Решение Архангельского областного суда от 17 февраля 2006 г. N 3-12 Заявление о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим п. 7 ст. 36 областного закона от 8 декабря 2005 г. N 130-8-ОЗ "Об областном бюджете на 2006 год" удовлетворено, поскольку оспариваемые положения нарушают установленный федеральным законодательством порядок заключения и вступления в силу договоров

Решение Архангельского областного суда
от 17 февраля 2006 г. N 3-12

ГАРАНТ:

Документ приводится с сохранением пунктуации и орфографии источника

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд (судебная коллегия по гражданским делам), в составе:

председательствующего - судьи Юдина В.Н.,

при секретаре судебного заседания Антипиной М.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Архангельске 17 февраля 2006 года гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 7 статьи 36 областного закона "Об областном бюджете на 2006 год" от 08.12.2005 N 130-8-ОЗ

установил:

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 7 статьи 36 областного закона "Об областном бюджете на 2006 год" от 08.12.2005 N 130-8-ОЗ (далее - областной закон).

В обоснование заявленных требований ссылается на то, что пунктом 7 статьи 36 областного закона, который официально опубликован, предусмотрено, что администрация области вправе осуществлять расходование средств по Приложению N 9 "Распределение расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации" в отношении департамента информации и общественных связей администрации области (за исключением расходов на обеспечение деятельности аппарата департамента информации и общественных связей администрации области) после утверждения областным Собранием депутатов перечня договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств областного бюджета.

Данная норма закона регулирует порядок расходования бюджетных средств и противоречит действующему федеральному законодательству, поскольку она устанавливает, что областное Собрание депутатов согласовывает осуществление администрацией области конкретных расходов бюджета в форме утверждения перечня договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств областного бюджета, т.е. непосредственно участвует в процессе исполнения бюджета по расходам. Она нарушает установленный гражданским законодательством порядок заключения и вступления в силу договоров и право Российской Федерации принимать федеральные законы в сфере регулирования бюджетных и гражданских правоотношений.

В судебном заседании, участвующий в деле прокурор Архангельской областной прокуратуры Распопин М.В., на удовлетворении заявления по изложенным в нем доводам настаивает, просит признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия решения суда пункт 7 статьи 36 областного закона "Об областном бюджете на 2006 год" от 08.12.2005 N 130-8-ОЗ

Представители Администрации Архангельской области - зам. директора Департамента финансов администрации области К., директор Департамента информации и общественных связей Г. и консультант этого Департамента З. с заявленными требованиями согласились в полном объеме, просят заявление прокурора удовлетворить. Считают, что, приняв оспариваемую норму областного закона, областное Собрание депутатов напрямую вмешалось в выполнение Департаментом информации и общественных связей администрации Архангельской области его непосредственных функций - информированное сопровождение деятельности администрации области. Эта норма не содержит критериев, которые депутаты областного органа представительной власти собираются взять за основу при утверждении представленного Департаментом перечня гражданских договоров. Собрание депутатов в соответствии с Уставом области не может вмешиваться во внутренние дела исполнительной власти.

При этом Г. и З., ссылаются на то, что законом об областном бюджете Департаменту на 2006 год определена соответствующая сумма, однако в настоящее время, в силу оспариваемой нормы областного закона, Департамент не имеет правовой возможности исполнить семь договоров на информационное обслуживание, заключенных им с юридическими лицами ранее 2006 года и пролонгированных на 2006 год. Для их финансового исполнения казначейство требует какой-то нормативный документ областного Собрания депутатов. По существу исполнение Департаментом этих договоров блокировано. В лучшем случае перечень этих и других договоров, которые Департамент должен заключить с юридическими лицами в силу выигранных на конкурсе лотов, областное Собрание депутатов может рассмотреть не ранее 26 апреля 2006 года, поскольку на это число назначена сессия. Неизвестность критериев, из которых будет исходить областное Собрание депутатов при утверждении перечня, ставить под угрозу возможности исполнения и заключения Департаментом других договоров. И это опять же притом, что сумма для Департамента определена принятым бюджетом на 2006 год, а областное Собрание депутатов не лишено возможности требовать отчета о произведенных расходах этих средств бюджета.

