Решение Архангельского областного суда от 23 января 2008 г. N 3-6 Заявление об оспаривании п. 2 ст. 24 областного закона от 19 сентября 2001 г. N 62-8-03 "О порядке разработки, принятия и вступления в силу законов Архангельской области" (в ред. от 18.04.2007 г.) удовлетворено, поскольку оспариваемой нормой областной закон установил дополнительное требование к заключению главы администрации области об отклонении областного закона и тем самым ограничил полномочия главы администрации области, предоставленные ему федеральным законодательством

Решение Архангельского областного суда
от 23 января 2008 г. N 3-6

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе:

Председательствующего Кожина Н.А.

секретаря судебного заседания Янсон С.Ю.

с участием прокурора областной прокуратуры Поликарпова Д.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Архангельске 23 января 2008 года дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 2 статьи 24 в части слов: "либо мотивированно сообщить о нецелесообразности принятия областного закона" Областного закона от 19 сентября 2001 г N 62-8-03 "О порядке разработки, принятия и вступления в силу законов Архангельской области" (в редакции от 18.04.2007 г.),

установил:

Постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 19.09.2001 N 127 был принят Закон Архангельской области от 19.09.2001 N 62-8-03 "О порядке разработки, принятия и вступления в силу законов Архангельской области" (далее - Областной закон).

Пунктом 2 статьи 24 Областного закона предусмотрено, что в письменном заключении об отклонении областного закона глава администрации Архангельской области вправе предложить новую редакцию областного закона либо изменение его отдельных разделов, глав, статей, их частей, пунктов и подпунктов, либо мотивированно сообщить о нецелесообразности принятия областного закона.

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 2 статьи 24 в части слова "нецелесообразности" Областного закона.

Своё заявление прокурор обосновывает тем, что указанное положение Областного закона противоречат федеральному законодательству.

Статьей 8 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлены полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по отклонению закона субъекта Российской Федерации, принятого законодательным органом субъекта Российской Федерации. При этом федеральным законодательством предусмотрено одно обязательное требование - отказ должен быть мотивированным. Оспариваемая норма Областного закона, предусматривающая отклонение закона по мотивам нецелесообразности, фактически ограничивает полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Архангельское областное Собрание депутатов, приняв оспариваемую редакцию Областного закона, вышло за пределы предоставленных ему полномочий.

В дальнейшем заместитель прокурора Архангельской области уточнил свои требования и просил признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункт 2 статьи 24 в части слов: "либо мотивированно сообщить о нецелесообразности принятия областного закона" Областного закона.

В судебном заседании прокурор областной прокуратуры Поликарпов Д.А. требования поддержал, и просил суд признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 статьи 24 части в части слов: "либо мотивированно сообщить о нецелесообразности принятия областного закона" Областного закона.

Представители Областного Собрания депутатов И. и Главы администрации Архангельской области Р. с заявлением прокурора не согласились.

Считают, что форма предоставления мотивированного обоснования отклонения закона субъекта Российской Федерации, а также его содержание федеральным законодательством не определены, поэтому субъект Российской Федерации вправе самостоятельно установить форму и содержание такого мотивированного обоснования. Пункт 2 статьи 24 Областного закона уточняет (конкретизирует) правовую норму, содержащуюся в пункте 2 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". По их мнению, пункт 2 статьи 24 Областного закона содержит диспозитивную норму, предусматривающую выбор возможного содержания мотивированного заключения Главы администрации Архангельской области, о чем свидетельствует модальный глагол "вправе", использованный в этом положении.

Ссылаясь на значение слова "целесообразность" в соответствии с Толковым словарем русского языка (авторы Ожегов С.И, Шведов Н.Ю.) полагают, что именно категория целесообразности может выступать пределом выбора при осуществлении высшим должностным лицом полномочий субъекта Российской Федерации по отклонению закона субъекта РФ.

Кроме того, частью 2 статьи 251 ГПК РФ установлено право высшего должностного лица субъекта Российской Федерации обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим федеральному законодательству полностью или в части в случае, если данным нормативным правовым актом нарушены его полномочия. Полагают, что отсутствие спора между Архангельским областным Собранием депутатов и Главой администрацией области свидетельствует о том, что полномочия Главы администрации области оспариваемой нормой областного закона не нарушены.

Изучив материалы дела, заслушав прокурора и представителей Областного Собрания депутатов и Главы администрации области, суд считает, что заявление заместителя прокурора области подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В судебном заседании установлено, что Постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 19.09.2001 N 127 был принят Областной закон от 19.09.2001 N 62-8-03 "О порядке разработки, принятия и вступления в силу законов Архангельской области"

Областной закон подписан Главой администрации области и официально опубликован в областной газете "Волна" от 09.10.2001 N 40.

В дальнейшем в Областной закон были внесены изменения и дополнения законами Архангельской области от 21.06.2005 г. N 42-4-03 и от 18.04.2007 г. N 344-17-03.

Все изменения в Областной закон были официально опубликованы в газете "Волна" от 08.07.2005 N 27, в издании "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" N 4, 2005, в газете "Волна" от 04.05.2007 N 33, в издании "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" N 17, 2007.

Таким образом, порядок принятия, опубликования и вступление в законную силу областного закона соответствовали требованиям федерального законодательства и Устава Архангельской области. Областной закон вступил в законную силу, и является действующим нормативным правовым актом.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствие с пунктом 3 статьи 7 Устава Архангельской области по предметам совместного ведения Российской Федерации и Архангельской области, изложенным в Конституции Российской Федерации, на основе принимаемых федеральных законов принимаются областные законы и иные нормативные правовые акты Архангельской области.

В соответствие с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Таким образом, Архангельское областное Собрание депутатов, являясь законодательным (представительным) органом Архангельской области вправе принимать областные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и Архангельской области как субъекта РФ, но в соответствии с федеральным законодательством.

