Решение Архангельского областного суда от 23 января 2009 г. N 3-6 Заявление о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим п. 61 в части Регламента администрации Архангельской области удовлетворено частично, удовлетворено в части, поскольку глава администрации области, устанавливая права и обязанности лиц, замещающих государственные должности РФ, федеральных гражданских служащих и федеральных государственных служащих, вторгся в компетенцию РФ, и отказано в удовлетворении в части, поскольку понятия "высшее должностное лицо субъекта РФ" и "руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ" являются тождественными

Решение Архангельского областного суда
от 23 января 2009 г. N 3-6

ГАРАНТ:

См. также Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 апреля 2009 г. N 1-Г09-12

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе:

председательствующего Рассошенко Н.П.

при секретаре Коноваленко Е.В.

с участием прокурора Пугачевой С.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Архангельске 23 января 2009 года дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 61 в части Регламента администрации Архангельской области, утвержденного постановлением главы администрации области от 31 марта 2008 г. N 16 (в редакции от 24 сентября 2008 г.),

установил:

Постановлением главы администрации области от 31 марта 2008 г. N 16 (в редакции от 24 сентября 2008 г.) утвержден Регламент администрации Архангельской области (далее Регламент).

Пунктом 61 Регламента установлено, что "члены администрации и приглашенные лица:

а) имеют право:

знакомиться с проектами решений и иными материалами, подготовленными к заседанию администрации, в порядке, предусмотренном пунктами 44-46 настоящего Регламента;

выступать в ходе рассмотрения вопросов повестки дня заседания администрации с докладами, содокладами, выступлениями в прениях, справками;

вносить предложения по рассматриваемым вопросам, в том числе о внесении поправок в проекты решений администрации или их доработке, о снятии вопроса с рассмотрения;

задавать вопросы докладчикам и содокладчикам, а также другим членам администрации и приглашенным лицам по вопросам повестки дня заседания администрации;

по уважительной причине покинуть зал заседания после получения согласия председательствующего.

После рассмотрения отдельных вопросов приглашенные лица вправе покинуть зал заседаний с разрешения председательствующего;

б) обязаны:

соблюдать конфиденциальность в отношении информации ограниченного доступа, ставшей им известной в связи с участием в заседании;

при входе главы администрации в зал заседания стоя приветствовать его как высшее должностное лицо Архангельской области.

Во время заседания администрации членам администрации и приглашенным лицам не разрешается без согласия председательствующего входить и выходить из зала заседаний, пользоваться мобильными телефонами, громко разговаривать друг с другом.

По завершении заседания членам администрации и приглашенным лицам разрешается покидать зал после ухода главы администрации.".

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим:

абзаца первого пункта 61 в части слов "приглашенные лица",

абзаца седьмого подпункта "а" пункта 61,

абзаца четвертого подпункта "б" пункта 61 в части слов "и приглашенным лицам",

абзаца пятого подпункта "б" пункта 61 в части слов "и приглашенным лицам"

в той части, в которой они распространяют свое действие на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и федеральных государственных служащих, указанных в абзацах третьем-пятом пункта 52, пункте 53 Регламента,

абзаца третьего подпункта "б" пункта 61 в части слов "как высшее должностное лицо Архангельской области" Регламента.

В обоснование заявленных требований указал, что перечисленные выше положения оспариваемого нормативного правового акта противоречат ст.ст. 1, 18, 22, 26.1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", преамбуле и ст.ст. 7, 9 ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", преамбуле и ст. 2 ФКЗ "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", ст. 3 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", ст. 1 ФЗ "О счетной палате Российской Федерации", ст. 10 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", ст.ст. 3, 5 "О государственной гражданской службе в Российской Федерации". Данными федеральными законами субъектам РФ не предоставлено право устанавливать права и обязанности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и федеральных государственных служащих.

Кроме того, из абзаца третьего подпункта "б" пункта 61 Регламента следует, что глава администрации является высшим должностным лицом Архангельской области. В соответствии со ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ. Между тем Уставом Архангельской области не предусмотрена такая должность.

В судебном заседании прокурор Пугачева С.В. заявленные требования поддержала.

Представитель заинтересованного лица Р. с заявленными требованиями не согласился. Пояснил, что предметом правового регулирования Регламента является порядок организации и деятельности администрации Архангельской области. Пункт 61 Регламента не закрепляет должностные права и обязанности федеральных государственных служащих, а устанавливает правила поведения во время заседаний администрации Архангельской области. Данные положения регламента не противоречат федеральным законам, поскольку у них разный предмет правового регулирования.

