Приложение. Основные направления бюджетной и налоговой политики Архангельской области на 2011 год и на среднесрочную перспективу

Приложение
к постановлению Правительства
Архангельской области
от 29 июня 2010 г. N 182-пп

Основные направления
бюджетной и налоговой политики Архангельской области на 2011 год и на среднесрочную перспективу

I. Цели и задачи бюджетной и налоговой политики

1. Основные направления бюджетной и налоговой политики Архангельской области на 2011 год и на среднесрочную перспективу, разработанные в соответствии со статьей 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 9 областного закона от 23 сентября 2008 года N 562-29-ОЗ "О бюджетном процессе Архангельской области", содержат основные цели, задачи и приоритеты бюджетной и налоговой политики Архангельской области (далее - бюджетная и налоговая политика) на предстоящий период в сфере формирования доходного потенциала, расходования бюджетных средств, межбюджетных отношений, государственного долга и контроля за использованием бюджетных средств.

2. Бюджетная и налоговая политика в 2011 году и в среднесрочной перспективе должна быть направлена на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития Архангельской области в посткризисный период. Для этого необходимо сформировать и реализовать предсказуемую и ответственную бюджетную политику, нацеленную на обеспечение:

максимально эффективного использования имеющихся финансовых ресурсов при безусловном исполнении действующих расходных обязательств;

развития экономического и социального потенциала Архангельской области;

взаимосвязи направлений бюджетных расходов со Стратегией социально-экономического развития Архангельской области до 2030 года.

В связи с тем, что в ближайшие годы прогнозируется сохранение рисков негативного воздействия внешних условий на бюджетную систему Архангельской области, бюджетное планирование должно базироваться на консервативных оценках макроэкономического прогноза.

Необходимым условием достижения поставленных задач является консолидированная работа органов государственной власти Архангельской области (далее - органы государственной власти) и органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области (далее - органы местного самоуправления) по важнейшим направлениям деятельности в сфере бюджетной и налоговой политики.

II. Приоритеты в сфере формирования доходного потенциала

3. Налоговая политика должна быть нацелена на обеспечение необходимого уровня доходов бюджетной системы Архангельской области.

Решение данной задачи невозможно без принятия действенных мер по увеличению собираемости налоговых и неналоговых платежей, снижению недоимки, в первую очередь той, где администраторами являются органы государственной власти и органы местного самоуправления.

4. В целях обеспечения своевременного и полного выполнения налоговых обязательств следует совершенствовать координацию действий отраслевых исполнительных органов государственной власти Архангельской области и органов местного самоуправления, активнее взаимодействовать с налоговыми органами, на регулярной основе проводить выездные заседания комиссии по обеспечению доходов областного бюджета.

Особое внимание должно быть уделено усилению взаимодействия с организациями, имеющими задолженность по платежам в бюджет, допускающими задержку выплаты заработной платы, выплату заработной платы ниже установленного прожиточного минимума, а также совершенствованию методов контроля по легализации теневой заработной платы.

5. Одним из способов пополнения доходов местных бюджетов поселений должно стать восстановление механизма самообложения граждан. В соответствии с законодательством Российской Федерации указанные средства являются разовыми целевыми платежами для решения конкретных вопросов местного значения.

Министерством финансов Архангельской области в I квартале 2010 года разработаны и направлены органам местного самоуправления рекомендации по вопросам ведения и использования указанных средств. Теперь органам местного самоуправления необходимо организовать работу по получению дополнительных доходов.

6. Требуют постоянного внимания вопросы использования государственного имущества Архангельской области и муниципального имущества.

Увеличению доходов от использования государственного имущества Архангельской области и муниципального имущества, повышению эффективности его использования должны способствовать инвентаризация имущества, в том числе земельных участков, постановка на учет неучтенных объектов налогообложения, реализация неиспользуемого имущества. Еще одним результатом более рационального и эффективного использования государственного имущества Архангельской области и муниципального имущества может стать сокращение бюджетных расходов на аренду помещений у сторонних организаций.

В приоритетном порядке должна проводится работа, направленная на снижение недоимки по доходам от использования имущества, находящегося в государственной собственности Архангельской области и муниципальной собственности.

7. В целях усиления платежной дисциплины требуется принятие мер, способствующих повышению ответственности за результаты работы по администрированию платежей в бюджет.

Необходимо установить персональную ответственность руководителей исполнительных органов государственной власти Архангельской области - администраторов поступлений в областной бюджет за рост недоимки по администрируемым платежам. Одновременно в качестве одного из условий получения премий указанными руководителями должно стать обеспечение снижения задолженности перед бюджетом по начисленным платежам.

