания для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок, которые законодатель связал с истечением трех лет со дня государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя либо окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, а также с начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления. Приведенным пунктом Положения устанавливается возможная периодичность проведения плановых проверок, фактически нарушающая права субъектов предпринимательской деятельности, установленные федеральным законодательством.

Согласно п. 11 Положения внеплановые проверки проводятся: для проверки исполнения указаний об устранении ранее выявленных нарушений; в случае обнаружения муниципальными земельными инспекторами города Элисты данных, указывающих на наличие нарушений установленного порядка и режима использования земельных участков или получения от органов государственной власти, юридических лиц и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии указанных нарушений; в случаях продления разрешительной документации на использование земельного участка, расторжения договоров аренды земельными участками, относящимися к муниципальной собственности. Часть 2 ст. 10 Закона при этом устанавливает следующие основания для проведения внеплановой проверки, а именно: 1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами; 2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены). Подпункт 2 п. 12 Положения наделяет муниципальных земельных инспекторов правом давать обязательные для исполнения указания по вопросам соблюдения порядка и режима использования земельных участков, а также об устранении нарушений, выявленных в ходе проведения проверок. В тексте Положения понятие "указание" подлежит замене на "предписание". Применение Положения в действующей редакции, без учета требований нового Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", на практике может привести к нарушению прав субъектов малого и среднего предпринимательства.

Просит признать не соответствующими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению с момента вступления в законную силу решения суда пункты 10, 11, 12 Положения о муниципальном земельном контроле на территории г. Элисты, утвержденного решением Элистинского городского Собрания от 16 июня 2004 года N 10 (в ред. от 01 июня 2000 года N 11), как нарушающее права субъектов малого предпринимательства.

1 декабря 2009 года прокурор г. Элисты Республики Калмыкия уточнил заявленные требования в порядке ст. 39 ГПК РФ, просил признать не соответствующими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению с момента вступления в законную силу пункты 10, 11, подпункт 12, а также приложение N 4 Положения о муниципальном земельном контроле на территории г. Элисты, утвержденного решением Элистинского городского Собрания от 16 июня 2004 года N 10 (в ред. от 01 июня 2000 года N 11), как нарушающие права субъектов малого предпринимательства.

В судебном заседании помощник прокурора г. Элисты Ильжиринова О.В. просила удовлетворить заявленные требования, сославшись на доводы, изложенные в заявлении.

Представитель Элистинского городского Собрания Арясова О.Н. признала требования в части признания не соответствующими федеральному законодательству подпункт 2 пункта 12 Положения и приложение N 4, признав, что федеральный законодатель применяет слово "предписание". Требования прокурора в части признания недействующими пункты 10 и 11 Положения не признала, ссылаясь на постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 года N 689 "О государственном земельном контроле" (с изменениями от 22 июня 2007 года) и Приказ Минюста РФ от 27 декабря 2007 года N 254 "Об утверждении Административного регламента Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю".

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, название указанного приказа следует читать как "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю"

Суд, выслушав стороны, исследовав материалы дела, признает заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям. Согласно ч. 1 ст. 251 ГК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, вместо "ГК РФ" следует читать "ГПК РФ"

Статьей 45 ГПК РФ предусмотрено, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу п.п. 1 и 2 ст. 72 Земельного кодекса РФ муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно п. 26 ч. 1 ст. 16 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 06 октября 2003 года, к вопросам местного значения городского округа относится осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

К вопросам местного значения, согласно п. 11 ст. 7 "Устава города Элисты Республики Калмыкия", утвержденного Элистинским городским Собранием 10 апреля 1997 года (в ред. от 27 сентября 2001 года) (далее - Устав), действовавшего на момент принятия оспариваемого Положения относится в частности и контроль за использованием земель на территории города.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения имеется в виду пункт 11 части 1 статьи 7 Устава города Элисты

