Решение Архангельского областного суда от 15 января 2008 г. N 3-3 Заявление об оспаривании ст. 4.1 и Приложения N 1 областного закона от 23 июня 2005 г. N 71-4-03 "О государственной гражданской службе Архангельской области" (в ред. от 23 мая 2007 г.) удовлетворено, поскольку оспариваемыми положениями областного закона установлено соотношение должностей гражданской службы и должностей федеральной государственной гражданской службы, хотя федеральным законодательством предусмотрено, что такое соотношение определяется федеральным законом или указом Президента РФ

Решение Архангельского областного суда
от 15 января 2008 г. N 3-3

Именем Российской Федерации

Председательствующего Кожина Н.А.

секретаря судебного заседания Янсон С.Ю.

с участием прокурора областной прокуратуры Поликарпова Д.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Архангельске 15 января 2008 года дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статьи 4.1 и Приложения N 1 Областного закона от 23 июня 2005 года N 71-4-03 "О государственной гражданской службе Архангельской области" (в редакции от 23 мая 2007 года),

установил:

Постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 23 июня 2005 года N 246 принят Областной закон N 71-4-03 "О государственной гражданской службе Архангельской области" (далее - Областной закон). В настоящее время Областной закон действует в редакции от 23 мая 2007 года.

Статьёй 4.1 Областного закона предусмотрено, что соотношение должностей гражданской службы и должностей федеральной государственной гражданской службы определяется с учетом квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы Российской Федерации, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, а также объема и содержания должностных обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Соотношение должностей гражданской службы и должностей федеральной государственной гражданской службы определяется в соответствии с приложением N 1 к настоящему областному закону.

Приложением N 1 к Областному закону установлено соотношение должностей гражданской службы и должностей федеральной государственной гражданской службы.

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статьи 4.1 и Приложения N 1 Областного закона.

Своё заявление прокурор обосновывает тем, что установленные Областным законом соотношения должностей гражданской службы и должностей федеральной государственной гражданской службы противоречит требованиями Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (в ред. от 01.12.2007), в силу пункта 4 статьи 8 которого такого рода соотношение должностей определяется федеральным законом или указом Президента Российской Федерации

В судебном заседании прокурор областной прокуратуры Поликарпов Д.А. требования поддержал, и просил суд признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу статью 4.1 и Приложение N 1 Областного закона.

Представители Областного Собрания депутатов И. и Главы администрации Архангельской области Р. с заявлением прокурора не согласились. Считают, что статья 4.1 и Приложение N 1 Областного закона не противоречит федеральному законодательству.

Оспариваемые положения Областного закона основаны на праве опережающего правового регулирования, которым субъекты РФ наделены пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

О праве субъектов Российской Федерации самостоятельно определять соотношение соответствующих должностей федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации указано в Определениях Верховного Суда Российской Федерации от 6 сентября 2006 года N 1-Г06-25, от 25 апреля 2007 года N 64-Г07-8, а также в определениях Конституционного Суда РФ от 13 июня 2006 года N 194-0 и от 12 июля 2006 года N 302-0.

Кроме того, пункт 4 статьи 8 Федерального закона "О системе государственной службы РФ" устанавливает необходимость определения федеральным законом или указом Президента РФ соотношения должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов РФ. Оспариваемые положения Областного закона никак не касаются типовых должностей; они определяют лишь соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и должностей государственной гражданской службы конкретного субъекта РФ - Архангельской области.

Изучив материалы дела, доводы заявления, заслушав прокурора и представителей Областного Собрания депутатов и Главы администрации области, суд считает, что заявление заместителя прокурора области подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В судебном заседании установлено, что Постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 23 июня 2005 г. N 246 принят Областной закон N 71-4-ОЗ "О государственной гражданской службе Архангельской области".

Областной закон подписан Главой администрации области и официально опубликован в газете "Волна" от 8-14 июля 2005 г. N 27 (940), а Приложения к Областному закону опубликованы в газете "Волна" от 15-21 июля 2005 г. N 28 (940), в издании "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" от 21-23 июня 2005 г. N 4 (часть I). Следовательно, областной закон вступил в силу со дня его официального опубликования.

В дальнейшем в Областной закон были внесены изменения и дополнения Законами Архангельской области от 26 апреля 2006 г. N 165-10-ОЗ, от 8 ноября 2006 г. N 279-13-ОЗ, от 23 мая 2007 г. N 360-18-ОЗ. Все изменения в Областной закон были официально опубликованы в газете "Волна" от 16 мая 2006 г. N 18(980), в издании "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" от 26-28 апреля 2006 г. N 10(часть II); в газете "Волна" от 23 ноября 2006 г. Спецвыпуск, в издании "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" от 8 ноября 2006 г. N 13; в газете "Волна" от 6 июня 2007 г. N 43(1055) и в издании "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" от 23-24 мая 2007 г. N 18.

Таким образом, порядок принятия, опубликования и вступление в законную силу областного закона соответствовали требованиям федерального законодательства и Устава Архангельской области.

В соответствии с пунктом "т" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба, а в соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организация системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 2 Федерального закона от 27.05.2003 года N 58-ФЗ (с изменениями от 11 ноября 2003 г., 6 июля 2006 г., 1 декабря 2007 г.) "О системе государственной службы Российской Федерации" правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 2 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с изменениями от 2 февраля 2006 г., 2 марта, 12 апреля, 1 декабря 2007 г.) предметом регулирования настоящего Федерального закона являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации (далее также - гражданский служащий).