Следует обеспечить своевременное принятие мер реагирования к бюджетным организациям, имеющим задолженность перед бюджетами всех уровней. Органам власти необходимо обеспечить своевременное финансирование на эти цели бюджетных учреждений.

8. Применение на территории Архангельской области налоговых механизмов для расширения инвестиций стимулирует предпринимателей сохранять и расширять свой бизнес на территории Архангельской области. В результате активизирована работа по привлечению инвестиций в долгосрочные проекты.

Необходимо продолжить создание условий для стимулирования предпринимательской активности населения, за счет которой формируется доходная база бюджетов. При этом поддержка должна быть не только в виде льгот, которые достаточно широко предоставлены областными законами. Следует активнее использовать имеющиеся возможности для получения финансирования на поддержку малого бизнеса, предусмотренного в бюджетах всех уровней.

9. В целях повышения реалистичности расчета доходов областного бюджета необходимо повысить надежность прогноза социально-экономического развития Архангельской области, включая Ненецкий автономный округ. Для этого нужно обеспечить должный анализ и оценку показателей не только по Архангельской области, но и по Ненецкому автономному округу.

Кроме того, целесообразно дополнить прогноз показателями, на основе которых формируются не только доходы, но и расходы областного бюджета.

Прогноз социально-экономического развития должен стать основным консолидированным источником экономической информации для разработки бюджета.

III. Приоритеты политики расходования бюджетных средств

10. На 2011 год приоритетами политики расходования бюджетных средств являются:

завершение строительства социально-значимых объектов, находящихся в высокой степени готовности;

рассмотрение возможности повышения в 2011 году заработной платы работникам учреждений, перешедших на современные организационно-правовые формы;

обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих закрепленного жилого помещения;

обеспечение оздоровления и отдыха детей;

реализация мероприятий, содействующих повышению доступности жилья для граждан;

государственная поддержка реального сектора экономики Архангельской области в соответствии с приоритетными направлениями Стратегии социально-экономического развития Архангельской области до 2030 года;

проведение мероприятий, направленных на увеличение бюджетных доходов через стимулирование развития предпринимательства и создание новых рабочих мест.

11. В сложившихся условиях возможности роста расходной части областного бюджета крайне ограничены. В этой связи бюджетная политика должна быть нацелена на повышение эффективности бюджетных расходов, обеспечение режима экономного и рационального использования бюджетных средств.

Необходимо более ответственно подходить к принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся финансовых возможностей бюджета. Возникновение необеспеченных обязательств приводит к размыванию правовой и финансовой ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, снижению доверия граждан и бизнеса к государству и может стать дополнительным источником финансовой нестабильности.

Приоритетные стратегические цели, достижение которых будет осуществляться с привлечением бюджетного финансирования, определяются Правительством Архангельской области с учетом экономической, бюджетной и социальной эффективности.

Финансирование мероприятий, направленных на реализацию приоритетных стратегических целей, должно осуществляться в объемах, обеспечивающих их достижение в планируемом периоде.

12. Для определения четких приоритетов в расходовании средств бюджетное планирование должно иметь более тесную увязку с целями государственной политики по всем направлениям деятельности. Для этого целесообразно в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета.

Непрограммное финансирование следует заменять долгосрочными и ведомственными целевыми программами Архангельской области, направленными на достижение долгосрочных целей социально-экономического развития Архангельской области и соответствующих муниципальных образований, а также непосредственных результатов деятельности соответствующих исполнительных органов государственной власти Архангельской области и органов местного самоуправления.

Внедрение программного подхода при формировании бюджета позволит определить плановые результаты бюджетных расходов и обеспечить мониторинг их достижения.

Каждый исполнительный орган государственной власти Архангельской области должен иметь, как правило, не менее одной целевой программы. При этом нужно добиться 50-процентного уровня программно-целевых расходов при формировании областного бюджета на 2011 год.

13. Для повышения эффективности бюджетных расходов в государственном и муниципальном секторе необходимо добиться развития современных форм организации предоставления образовательных, медицинских, иных социальных услуг, обеспечения их оплаты за реальный результат. Предстоит оптимизировать объемы и порядок предоставления государственных и муниципальных услуг, создать стимулы для более эффективного использования трудовых и материальных ресурсов в бюджетной сфере, обеспечения экономии бюджетных средств.

