Решение Архангельского областного суда от 26 сентября 2005 г. N 3-100 Заявление об оспаривании отдельных положений областного закона N 235-31-ОЗ "О социально-экономических программах Архангельской области" удовлетворено частично; удовлетворено, поскольку программы социально-экономического развития субъекта РФ должны утверждаться законом субъекта РФ, а не постановлением регионального парламента; отказано в удовлетворении, поскольку форма утверждения краткосрочных целевых социально-экономических программ не нарушает общие конституционные принципы деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия, ответственность и порядок взаимодействия

Решение Архангельского областного суда
от 26 сентября 2005 г. N 3-100

ГАРАНТ:

Текст приводится в соответствии с источником

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе

председательствующего Пантелеева В.В.

секретаря судебного заседания Янсон С.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Архангельске 26 сентября 2005 года заявление заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 3 статьи 1 в части, пункта 2 статьи 2 в части, пункта 2 статьи 4 в части Областного закона "О социально-экономических программах Архангельской области" от 29 июня 2004 года N 235-31-ОЗ,

установил:

Постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 29 июня 2004 года принят, а Главой администрации Архангельской области подписан Областной закон N 235-31-03 "О социально-экономических программах Архангельской области". Закон официально опубликован в областной газете "Волна" N 26-27 от 16 июля 2004 года.

Заместитель прокурора Архангельской области в установленном законом порядке обратился в областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 3 статьи 1 в части слов "постановлением Архангельского областного Собрания депутатов", первое предложение пункта 2 статьи 2 в части слов "постановлением областного Собрания" и пункт 2 статьи 4 в части слов "постановления Архангельского областного Собрания депутатов" и "постановления" Областного закона "О социально-экономических программах Архангельской области" от 29 июня 2004 года N 235-31-ОЗ.

Участвующий в деле прокурор Архангельской областной прокуратуры Чурова А.А. заявление заместителя прокурора Архангельской области поддержала в полном объеме и просила удовлетворить.

Архангельское областное Собрание депутатов в лице представителя Х. и Администрация Архангельской области в лице представителя П. заявление заместителя прокурора Архангельской области признали частично.

Согласны с заявлением прокурора о противоречии федеральному законодательству пункта 2 статьи 2 Областного закона "О социально-экономических программах Архангельской области" от 29 июня 2004 года N 235-31-ОЗ в части слов "постановлением областного Собрания".

Не согласны с заявлением прокурора о противоречии федеральному законодательству пункта 3 статьи 1 в части слов "постановлением Архангельского областного Собрания депутатов" и пункта 2 статьи 4 в части слов "постановления Архангельского областного Собрания депутатов" и "постановления" Областного закона "О социально-экономических программах Архангельской области" от 29 июня 2004 года N 235-31-ОЗ.

Возражение обосновывают тем, что законом субъекта Российской Федерации утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.

Социально-экономическая программа развития субъекта Российской Федерации это комплексная система целевых ориентиров социально экономического развития области и планируемых органами государственной власти Архангельской области эффективных методов и средств достижения указанных ориентиров и разрабатывается она на срок избрания действующего главы администрации Архангельской области.

В оспариваемых прокурором пункте 3 статьи 1 и пункте 2 статьи 4 Областного закона "О социально-экономических программах Архангельской области" от 29 июня 2004 года N 235-31-ОЗ постановлением Архангельского областного Собрания депутатов утверждаются не программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, а краткосрочные целевые социально-экономические программы. Краткосрочные целевые социально-экономические программы не относятся к социально-экономической программе развития Архангельской области.

Краткосрочные целевые социально-экономические программы принимаются на финансовый год, направлены они на финансирование конкретных мероприятий и являются приложением к областному бюджету. Областной бюджет разрабатывается и утверждается Собранием депутатов в форме Областного закона, который подписывается главой администрации Архангельской области.

Рассмотрев материалы дела, оценив собранные по делу и исследованные в судебном заседании доказательства, областной суд находит заявление заместителя прокурора Архангельской области подлежащим частичному удовлетворению.

Пунктом "н" части 1 статьи 72 и частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданном в Российской Федерации, действует федеральный закон.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации издан федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В соответствии с подпунктом "г" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации утверждаются законом субъекта Российской Федерации.

Судом установлено, что постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 29 июня 2004 года принят, а Главой администрации Архангельской области подписан Областной закон N 235-31-ОЗ "О социально-экономических программах Архангельской области", и в соответствии с п. 2 ст. 2 названного Областного закона, программа социально-экономического развития Архангельской области утверждается постановлением областного Собрания.

Таким образом, программа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации - Архангельской области утверждается не областным законом, как это предусмотрено подпунктом "г" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а постановлением областного Собрания.

В соответствии с ч.ч. 1, 2 ст. 22 Устава Архангельской области, принятого решением Архангельского областного Собрания депутатов от 23 мая 1995 года N 36, в редакции от 21.06.2005 N 180, областное Собрание осуществляет свои полномочия посредством принятия областных законов, нормативных и иных правовых актов по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Областные законы и иные нормативные правовые акты областного Собрания, принимаемые по вопросам совместного ведения, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия областных законов и иных нормативных правовых актов областного Собрания федеральным законам действует федеральный закон.

Пунктом 1 статьи 3 и пунктами 1-2 статьи 27 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.