Пунктом 2 статьи 4 Федерального закона N 79-ФЗ определены основные принципы государственной гражданской службы, в числе которых указан принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Таким образом, государственная служба в субъектах Российской Федерации входит в предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и должна регулироваться как федеральными законами, так и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствие с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствие с п.п. 3 ст. 7 Устава Архангельской области по предметам совместного ведения Российской Федерации и Архангельской области, изложенным в Конституции Российской Федерации, на основе принимаемых федеральных законов принимаются областные законы и иные нормативные правовые акты Архангельской области.

Исходя из изложенного, суд считает, что Областное Собрание депутатов вправе регулировать указанные общественные отношения на территории Архангельской области, но в соответствии с федеральным законодательством.

В соответствие с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" N 184-ФЗ от 6 октября 1999 года законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Как следует из преамбулы, Областным законом регламентируются вопросы государственной гражданской службы Архангельской области, отнесенные к компетенции субъектов Российской Федерации Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Статьёй 4.1 Областного закона предусмотрено, что соотношение должностей гражданской службы и должностей федеральной государственной гражданской службы определяется с учетом квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы Российской Федерации, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, а также объема и содержания должностных обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Соотношение должностей гражданской службы и должностей федеральной государственной гражданской службы определяется в соответствии с приложением N 1 к настоящему областному закону.

Приложением N 1 к Областному закону установлено соотношение должностей гражданской службы и должностей федеральной государственной гражданской службы.

Вместе с тем, согласно пункту 4 статьи 8 Федерального закона от 27.05.2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется федеральным законом или указом Президента Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемыми положениями Областного закона установлено соотношение должностей гражданской службы и должностей федеральной государственной гражданской службы, хотя федеральным законом предусмотрено, что такое соотношение определяется федеральным законом или указом Президента Российской Федерации.

Следовательно, статья 4.1 и Приложение N 1 Областного закона противоречит пункту 4 статьи 8 Федерального закона от 27.05.2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".

Суд считает необоснованными доводы представителей Областного Собрания депутатов и Главы администрации области о том, что до издания федерального закона по предмету совместного ведения субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование.

При отсутствии федерального закона субъект Российской Федерации может осуществить собственное правовое регулирование. Вместе с тем субъект Российской Федерации не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона.

В силу вышеуказанных федеральных законов субъекты Российской Федерации вправе устанавливать в соответствии с нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации размеры должностных окладов и окладов за классный чин государственных служащих субъекта Российской Федерации, производить индексацию размеров окладов денежного содержания (с учетом уровня инфляции) по должностям гражданской службы субъекта Российской Федерации; порядок и условия выплаты единовременного поощрения государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации. Однако каких-либо норм, предоставляющих право субъекту Российской Федерации устанавливать соотношение должностей гражданской службы и должностей федеральной государственной гражданской службы ни в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации", ни в Федеральном законе "О гражданской службе Российской Федерации", не усматривается.

В данном случае федеральный законодатель урегулировал отношения находящиеся в совместном ведении, установив в пункте 4 статьи 8 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", что такое соотношение должностей определяется федеральным законом или указом Президента Российской Федерации.

На основании п. 3 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 13.06.06 N 194-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Сахалинской области о проверке конституционности абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации", применяя положения абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, получающие дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, не лишены возможности, руководствуясь вытекающими из названных федеральных законов нормативными критериями структуризации должностей государственной гражданской службы Российской Федерации и положенными в их основу объективными требованиями, в частности квалификации, профессионального уровня, продолжительности государственной гражданской службы и т.д., а также объемом и содержанием связанных с осуществлением конкретной должностной функции задач, самостоятельно определить надлежащее соотношение должностей федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, в том числе при отсутствии на федеральном уровне специального правового регулирования такого соотношения.

Аналогичные выводы указаны в Определении Конституционного Суда РФ от 12 июля 2006 г. N 302-О.

Суд считает необоснованными доводы представителей Областного Собрания депутатов и Главы администрации области о том, что в силу приведенных Определений Конституционного Суда РФ субъект Российской Федерации вправе сам произвести соотношение должностей.

Как следует из Определений Конституционного Суда РФ, предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ являлась конституционность абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ и абзаца второго пункта 2 статьи 26.14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Конституционный Суд РФ исходил из того, что, несмотря на отсутствие в настоящее время предусмотренного абзацем третьим пункта 4 статьи 8 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" специального нормативного правого акта - федерального закона или указа Президента Российской Федерации, которым определялось бы соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, единообразие применения положения абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (а следовательно, и аналогичного положения абзаца второго пункта 2 статьи 26.14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") обеспечивается действующей системой правового регулирования государственной гражданской службы в Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку процедура принятия Областного закона прокурором не оспаривается, Областной закон до вынесения решения суда применялся, и на его основании были реализованы права граждан и организаций, суд считает признать статью 4.1 и Приложение N 1 Областного закона недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение суда о признании недействующими статьи 4.1 и Приложения N 1 Областного закона вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 ГПК РФ, и влечёт за собой утрату силы указанной части Областного закона, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанной недействующими в части или воспроизводящих их содержание.

Решение суда о признании недействующими статьи 4.1 и Приложения N 1 Областного закона не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

На основании ч. 3 ст. 253 ГПК РФ и ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" суд считает необходимым по вступлению решения в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

Руководствуясь ст.ст. 198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу статью 4.1 и Приложение N 1 Областного закона от 23 июня 2005 года N 71-4-03 "О государственной гражданской службе Архангельской области" (в редакции от 23 мая 2007 года).

По вступлению решения суда в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

На решение суда может быть подана кассационная жалоба, а прокурором, участвующим в деле, может быть принесено кассационное представление в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме с подачей жалобы или представления через Архангельский областной суд.

Председательствующий

Н.А. Кожин