Снижению неэффективных расходов будет способствовать дальнейшая реструктуризация бюджетной сети, внедрение в деятельность государственных и муниципальных учреждений конкурентных отношений.

Необходимо в короткий срок создать законодательную базу для изменения правового положения существующих бюджетных учреждений, предусматривающую выделение в структуре государственных и муниципальных учреждений автономных, бюджетных и казенных учреждений.

Расходы на содержание автономных и бюджетных учреждений с расширенным объемом прав следует планировать исходя из объемов оказываемых ими услуг путем предоставления субсидий на выполнение государственного задания. В этой связи потребуется усовершенствовать практику формирования государственных и муниципальных заданий и их финансового обеспечения, в том числе разработать и утвердить методики расчета нормативов финансовых затрат по оказанию государственных и муниципальных услуг и затрат на содержание имущества, с целью полноценной реализации принципа планирования бюджетных проектировок исходя из проектов государственных заданий.

Модернизация предоставления государственных и муниципальных услуг должна привести к повышению финансовой самостоятельности государственных и муниципальных учреждений, развитию материально-технической базы за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников, привлечению и удержанию в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров, повышению качества оказываемых услуг.

Финансовая самостоятельность подразумевает и расширение возможностей учреждения по увеличению уровня заработной платы своим работникам за реальные результаты работы.

14. В приоритетном порядке должны соблюдаться требования федерального законодательства по энергосбережению и повышению энергоэффективности в государственных и муниципальных учреждениях.

Планирование бюджетных ассигнований на обеспечение бюджетных учреждений должно осуществляться с учетом снижения объема потребления воды, топлива и энергии ежегодно на 3 процента.

В целях полноценной реализации законодательства по энергосбережению, достижению экономии бюджетных средств потребуется организовать постоянный мониторинг процессов энергоресурсоэффективности в бюджетной сфере.

15. В сфере социальной защиты населения все обязательства, установленные законодательством, должны безусловно выполняться.

В то же время при снятии установленных федеральным законодательством ограничений по реструктуризации публичных обязательств необходимо добиться повышения адресности социальной помощи за счет оптимизации категорий получателей и состава льгот, применения более эффективных мер и форм социальной поддержки.

16. В здравоохранении необходимо больше внимания уделять профилактике здоровья населения, в частности охране материнства и детства. Развитие профилактической помощи должно развиваться через повышение уровня оказания амбулаторной медицинской помощи населению, стационаров дневного пребывания

Должны быть продолжены программы по снижению смертности от инфарктов, инсультов и дорожно-транспортных происшествий.

Важно также обеспечить эффективность бюджетных расходов на лекарственное обеспечение.

17. Финансовое обеспечение образовательной деятельности должно осуществляться на основе нормативов. Предстоит разработать и внедрить образовательные стандарты, механизмы оценки качества и востребованности образовательных услуг потребителями.

Необходимо выработать и осуществить меры, направленные на обеспечение населения услугами дошкольного образования, в том числе путем стимулирования конкретных действий органов местного самоуправления по развитию системы дошкольного образования.

18. Следует продолжить практику финансирования в рамках долгосрочных целевых программ Архангельской области мероприятий, направленных на проведение капитальных ремонтов зданий и сооружений социально-культурной сферы.

При осуществлении государственных и муниципальных закупок необходимо обеспечить снижение расходов за счет исключения случаев необоснованного завышения заказчиками начальных (максимальных) цен. В целях более рационального использования бюджетных средств заказчикам следует в обязательном порядке применять санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту.

Особую актуальность в современных условиях приобретает внедрение новых электронных технологий в сфере размещения заказов.

19. Следует обеспечить неукоснительное выполнение бюджетного законодательства, касающегося ограничения расходов на содержание органов государственной власти и органов местного самоуправления в пределах утвержденных нормативов формирования указанных расходов.

В этих целях необходимо принять меры по оптимизации расходов на государственное и муниципальное управление, в том числе за счет сокращения штатной численности и установления лимитов на обеспечение материально-техническими средствами и расходными материалами. Указанные лимиты должны быть установлены на количество стационарных телефонных номеров, предоставление услуг мобильной связи, транспортное обслуживание, прочие расходные материалы и ряд других материальных затрат.

20. В сфере регулирования цен и тарифов государственная политика должна быть направлена на переход к установлению долгосрочных тарифов, защите интересов потребителей, совершенствованию деятельности регулируемых организаций. Необходимо создавать условия для формирования конкурентной среды в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Следует продолжить практику сдерживания роста цен и тарифов для организаций топливно-энергетического и транспортного комплексов путем компенсации убытков за счет бюджетных средств, при этом стимулировать мероприятия по повышению энергоэффективности.