Абзацем третьим подпункта "б" пункта 61 Регламента глава администрации Архангельской области поименован высшим должностным лицом Архангельской области. Данная формулировка соответствует ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". После внесения в указанный закон Федеральным законом N 159 от 11 декабря 2004 г. изменений, высшее должностное лицо субъекта РФ является одновременно руководителем высшего исполнительного органа. В ФЗ N 184-ФЗ нет понятия высшего должностного лица исполнительной власти субъекта РФ. Устав Архангельской области, согласно которому глава администрации Архангельской области является высшим должностным лицом исполнительной власти Архангельской области, сформулирован некорректно и должен быть приведен в соответствие с Федеральным законом N 184-ФЗ.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте документа допущена опечатка. "Федеральным законом N 159 от 11 декабря 2004 г." следует читать: "Федеральным законом N 159-ФЗ от 11 декабря 2004 г."

Заслушав прокурора, представителя заинтересованного лица Р., исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему выводу.

Судом установлено, что постановлением главы администрации области от 31 марта 2008 г. N 16 (в редакции от 24 сентября 2008 г.) утвержден Регламент администрации Архангельской области.

Данный нормативный правовой акт официально опубликован в газете "Волна" 15 апреля 2008 года в N 14 и вступил в законную силу. В настоящее время действует в редакции от 24 сентября 2008 (опубликован в газете "Волна" 07 октября 2008 г. N 39).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте документа допущена опечатка. "действует в редакции от 24 сентября 2008" следует читать: "действует в редакции от 24 сентября 2008 г."

На момент рассмотрения дела нормативный правовой акт в установленном порядке не отменен и не утратил силу.

В соответствии с ч. 1 ст. 26.1 ФЗ N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

В силу п. "г" статьи 5 Областного закона "Об администрации Архангельской области" к полномочиям главы администрации относится утверждение регламента администрации.

Согласно п. 3 статьи 9 вышеуказанного закона на заседаниях администрации вправе присутствовать депутаты областного Собрания либо по поручению областного Собрания или его председателя работники аппарата областного Собрания, а также прокурор Архангельской области или по его поручению другие прокуроры, Главный федеральный инспектор в Архангельской области аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе, руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководители исполнительных органов государственной власти Архангельской области, не являющиеся членами администрации, главы муниципальных образований Архангельской области, иные лица, приглашенные в порядке, определенном регламентом администрации.

Таким образом, глава администрации Архангельской области вправе был утвердить Регламент администрации Архангельской области.

Регламент - это совокупность правил, определяющих порядок деятельности государственного органа, учреждения, организации; порядок ведения заседаний, конференций, съездов (Словарь иностранных слов).

В пункте 1 Регламента администрации Архангельской области указано, что настоящий Регламент определяет порядок организации и деятельности администрации Архангельской области.

Таким образом, положения Регламента распространяются только на членов администрации Архангельской области.

Вместе с тем, в пункте 61 Регламента установлены права и обязанности не только членов администрации, но и приглашенных лиц, к которым в соответствии с абзацами 3-5 пункта 52 и пунктом 53 Регламента относятся:

прокурор Архангельской области или по его поручению другие прокуроры;

главный федеральный инспектор в Архангельской области аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе;

руководители территориальных органов по Архангельской области федеральных органов исполнительной власти;

члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, являющиеся представителями от Архангельской области;

депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, поддерживающие связь с избирателями в Архангельской области, в соответствии с Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации";

представители вышестоящих органов прокуратуры Российской Федерации по отношению к прокуратуре Архангельской области;

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации;

аудиторы Счетной палаты Российской Федерации.

В соответствии с п.п. "г" и "т" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти и федеральная государственная служба.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 1 ст. 3 федерального закона N 184-ФЗ).

Согласно преамбуле ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" настоящий Федеральный закон определяет права, обязанности и ответственность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Статьей 7 названного федерального закона определены формы деятельности Члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, а также указано, что иные формы их деятельности предусматриваются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания РФ.

В соответствии со ст. 9 данного закона Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обязаны соблюдать этические нормы. Ответственность за нарушение членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы указанных норм устанавливается регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Согласно преамбуле ФКЗ "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" настоящий Федеральный конституционный закон определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.