В соответствии со ст. 5 Устава, Элистинское городское Собрание является представительным органом местного самоуправления, обладающим правом представлять интересы всего населения города, принимать от его имени обязательные для муниципального образования решения и осуществлять его властные полномочия в области местного самоуправления в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, Степным Уложением (Конституцией) Республики Калмыкия, федеральными и республиканскими законами и другими нормативными актами, а также настоящим Уставом и решениями и положениями, принимаемыми Элистинским городским Собранием. Основным в деятельности Элистинского городского Собрания является нормотворческая работа: разработка, рассмотрение и принятие нормативно-правовых актов по вопросам, относящимся к ведению Элистинского городского Собрания.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения имеется в виду часть 2 статьи 22 Устава города Элисты

Частью 1 ст. 23 Устава предусмотрено, что в ведении Элистинского городского Собрания находится часть вопросов местного значения Элистинского городского самоуправления, указанных в статье 7 настоящего Устава и отдельные государственные полномочия, делегированные на основании Закона Российской Федерации и Республики Калмыкия.

Как следует из п.п. 1, 4 ст. 24 Устава заседания# Элистинского городского Собрания является основной формой его работы, которое является правомочным, если на нем присутствуют не менее 7 депутатов. На заседании Элистинского городского Собрания принимаются решения, заявления, обращения и другие акты.

В судебном заседании установлено, что решением Элистинского городского Собрания от 16 июня 2004 года N 10 утверждено Положение о муниципальном земельном контроле на территории г. Элисты (далее - Положение), опубликованное в газете "Элистинская панорама" от 18 июня 2004 года N 29, 01 июня 2006 года в указанное Положение внесены изменения.

Положение является нормативно-правовым актом, принято в пределах полномочий представительного органа местного самоуправления с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ (в редакции от 17 июля 2009 года) регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц при осуществлении ими предпринимательской деятельности и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Часть 2 ст. 9 Закона устанавливает периодичность проведения плановых проверок: плановые проверки проводятся не чаще, чем один раз в три года. Частью 3 данной статьи предусмотрено, что плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

В силу ч. 8 ст. 9 Закона основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя, либо окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, либо начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.

Пунктом 10 оспариваемого (в части) Положения предусмотрено, что плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в два года.

Таким образом, п. 10 Положения, вопреки вышеуказанным нормам Закона, устанавливает более регулярную периодичность проведения плановых проверок (один раз в два года вместо одного раза в три года, как это установлено п. 2 ст. 9 Закона), чем противоречит названной норме Закона.

Согласно п. 11 Положения внеплановые проверки проводятся: 1) для проверки исполнения указаний об устранении ранее выявленных нарушений; 2) в случае обнаружения муниципальными земельными инспекторами города Элисты данных указывающих на наличие нарушений установленного порядка и режима использования земельных участков, или получения от органов государственной власти, юридических лиц и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии указанных нарушений; 3) в случаях продления разрешительной документации на использование земельного участка, расторжения договоров аренды земельными участками относящимися к муниципальной собственности.

Часть 2 ст. 10 Закона устанавливает следующие основания для проведения внеплановой проверки: 1) истечение срока исполнения юридическим лицом индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами; 2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органа государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Анализ ч. 2 ст. 10 Закона свидетельствует о том, что внеплановая проверка проводится при наличии строго определенных оснований. Первое связано с истечением срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами. Второе связано с поступлением в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля информации о фактах возникновения угрозы причинения (или непосредственного причинения) вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, о фактах нарушения прав потребителей.

Перечень оснований для проведения внеплановой проверки, содержащийся в указанной статье Закона является исчерпывающим.

Сравнительный анализ п. 11 Положения и положений Закона приводит суд к следующим выводам.

Норма подпункта 1 п. 11 Положения основанием для внеплановой проверки называет проверку исполнения указаний об устранении ранее выявленных нарушений.

Статья 17 Закона устанавливает меры, принимаемые должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки. В соответствии с ч. 1 указанной статьи органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля, проводившие проверку, выявив нарушения, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Термин "предписание" фигурирует и в ч. 1 ст. 10, ч. 1 ст. 11, п. 7 ст. 15, ч.ч. 3 и 9 ст. 16, ч. 2 ст. 25 Закона.

