Решение Архангельского областного суда от 29 мая 2008 г. N 3-97 Заявление о признании недействующими отдельных положений закона Архангельской области от 15 июля 1997 г. N 34-10-ОЗ "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" (в ред. от 6 декабря 2007 г.) удовлетворено в части; удовлетворено, поскольку оспариваемые положения статей 14 и 16 ограничивают права граждан на обращение к уполномоченному по правам человека в субъекте РФ; отказано, поскольку установление федеральным законодательством иного порядка начала действия закона не влечет признание положений ст. 37, которые носят не длящийся характер и касаются определения даты начала действия закона, недействующими

Решение Архангельского областного суда
от 29 мая 2008 г. N 3-97

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе:

председательствующего Мартынова Е.А.,

при секретаре Янсон С.Ю.,

рассмотрел в открытом судебном заседании в Архангельске 29 мая 2008 года гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 1 статьи 14 в части слов "и не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении", дефиса четвертого пункта 1, пунктов 3 и 4 статьи 16, статьи 37 Закона Архангельской области от 15 июля 1997 г. N 34-10-ОЗ в редакции от 6 декабря 2007 г. N 463-22-ОЗ "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области".

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле: представителей прокуратуры Архангельской области Поликарпова Д.А. и Архангельского областного Собрания депутатов Х., мнение представителя уполномоченного по правам человека в Архангельской области М., проанализировав представленные доказательства, областной суд

установил:

Решением Архангельского областного Собрания депутатов от 15 июля 1997 г. N 210 принят Закон Архангельской области "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" (далее - Областной закон).

Данный Областной закон был опубликован в газете "Волна" N 45 от 16 декабря 1997 года и вступил в силу со дня опубликования.

Законами Архангельской области от 28 мая 2002 г. N 96-14-ОЗ, от 9 июля 2002 г. N 109-15-ОЗ, от 8 апреля 2003 г. N 166-21-ОЗ, от 22 июня 2005 г. N 51-4-ОЗ, от 6 декабря 2007 г. N 463-22-ОЗ, опубликованными в газете "Волна", внесены изменения и дополнения в указанный Областной закон.

Заместитель прокурора Архангельской области (далее - заместитель прокурора области) обратился в областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими ряда положений Областного закона, в частности, пункта 1 статьи 14 в части слов "и не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении", дефиса четвертого пункта 1, пунктов 3 и 4 статьи 16 Областного закона.

Заместитель прокурора области ссылается на то, что поскольку в соответствии с пунктом 1 статьи 35 Областного закона должность уполномоченного по правам человека в Архангельской области относится к государственной должности категории "А", то на правовое регулирование деятельности уполномоченного по правам человека в Архангельской области распространяются требования Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"), в котором отсутствует ограничение срока обращения граждан с жалобой на нарушение прав и свобод, а также не предусмотрен отказ в принятии жалобы.

В ходе судебного разбирательства заместитель прокурора области дополнил свои требования и просит признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей также статью 37 Областного закона, поскольку установленный ею порядок вступления в силу Областного закона противоречит требованиям пункта 5 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Участвующий по делу прокурор Поликарпов Д.А. поддержал заявленные требования по изложенным выше основаниям.

Архангельское областное Собрание депутатов с требованиями заместителя прокурора области не согласно.

В своих возражениях представитель Архангельского областного Собрания Х. указала, что должность уполномоченного по правам человека в Архангельской области была введена в соответствии с пунктом 1 статьи 5 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (далее Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации").

Архангельской области как субъекту Российской Федерации предоставлено право не только учреждения должности уполномоченного по правам человека в Архангельской области, но и регулирования вопросов деятельности указанного должностного лица до установления федерального правового регулирования его правосубъектности, в связи с чем областной законодатель правомерно предоставил уполномоченному по правам человека в Архангельской области полномочия, изложенные в оспариваемых прокурором нормах Областного закона.

Кроме того, поскольку Областной закон принят в соответствии с указанным выше федеральным конституционным законом, то на него не распространяется действие Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", так как согласно положениям пункта 2 статьи 1 сфера действия данного федерального закона не распространяется на порядок рассмотрения обращений граждан, установленных федеральными конституционными законами. Решения, принимаемые уполномоченным по правам человека в Архангельской области по обращениям и жалобам, в силу положений пункта 1 статьи 23 Областного закона носят рекомендательный характер и не нарушают прав граждан, в связи с чем обжалованию не подлежат.