Согласно ст. 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Таким федеральным законом является Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который определяет принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Пунктами 1 и 2 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрен порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

Как следует из пункта 2 статьи 8 указанного Федерального закона порядок обнародования конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. В случае отклонения закона субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) отклоненный закон возвращается в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений.

Согласно пункту 2 статьи 27 Устава Архангельской области Глава администрации области подписывает и обнародует областные законы, принятые областным Собранием, или возвращает их на повторное рассмотрение, подписывает постановления, распоряжения и иные акты администрации области.

Пунктом 6 статьи 33 Устава Архангельской области предусмотрено, что принятый областной закон до истечения срока, установленного для его подписания и обнародования, может быть отклонен главой администрации области и возвращен в областное Собрание с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений.

Согласно пункту 2 статьи 24 Областного закона в письменном заключении об отклонении областного закона Глава администрации вправе предложить новую редакцию областного закона либо изменение его отдельных разделов, глав, статей, их частей, пунктов и подпунктов, либо мотивированно сообщить о нецелесообразности принятия областного закона.

Таким образом, федеральным законодательством предусмотрено, что такой отказ должен быть мотивированным, однако оснований, по которым высшее должностное лицо вправе отклонить закон не предусмотрено. Аналогичные требования изложены и в пункте 6 статьи 33 Устава Архангельской области.

Однако пунктом 2 статьи 24 Областного закона установлено основание, по которому Глава администрации области вправе отклонить областной закон - в связи с его нецелесообразностью.

Одним из принципов деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации является принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную власть.

Оспариваемой нормой Областной закон установил дополнительное требование к заключению главы администрации Архангельской области об отклонении областного закона и тем самым ограничил полномочия главы администрации Архангельской области, предоставленные ему федеральным законодательством.

Доводы представителей Областного Собрания депутатов и Главы администрации области о том, что федеральным законодательством не определено содержание заключения об отклонении высшим должностным лицом субъекта РФ закона субъекта РФ, и поэтому может быть урегулировано законом субъекта РФ, являются необоснованными. Федеральным законом указанные отношения урегулированы, и пункт 2 статьи 8 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ содержит достаточные требования к содержанию заключения - его мотивированность.

Кроме того, законодательная техника предусматривает обязательные требования к любой нормативной правовой норме - ясность и доступность языка нормативных актов; точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве.

Толковый словарь русского языка (авторы Ожегов С.И, Шведов Н.Ю.) определяет значение слова "целесообразный" как соответствующий поставленной или намеченной цели, вполне разумный.

Таким образом, целесообразность является общим оценочным критерием, базирующимся на внутреннем убеждении лица, его применяющего, не имеет четко определенной дефиниции, поэтому не должен использоваться в текстах правовых норм, устанавливающих правила или порядок поведения.

Доводы заинтересованных лиц об отсутствии спора между Архангельским областным Собранием депутатов и Главой администрацией области по вопросу компетенции не свидетельствуют о соответствии оспариваемой нормы Областного закона федеральному законодательству.

Согласно части 2 статьи 251 ГПК РФ с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации считающее, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена его компетенция.

Приведенная норма не устанавливает исключительное право указанных в ней лиц на обращение в суд с подобными заявлениями. Право прокурора на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований установлено частью 1 статьи 45 ГПК РФ, поэтому обращение прокурора с заявлением об оспаривании закона субъекта Российской Федерации соответствует действующему законодательству и не нарушает права заинтересованных лиц.

Исходя из вышеизложенного, суд считает, что пункт 2 статьи 24 Областного закона в части слова "нецелесообразности" противоречит федеральному законодательству - пункту 2 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Вместе с тем, в случае признания судом недействующим слова "нецелесообразности", возникает правовая неопределённость в толковании пункта 2 статьи 24 Областного закона. Содержание данного пункта будет сводиться к тому, что глава администрации области должен мотивированно сообщить о принятия областного закона.

При таких обстоятельствах, с учётом разъяснений, содержащихся в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", суд считает необходимым признать недействующим пункт 2 статьи 24 Областного закона в части слов: "либо мотивированно сообщить о нецелесообразности принятия областного закона".

Решение суда о признании недействующим нормативного правового акта в части вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 ГПК РФ, и влечёт за собой утрату силы указанной части акта, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанной недействующими в части или воспроизводящих их содержание.

Решение суда о признании недействующей указанной части нормативного правового акта не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

В соответствии с ч. 1 ст. 103 ГПК РФ государственная пошлина, от уплаты которой истец был освобожден, взыскивается с ответчика, не освобожденного от уплаты судебных расходов, в федеральный бюджет пропорционально удовлетворенной части исковых требований.

Поскольку требования прокурора удовлетворены, с Архангельского областного Собрания депутатов в федеральный бюджет подлежит взысканию госпошлина в сумме 2000 руб.

На основании ч. 3 ст. 253 ГПК РФ и ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" суд считает необходимым по вступлению решения в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и издания "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

Руководствуясь ст.ст. 198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 статьи 24 Закона Архангельской области от 19 сентября 2001 года N 62-8-03 "О порядке разработки, принятия и вступления в силу законов Архангельской области" (в редакции от 18.04.2007 г.) в части слов: "либо мотивированно сообщить о нецелесообразности принятия областного закона".

По вступлению решения суда в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и издания "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

Взыскать с Архангельского областного Собрания депутатов в федеральный бюджет госпошлину в сумме 2000 руб.

На решение суда может быть подана кассационная жалоба, а прокурором, участвующим в деле, может быть принесено кассационное представление в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме с подачей жалобы или представления через Архангельский областной суд.

Председательствующий

Н.А. Кожин