Исходя из общеправового критерия определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ), с учетом того, что такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования закона, применение в Положении понятия "указание" вместо предусмотренного федеральным законодательства# "предписание" не отвечает требованиям закона.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что п.п. 1 п. 11 Положения противоречит требованиям Федерального закона - ч. 1 ст. 17 Закона.

Суд также приходит к выводу о том, что п.п. 2 п. 11 Положения противоречит п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона, поскольку содержащаяся в нем конструкция "в случае обнаружения ... данных, указывающих на наличие нарушений установленного порядка и режима использования земельных участков, или получения ... иных доказательств, свидетельствующих о наличии указанных нарушений" по своему правовому смыслу носит абстрактный характер, тогда как в абзацах а, б, в п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона конкретно определен круг обстоятельств, при наличии которых у соответствующего контролирующего органа имеется основание для проведения внеплановой проверки (поступление информации о фактах возникновения угрозы причинения (или непосредственного причинения) вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, о фактах нарушения прав потребителей). Оспариваемая норма таких положений не содержит.

Основание для проведения внеплановой проверки, изложенное в п.п. 3 п. 11 Положения - "в случаях продления разрешительной документации на использование земельного участка, расторжения договоров аренды земельными участками, относящимися к муниципальной собственности", статьей 10 Закона вообще не предусмотрено.

Таким образом, пункт 11 Положения, состоящий из трех подпунктов, не соответствует требованиям ст.ст. 10, 17 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

По изложенным выше основаниям, содержащаяся в п.п. 2 п. 12 Положения норма о том, что муниципальные земельные инспектора г. Элисты при выполнении возложенных на них задач имеют право давать обязательные для исполнения указания по вопросам соблюдения установленного порядка и режима использования земельных участков, а также об устранении нарушении, выявленных в ходе проведения проверок также не соответствует требованиям федерального законодательства (ч. 1 ст. 17 Закона), поскольку органы контроля наделены полномочиями реагирования на выявленные нарушения путем выдачи предписаний, а не указаний, как изложено в Положении.

Аналогичным образом противоречит Закону и приложение 4 к Положению "Указание об устранении земельного правонарушения".

На день судебного разбирательства не имеется данных об устранении противоречия оспариваемых норм федеральному законодательству.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимся в пункте 28 Постановления N 48 от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае, если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или ею# часть стали противоречить.

В силу ст. 27 Закона нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации, применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, со дня вступления в силу настоящего Федерального закона до дня приведения их в соответствие с настоящим Федеральным законом. С учетом установленных обстоятельств суд полагает заявленные требования обоснованными, считает необходимым признать не соответствующими Федеральному закону "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ и недействующими с 01 мая 2009 года (дня вступления Федерального закона в законную силу) п. 10, п. 11, п.п. 2 п. 12 Положения о муниципальном земельном контроле на территории г. Элисты, утвержденного решением Элистинского городского Собрания от 16 июня 2004 года N 10 (в ред. от 01 июня 2006 года N 11), приложение N 4 к нему.

В силу ст. 103 ГПК РФ и подпункт 6 п. 1 ст. 333.19 НК РФ с Элистинского городского Собрания подлежит взысканию в местный бюджет государственная пошлина от уплаты которой заявитель освобожден, в размере 2000 руб.

Руководствуясь статьями 252, 253, 194-198 ГПК РФ, суд решил:

Заявление прокурора г. Элисты удовлетворить.

Признать не соответствующими Федеральному закону "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ и не действующими с 01 мая 2009 года (дня вступления Федерального закона в законную силу) п. 10, п. 11, подпункт 2 п. 12 Положения о муниципальном земельном контроле на территории г. Элисты, утвержденное решением Элистинского городского Собрания от 16 июня 2004 года N 10 (в ред. от 01 июня 2006 года N 11), приложение N 4 к нему.

Решение суда по вступлению в законную силу подлежит обязательному опубликованию в средствах массовой информации, в газете "Элистинская панорама".

Взыскать с Элистинского городского Собрания государственную пошлину в бюджет г. Элисты в размере 2000 руб. 00 коп.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по гражданским делам Верховного суда Республики Калмыкия через Элистинский городской суд в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.