Выводы заместителя прокурора области о противоречии федеральному закону статьи 37 Областного закона необоснованны, так как на момент принятия Областного закона Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не был принят. Положения статьи 30 указанного Федерального закона о приведении в соответствие законодательства субъектов Российской Федерации неприменимы.

Представитель уполномоченного по правам человека в Архангельской области М. полагает требования заместителя прокурора области необоснованными.

Поддерживая возражения Архангельского областного Собрания депутатов, она также указывает, что статус уполномоченного по правам человека в Архангельской области является особым и регулируется специальными законами. Должность уполномоченного по правам человека в Архангельской области не охватывается понятием "должностное лицо", используемым в Федеральном законе "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Уполномоченный по правам человека в Архангельской области сам непосредственно не осуществляет восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а оказывает только содействие в этом, в связи с чем порядок, установленный Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" по принятию и разрешению обращений граждан, на него не распространяется. Отсутствие в статье 37 Областного закона указания о вступлении его в силу по истечении 10 дней не ущемляет прав граждан, а улучшает их положение, предоставляя им возможность раньше обратиться за защитой своих прав и свобод.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, мнение уполномоченного по правам человека в Архангельской области, оценив представленные по делу и исследованные в судебном заседании доказательства, областной суд находит заявление заместителя прокурора Архангельской области подлежащим удовлетворению в части по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 2 статьи 253 ГПК РФ и разъяснением, содержащимся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ N 48 от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Как указано выше, заместителем прокурора области оспариваются положения Областного закона: пункт 1 статьи 14 (в редакции Закона Архангельской области от 22 июня 2005 г. N 51-21-ОЗ) в части слов "и не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении", дефис четвертый пункта 1 (- отказать в принятии жалобы к рассмотрению), пункты 3 и 4 статьи 16, статья 37.

Данный Областной закон является нормативным правовым актом, принятым законодательным органом Архангельской области, официально опубликованным в средствах массовой информации и вступившим в юридическую силу.

Пунктом 1 статьи 14 Областного закона предусмотрено, что "жалоба должна быть подана уполномоченному в письменной форме и не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.".

Заместителем прокурора области данная норма Областного закона оспаривается в части слов "и не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении".

Дефисом четвертым пункта 1 статьи 16 Областного закона предусмотрено, что, получив жалобу, уполномоченный по правам человека в Архангельской области "вправе отказать в принятии жалобы к рассмотрению".

Пунктами 3 и 4 этой же статьи предусмотрено, что "отказ в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивирован. Отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит.

Отказ в принятии жалобы не исключает права заявителя обратиться с аналогичной жалобой к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации".

Суд считает, что указанные выше положения Областного закона противоречат федеральному закону и подлежат признанию недействующими.

Согласно пункту 1 статьи 5 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации может учреждаться в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации.

В пункте 3 статьи 3 Устава Архангельской области предусмотрена возможность введения областным законом должности уполномоченного по правам человека и гражданина в Архангельской области.

С 16 декабря 1997 года Областным законом указанная должность в Архангельской области была введена.

Однако ни Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", ни Устав Архангельской области не определили процедуру деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, порядок разрешения поступающих к нему обращений граждан.

Вопросы регулирования защиты прав и свобод человека и гражданина находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подпункт "б" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству в сфере вопросов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и её субъектов.

Таким образом, правовые нормы, касающиеся процедуры разрешения обращений граждан по вопросам защиты их прав и свобод, не могут противоречить требованиям федерального законодательства в указанной правовой сфере.

2 ноября 2006 года вступил в силу Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", который закрепил порядок рассмотрения обращений граждан.

В статье 4 данного Федерального закона указано, что обращение гражданина - это, в частности, направленная в государственный орган письменная жалоба, то есть просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Согласно пункту 3 статьи 33 Областного закона уполномоченный по правам человека в Архангельской области является государственным органом Архангельской области.

Положения статьи 1 Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" содержат указание о том, что установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, включая обращения в государственные органы, к которым, как указано выше, относится и уполномоченный по правам человека в Архангельской области.

Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Федеральными конституционными законами и иными федеральными законами не определен специальный порядок подачи и рассмотрения обращений граждан по защите прав и свобод человека и гражданина уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации.

Учитывая, что в силу Областного закона уполномоченный по правам человека в Архангельской области является государственным органом, установленный Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" общий порядок подачи жалобы и её рассмотрения в полной мере распространяется и на обращения граждан к уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации, в том числе уполномоченному по правам человека в Архангельской области.

Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" не предусмотрено каких-либо ограничений срока на подачу жалобы о нарушении прав и свобод человека и гражданина, а также отказа в её принятии.

По смыслу пункта 2 статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" субъект Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, которые могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права на обращение, дополняющие гарантии, предусмотренные названным Федеральным законом, а не ограничивающие их, как это фактически предусмотрено оспариваемыми заместителем прокурора области положениями статей 14 и 16 Областного закона.

Исходя из вышеизложенного, суд находит, что оспариваемые заместителем прокурора области положения Закона Архангельской области от 15 июля 1997 г. N 34-10-ОЗ "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области": пункт 1 статьи 14 (в редакции Закона Архангельской области от 22 июня 2005 г. N 51-21-ОЗ) в части слов "и не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении", дефис четвертый пункта 1 (- отказать в принятии жалобы к рассмотрению), пункты 3 и 4 статьи 16, противоречат федеральному закону и в соответствии со статьей 253 ГПК РФ, статьей 35 Закона РФ от 27 декабря 1991 года N 2124-1 "О средствах массовой информации" и разъяснения, данного в пункте 30 постановления Пленума Верховного Суда РФ N 48 от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", подлежат признанию недействующими со дня вступления в силу настоящего решения с обязательной публикацией сообщения о принятом решении суда в печатном издании, в котором областной закон был официально опубликован, то есть в газете "Волна".

Суд находит необоснованными требования заместителя прокурора области о признании недействующей статьи 37 Областного закона по следующим основаниям.

В статье 37 Областного закона содержится указание о том, что "настоящий закон вступает в силу со дня его официального опубликования".

Как указано выше, Областной закон был опубликован и, следовательно, вступил в силу, начав своё действие 16 декабря 1997 года.

Действующее в момент принятия Областного закона федеральное законодательство не устанавливало специального срока вступления в силу нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, а лишь их обязательное опубликование (пункт 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации).

Статья 30 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает в течение двух календарных лет со дня его вступления в силу (с октября 1999 года) приведение законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Однако Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не содержит указаний об обратной силе действия его норм, в частности, пункта 5 статьи 8, устанавливающего десятидневный срок вступления в силу законов и иных нормативных актов субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина после их официального опубликования.

Из представленных Архангельским областным Собранием депутатов областных законов, вносящих в рассматриваемый судом Областной закон изменения и дополнения, видно, что после октября 1999 года (вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") дата их вступления в силу определялась с учётом требований пункта 5 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - через десять дней со дня официального опубликования.

Учитывая, что положения статьи 37 Областного закона носят не длящийся характер, касаются определения даты начала действия Областного закона, суд считает, что установление федеральным законом в октябре 1999 года иного порядка начала действия указанной нормы не влечёт признание её недействующей, в связи с чем требования заместителя прокурора области в указанной части удовлетворению не подлежат.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 194-199, 253 ГПК РФ, областной суд

решил:

Заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить в части.

Признать недействующими со дня вступления в законную силу настоящего решения суда положения Закона Архангельской области от 15 июля 1997 г. N 34-10-ОЗ "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области": пункт 1 статьи 14 (в редакции Закона Архангельской области от 22 июня 2005 г. N 51-21-ОЗ) в части слов "и не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении", дефис четвертый пункта 1 (- отказать в принятии жалобы к рассмотрению), пункты 3 и 4 статьи 16.

Обязать редакцию газеты "Волна" опубликовать сообщение о решении суда после вступления его в законную силу.

В удовлетворении требований заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 37 Закона Архангельской области от 15 июля 1997 г. N 34-10-ОЗ "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме - с 4 июня 2008 года, с подачей жалобы через Архангельский областной суд.

Председательствующий

Е.А. Мартынов