21. В сфере региональной экономики выделяется несколько основных направлений:

В целях развития инвестиционного потенциала Архангельской области необходимо:

реализовать меры, направленные на развитие инвестиционной инфраструктуры для создания промышленных и технологических парков, подготовки земельных участков, обеспеченных инфраструктурой для реализации инвестиционных проектов;

осуществлять подготовку проектов государственно-частного партнерства.

Необходимо также решить задачу повышения доступности жилья для граждан, в том числе с использованием механизма ипотечного жилищного кредитования, субсидирования первоначального взноса по ипотечным кредитам а также путем предоставления государственной поддержки социальным категориям населения.

Развитие жилищного строительства, в том числе переселение граждан из ветхого и аварийного жилого фонда, строительство жилья для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа, позволит создать мультипликативный эффект в ряде сопутствующих отраслей.

В целях снижения стоимости 1 кв. м строящегося жилья особое внимание следует уделить расширению государственной поддержки на обеспечение земельных участков инженерными коммуникациями.

В среднесрочной перспективе необходимо обеспечить совершенствование дорожной сети Архангельской области, которое обеспечит развитие сразу нескольких отраслей экономики Архангельской области - лесопромышленного и транспортно-логистического комплексов, туризма.

IV. Направления развития и совершенствования межбюджетных отношений

22. Развитие взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления должно быть направлено на повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления муниципальными финансами.

Необходимо продолжить работу по совершенствованию методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) Архангельской области и Ненецкого автономного округа.

В целях достижения более высокого уровня прозрачности и предсказуемости межбюджетных отношений, повышения объективности распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности следует изучить целесообразность корректировки методики расчета налогового потенциала и индексов бюджетных расходов муниципальных образований и утверждения ее в составе областного закона "О реализации полномочий Архангельской области в сфере регулирования межбюджетных отношений" вместо ежегодного утверждения областным законом об областном бюджете.

Кроме того, представляется целесообразным изучить возможность передачи местным бюджетам на долговременной основе областной доли налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Это позволит повысить заинтересованность органов местного самоуправления в развитии малого предпринимательства на своих территориях.

23. Для создания стимулов повышения качества управления муниципальными финансами необходимо обеспечить регулярное проведение балльной оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях. На основе указанной оценки должен формироваться рейтинг органов местного самоуправления по степени качества бюджетного процесса с размещением его на официальном сайте Правительства Архангельской области в сети Интернет.

В дальнейшем целесообразно предусмотреть систему поощрения в отношении муниципальных образований с высокой степенью качества управления бюджетным процессом и систему мер воздействия в отношении муниципальных образований с низкой степенью качества.

24. Требуют дальнейшего совершенствования принципы предоставления субсидий местным бюджетам для софинансирования вопросов местного значения.

Следует изменить критерии при выделении субсидий с целью стимулирования органов местного самоуправления к увеличению собственных доходов, оптимизации расходов, сокращению задолженности, применению современных и эффективных способов предоставления муниципальных услуг.

Кроме того, необходимо предусмотреть выделение грантов местным бюджетам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов".

В целях построения единой системы реализации Стратегии социально-экономического развития Архангельской области до 2030 года необходимо предусмотреть субсидии бюджетам городских округов и муниципальных районов на реализацию проектов по стратегическим приоритетным направлениям в соответствии с утвержденными программами социально-экономического развития муниципальных образований Архангельской области.

25. В период финансовой нестабильности важное значение имеет мониторинг финансового состояния высокодотационных муниципальных образований.

Следует уделять пристальное внимание реальности бюджетных показателей местных бюджетов, их строгому соответствию всем требованиям бюджетного законодательства.

Кроме того, должна быть продолжена зарекомендовавшая свою эффективность практика заключения с высокодотационными муниципальными образованиями соглашений о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета.

В качестве одной из мер повышения активности населения в развитии экономики и социальной сферы в населенных пунктах необходимо и дальше осуществлять поддержку территориального общественного самоуправления в сельской местности. Кроме социального эффекта, механизм поддержки реализации проектов обеспечивает в настоящее время привлечение средств из внебюджетных источников.

26. Развитие взаимоотношений с федеральными органами государственной власти должно быть направлено на продолжение работы по активному привлечению в Архангельскую область средств федерального бюджета.