Частью 2 статьи 2 данного закона предусмотрено, что в своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.

В соответствии со ст. 3 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.

Статьей 1 ФЗ "О счетной палате Российской Федерации" определено, что в своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими законами Российской Федерации.

В силу ч. 4 ст. 10 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

Пунктом 3 раздела 1 "Перечень должностей в Администрации Президента Российской Федерации" Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденного Указом Президента РФ 31 декабря 2005 г. N 1574 (в редакции от 28 июля 2008 г.) главный федеральный инспектор является федеральным гражданским служащим.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Исходя из анализа положений статей 3 и 5 данного федерального закона, субъектам РФ не предоставлено право регулирования отношений, связанных с федеральной гражданской службой.

Согласно п. 3 ст. 22 федерального закона N 184-ФЗ акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

Устанавливая права и обязанности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных гражданских служащих и федеральных государственных служащих, глава администрации Архангельской области вторгся в компетенцию Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, положения абзаца первого пункта 61 в части слов "и приглашенные лица", абзаца седьмого подпункта "а" пункта 61, абзаца четвертого подпункта "б" пункта 61 в части слов "и приглашенным лицам", абзаца пятого подпункта "б" пункта 61 в части слов "и приглашенным лицам" Регламента в той мере, в которой они распространяют свое действие на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных гражданских служащих и федеральных государственных служащих, указанных в абзацах 3-5 пункта 52, пункте 53 Регламента, противоречат действующему федеральному законодательству.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применялся, суд считает необходимым признать его недействующим, в указанной выше части, с момента вступления решения суда в законную силу.

Согласно абзацу третьему подпункта "б" пункта 61 Регламента члены администрации и приглашенные лица обязаны: "при входе главы администрации в зал заседания стоя приветствовать его как высшее должностное лицо Архангельской области".

Прокурором оспаривается указанный абзац в части слов "как высшее должностное лицо Архангельской области".

В силу ст. 2 ФЗ N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 27 Устава Архангельской области глава администрации Архангельской области является высшим должностным лицом исполнительной власти Архангельской области.

Однако, в Федеральном законе N 184-ФЗ не содержится такого понятия, как высшее должностное лицо исполнительной власти.

Согласно ч.ч. 1, 6 ст. 18 названного федерального закона гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации.

Из содержания ФЗ N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" следует, что понятия "высшее должностное лицо субъекта РФ" и "руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ", упоминаемые по всему тексту данного закона, являются тождественными.

При таких обстоятельствах, наименование в тексте Регламента главы администрации Архангельской области высшим должностным лицом Архангельской области не противоречит действующему федеральному законодательству.

В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Таким образом, в удовлетворении заявления прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзаца третьего подпункта "б" пункта 61 Регламента в части слов "как высшее должностное лицо Архангельской области", следует отказать.

В силу требований ч. 3 ст. 253 ГПК РФ, п. 30 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", ст. 35 ФЗ "О средствах массовой информации" после вступления решения суда в законную силу сообщение о нем должно быть опубликовано в газете "Волна".

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 61 в части Регламента администрации Архангельской области, утвержденного постановлением главы администрации области от 31 марта 2008 г. N 16 (в редакции от 24 сентября 2008 г.) - удовлетворить частично.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу абзац первый пункта 61 в части слов "приглашенные лица", абзац седьмой подпункта "а" пункта 61, абзац четвертый подпункта "б" пункта 61 в части слов "и приглашенным лицам", абзац пятый подпункта "б" пункта 61 в части слов "и приглашенным лицам" Регламента администрации Архангельской области, утвержденного постановлением главы администрации Архангельской области от 31 марта 2008 г. N 16 (в редакции от 24 сентября 2008 г.) в той мере, в которой данные положения распространяются на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных гражданских служащих и федеральных государственных служащих, указанных в абзацах 3-5 пункта 52, пункте 53 Регламента администрации Архангельской области.

Заместителю прокурора Архангельской области в части признания противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзаца третьего подпункта "б" пункта 61 в части слов "как высшее должностное лицо Архангельской области" - отказать.

На решение может быть подана кассационная жалоба, а прокурором принесено кассационное представление в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в 10-дневный срок путем подачи кассационной жалобы или кассационного представления через Архангельский областной суд.

Председательствующий

Н.П. Рассошенко