Представитель Архангельского областного Собрания депутатов Х. с заявлением не согласилась, просит в его удовлетворении отказать, ссылаясь на то, что утверждение перечня договоров Архангельским областным Собранием депутатов не лишает администрацию Архангельской области права осуществлять конкретные расходы бюджета после утверждения перечня договоров. Оспариваемая норма областного закона принята в качестве формы финансового контроля со стороны законодательного (представительного) органа исходя из принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств.

Изучив материалы дела, выслушав участвующего в деле прокурора Распопина М.В., представителей Архангельского областного Собрания, Администрации Архангельской области, исследовав в совокупности материалы дела и представленные сторонами доказательства, суд считает, что заявленные требования обоснованные и подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Судом установлено, что Постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 8 декабря 2005 года N 479 "Об областном законе "Об областном бюджете на 2006 год" в соответствии со ст. 22 Устава Архангельской области принят областной закон "Об областном бюджете на 2006 год".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте документа допущена опечатка. "от 8 декабря 2005 года N 479" следует читать: "от 8 декабря 2005 года N 470"

Данный закон был подписан главой администрации Архангельской области и официально опубликован в областной газете "Волна", специальный выпуск, от 22 декабря 2005 года.

На момент рассмотрения дела этот областной закон и его оспариваемая норма в установленном порядке не отменены и не утратили силу.

Пунктом 7 статьи 36 областного закона предусмотрено, что Администрация Архангельской области вправе осуществлять расходование средств по Приложению N 9 "Распределение расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации" в отношении департамента информации и общественных связей администрации области (за исключением расходов на обеспечение деятельности аппарата Департамента информации и общественных связей администрации области) после утверждения областным Собранием депутатов перечня договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств областного бюджета.

Эта норма, устанавливающая в форме утверждения перечня договоров, согласование осуществление администрацией области конкретных расходов бюджета с областным Собранием депутатов, противоречит действующему федеральному законодательству.

Согласно пункту 3 статьи 26.13 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" исполнение бюджета субъекта Российской федерации и контроль за его исполнением осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом и Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом "в" пункта 2 статьи 21 названного Федерального закона и частью 1 статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнение бюджета субъекта Российской Федерации обеспечивается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Приведенные нормы законодательства свидетельствуют о том, что исполнение бюджета субъекта Российской Федерации отнесено к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

По делу видно, что согласно статье 8 Устава Архангельской области исполнительную власть в области осуществляет высший исполнительный орган - администрация Архангельской области и иные исполнительные органы государственной власти Архангельской области.

Департамент информации и общественных связей администрации Архангельской области является самостоятельным подразделением администрации, обладает правом юридического лица.

Согласно подпункту "в" пункта 1 статьи 31 Устава Архангельской области, Администрация области обеспечивает исполнение областного бюджета в пределах полномочий, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации законодательные органы не имеют права выполнять отдельные функции по исполнению бюджетов.

Частью 2 пункта 9 статьи 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что управление и (или) распоряжение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или отдельными депутатами (группами депутатов) средствами бюджета субъекта Российской Федерации в какой бы то ни было форме в процессе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации не допускаются, за исключением средств на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) депутатов.

С доводами представителя Архангельского областного Собрания депутатов о том, что оспариваемая норма областного закона установлена как форма финансового контроля со стороны законодательного (представительного) органа, суд не может согласиться в силу следующего.

Согласно части 2 пункта 9 статьи 4 Федерального закона "Об общих принципах_" и пункту 1 статьи 153 Бюджетного кодекса РФ в полномочие законодательного (представительного) органа субъекта РФ входит осуществление контроля за исполнением бюджета субъекта РФ.

Вместе с тем, формы финансового контроля законодательного (представительного) органа, определены статьей 265 Бюджетного кодекса РФ и включают: предварительный контроль - в ходе осуждения и утверждения проектов законов о бюджете и иных проектов законов по бюджетно-финансовым вопросам; текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний в связи с депутатскими запросами; последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов (пункт 1).

Контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право таких органов на: получение от органов исполнительной власти необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета: получение от органов, исполняющих бюджеты оперативной информации об их исполнении; утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета; создание собственных контрольных органов субъектов РФ для проведения внешнего аудита бюджета; вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты (пункт 2).

Органы исполнительной власти обязаны предоставлять всю необходимую информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 3).

Аналогичным по существу образом вопросы финансового контроля разрешены в пункте 3 статьи 23 Устава Архангельской области.