Следует принять все меры для привлечения дополнительных ресурсов из Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, а также федеральных трансфертов в рамках федеральных целевых программ, субсидий на софинансирование объектов капитального строительства государственной и муниципальной собственности, не включенных в федеральные целевые программы, субсидий на ликвидацию межтерриториального перекрестного субсидирования в электроэнергетике, других трансфертов из федерального бюджета.

Не менее важно обеспечить в необходимых объемах софинансирование мероприятий, включенных в расходы федерального бюджета, а также своевременное освоение полученных целевых федеральных средств.

В период формирования федерального бюджета соответствующие исполнительные органы государственной власти Архангельской области должны обеспечить своевременную проверку исходных данных, применяемых для расчетов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, и добиться соответствия их действительности, чтобы исключить вероятность неправомерного уменьшения объемов причитающихся Архангельской области финансовых ресурсов.

Кроме того, для решения существующих проблем следует активнее задействовать возможности представителей Архангельской области в Федеральном Собрании Российской Федерации.

V. Направления оптимизации государственного долга

27. Долговая политика должна быть направлена на обеспечение обоснованного и безопасного объема и структуры государственного и муниципального долга.

Проведение ответственной долговой политики невозможно без ограничения и последовательного снижения бюджетного дефицита. Высокий дефицит создает большие риски в случае дестабилизации макроэкономической ситуации и угрожает как устойчивости выполнения расходных обязательств, так и устойчивости бюджетной системы области в целом.

В этой связи при формировании областного бюджета на 2011 год необходимо добиться снижения дефицита областного бюджета до 10 процентов и в среднесрочной перспективе выйти на дефицит не более 5 процентов.

28. Важно в постоянном режиме добиваться сокращения стоимости обслуживания государственного и муниципального долга, совершенствовать механизмы управления государственным и муниципальным долгом.

При этом все обязательства по погашению и обслуживанию кредитных средств должны безусловно выполняться.

29. Наиболее выгодными с точки зрения долговой нагрузки на бюджет являются бюджетные кредиты Министерства финансов Российской Федерации, имеющие льготную процентную ставку. Следует продолжать работу по привлечению указанных бюджетных кредитов с целью замещения ими более дорогих банковских кредитов.

30. Постоянного внимания требует работа с государственными и муниципальными гарантиями.

Необходимо регулярно проводить финансовый анализ хозяйственной деятельности предприятий-гарантополучателей с тем, чтобы не допустить потерь бюджета, вызванных наступлением гарантийного случая.

VI. Совершенствование контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств

31. Осуществление финансового контроля в бюджетном секторе должно быть направлено на повышение эффективности и качества контрольных мероприятий.

Необходимо обеспечить единый подход к выявлению и оценке нарушений и недостатков на основе анализа законодательства и результатов контрольных мероприятий.

Контрольная работа должна быть направлена на достижение конечного результата по материалам контрольных мероприятий путем обязательного получения от проверенных учреждений информации об устранении нарушений.

В борьбе с нецелевым и необоснованным использованием бюджетных средств следует совершенствовать взаимодействие с правоохранительными и иными контрольными органами.

32. Должен быть усилен ведомственный контроль за целевым, своевременным, экономным, результативным и эффективным использованием бюджетных средств, за своевременным исполнением обязательств по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы и социальным выплатам, а также недопущением образования необоснованной кредиторской задолженности сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств. Наличие у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельные допустимые значения, установленные соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления, должно быть основанием для расторжения трудового договора с руководителем бюджетного учреждения.

Особое внимание следует уделить проведению контрольных мероприятий по обоснованности, законности и применению тарифов (цен), а также применению предельных индексов изменения размеров платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги.

Должен быть в полной мере обеспечен контроль за соблюдением бюджетного законодательства (в том числе касающийся бюджетной отчетности) и законодательства о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

33. Требует развития система общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, для чего необходимо повышать доступность информации о процессах, происходящих в бюджетной системе Архангельской области.

Помимо материалов, подлежащих обязательному опубликованию, следует регулярно размещать для открытого доступа на официальных сайтах в сети Интернет информацию о состоянии государственных и муниципальных финансов, об исполнении бюджетов, о подготовленных законопроектах, иных правовых актах, значимых мероприятиях.

В целях усиления публичности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления следует ввести в практику составление и обнародование отчетов о достигнутых результатах их деятельности за истекший финансовый год, характеризующих достижение поставленных на финансовый год целей, а также о задачах, требующих решения в очередном финансовом году.