Установленные законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации не должны противоречить положениям пункта 2 статьи 153 Бюджетного кодекса РФ, а из оспариваемого пункта 7 статьи 36 областного закона следует, что исполнение своих функций Департаментом информации и общественных связей администрации Архангельской области, в частности заключение им гражданских договоров, ставиться в зависимость от получения согласия на это областного Собрания депутатов. Тем самым договоры, заключенные этим органом исполнительной власти, и исполнение которых осуществляется за счет средств областного бюджета, могут быть исполнены им только после утверждения областным Собранием перечня таких договоров (фактически после одобрения их депутатами).

Суд находит обоснованным доводы представителей администрации Архангельской области и прокурора в той части, что оспаривая норма областного закона по существу носит неопределенный характер, поскольку она не содержит критериев по которым областное Собрание депутатов будет оценивать тот или иной договор, заключенный Департаментом информации и общественных связей, формируя перечень договоров, исполнение которых будет осуществляться за счет средств областного бюджета. Механизм реализации данной нормы законом не определен.

Оспариваемое положение областного закона противоречит действующему федеральному законодательству и в силу следующего.

В соответствии с пунктом "о" части 1 статьи 71 и частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

В связи с этим в силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 124 ГК РФ субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданами и юридическими лицами. К таким субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 125 ГК РФ от имени субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В силу статьи 421 и пункта 1 статьи 425 ГК РФ юридические лица свободны в заключении договоров. Договор вступает в силу и становится обязательным для сторон с момента его заключения.

При этом ни указанные положения Гражданского кодекса Российской Федерации, ни иные нормы федерального законодательства не содержат положений ставящих возможность заключения договоров и их исполнения в зависимость от утверждения перечня таких договоров лицом, которое стороной договора не является.

Изложенное в полной мере относится и к договорам, заключенным органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, исполнение которых осуществляется за счет средств областного бюджета.

Суд находит обоснованными доводы представителей администрации Архангельской области о том, что положения пункта 7 статьи 36 оспариваемого областного закона предполагают прямое вмешательство областного Собрания депутатов в договоры, заключенные Департаментом информации и общественных связей администрации Архангельской области с юридическими лицами, которое (областное Собрание депутатов), стороной таких договоров не является и допускает, что последнее по своему усмотрению оценивает условия заключенного договора для целей его возможного финансирования за счет средств областного бюджета, что не является законотворческой деятельностью и в силу статьи 23 Устава Архангельской области не входит в компетенцию законодательного (представительного) органа государственной власти Архангельской области.

При таких обстоятельствах указанные положения областного закона противоречат названным нормам федерального законодательства, поскольку нарушают установленный Гражданским кодексом Российской Федерации порядок заключения и вступления в силу договоров, а потому их следует признать недействующими.

Доводы представителя областного Собрания депутатов о том, что оспаривая норма не является препятствием и позволяет Департаменту информации и общественных связей заключать договоры с другими юридическими лицами по правилам статьи 157 ГК РФ - под отлагательным условием, несостоятельны поскольку положения статьи 157 ГК РФ предусматривают, что отлагательные условия сделки определяются свободной волей и усмотрением сторон сделки, а не в зависимости от воли и усмотрения лица, не являющегося стороной сделки.

Согласно пункту 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку суд нашел установленным, что оспариваемые прокурором положения областного закона противоречат действующему федеральному законодательству, то заявленное им требование подлежит удовлетворению. При этом в силу того, что оспариваемая норма областного закона была принята полномочным органом субъекта Российской Федерации, в установленном порядке, она официально опубликована, то её действие можно прекратить только на будущее время.

Решение суда о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 7 статьи 36 областного закона "Об областном бюджете на 2006 год" от 08.12.2005 N 130-8-ОЗ, вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 ГПК РФ, и влечет за собой утрату его силы, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

Решение суда о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 7 статьи 36 областного закона "Об областном бюджете на 2006 год" от 08.12.2005 N 130-8-ОЗ, не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

На основании части 3 статьи 253 ГПК РФ и статьи 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" суд считает необходимым по вступлению решения в законную силу обязать редакции газеты "Волна" и "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

Руководствуясь ст.ст. 194-198 и 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд

решил:

Заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 7 статьи 36 областного закона "Об областном бюджете на 2006 год" от 08.12.2005 N 130-8-ОЗ.

По вступлению решения суда в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течениие 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме, путем подачи кассационной жалобы или кассационного представления через Архангельский областной суд.

Председательствующий

В.Н. Юдин