Согласно п. 2 ст. 253 ГПК РФ, суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку оспариваемое прокурором первое предложение пункта 2 статьи 2 Областного закона "О социально-экономических программах Архангельской области" от 29 июня 2004 года N 235-31-ОЗ в части слов "постановлением областного Собрания" противоречит действующему федеральному законодательству и конституционному принципу разделения властей, областной суд удовлетворяет поданное прокурором заявление в указанной части. Оспариваемое прокурором первое предложение пункта 2 статьи 2 Областного закона "О социально-экономических программах Архангельской области" от 29 июня 2004 года N 235-31-ОЗ в части слов "постановлением областного Собрания" суд признает недействующим со дня принятия, а именно с 29 июня 2004 года.

В удовлетворении заявления прокурору о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 3 статьи 1 в части слов "постановлением Архангельского областного Собрания депутатов" и пункт 2 статьи 4 в части слов "постановления Архангельского областного Собрания депутатов" и "постановления" Областного закона "О социально-экономических программах Архангельской области" от 29 июня 2004 года N 235-31-ОЗ суд отказывает.

Согласно оспариваемому прокурором в части п. 3 ст. 1 и п. 2 ст. 4 Областного закона краткосрочная целевая социально-экономическая программа - утвержденный постановлением Архангельского областного Собрания депутатов и включаемый соответствующим приложением в состав областного бюджета на указанный программой финансовый год план финансирования конкретных мероприятий, направленных на реализацию актуальных социально-экономических задач, решаемых государственными органами исполнительной власти Архангельской области в соответствии с их компетенцией.

Проект постановления Архангельского областного Собрания депутатов о принятии Краткосрочной программы, включающий в себя проект Краткосрочной программы, оформленный приложением к данному проекту постановления, вносится в Архангельское областное Собрание депутатов главой администрации Архангельской области или субъектами права законодательной инициативы Архангельской области в срок до первого августа текущего года.

Из содержания статьи 1 и оспариваемого прокурором пункта 3 статьи 1 и пункта 2 статьи 4 Областного закона следует, что постановлением Архангельского областного Собрания депутатов утверждается не социально-экономическая программа развития Архангельской области, а краткосрочная целевая социально-экономическая программа.

Социально-экономическая программа развития Архангельской области, которая в настоящее время еще не разработана и не утверждена, и краткосрочная целевая социально-экономическая программа имеют между собой принципиальные правовые различия.

В соответствии с п. "б" ч. 1 и ст. 31 п. "ж" ч. 2 ст. 23 и Устава Архангельской области администрация области разрабатывает проект областного бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития Архангельской области и представляет их главе администрации области для внесения в областное Собрание. Областное Собрание депутатов утверждает программы социально-экономического развития Архангельской области, представленные главой администрации области.

Согласно п. 1 ст. 1 Областного закона "О социально-экономических программах Архангельской области" от 29 июня 2004 года N 235-31-ОЗ социально-экономическая программа развития Архангельской области это комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Архангельской области и планируемых органами государственной власти Архангельской области эффективных методов и средств достижения указанных ориентиров.

Аналогичное понятие социально-экономической программы развития, но только Российской Федерации, дано в п. 3 ст. 1 Федерального закона от 20 июля 1995 года N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации".

Приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 17 июня 2002 года N 170 утвержден Порядок согласования с федеральными органами исполнительной власти мероприятий (объектов) программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации.

Согласно утвержденному Порядку программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации на долгосрочный период разрабатываются и реализуются субъектами Российской Федерации в соответствии с рекомендациями типового макета и включают паспорт программы.

Главное назначение типового макета программы экономического и социального развития субъекта Российской Федерации - обеспечение методологического единства региональных программ и согласование их с государственной стратегией экономического и социального развития.

Основной целью региональной программы является решение ключевых социально-экономических проблем региона и повышение на этой основе уровня жизни и обеспечения занятости населения региона, развития производственного, трудового и интеллектуального потенциала субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п. 1, 3 и 4 ст. 2 оспариваемого прокурором Областного закона социально-экономическая программа развития Архангельской области разрабатывается на срок избрания действующего главы администрации Архангельской области. Порядок разработки и корректировки Программы развития и подготовки ежегодной информации о ходе ее выполнения утверждается главой администрации Архангельской области.

Программа развития включает в себя основные разделы, как оценка итогов социально-экономического развития Архангельской области, взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Прогноз социально-экономического, экологического и институционального развития Архангельской области. Институциональные преобразования и развитие системы административного управления в Архангельской области. Инвестиционная и структурная политика Архангельской области, социальная политика, аграрная и лесная политика, экологическая политика, финансово-бюджетная и налоговая политика.

Таким образом, социально-экономическая программа развития Архангельской области, которая в соответствии с подпунктом "г" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" должна утверждаться Областным законом, это комплексная система целевых ориентиров социально экономического развития области в целом.

Основной целевой направленностью такой программы является решение ключевых социально-экономических проблем области и разрабатывается она на срок избрания действующего главы администрации Архангельской области.

Краткосрочная целевая социально-экономическая программа отличается от социально-экономической программы развития Архангельской области не только наименованием, но и характеризующими ее направленность элементами, содержанием решаемых проблем, целью и ожидаемыми результатами, сроком реализации, объемом и источником финансирования.

Так, согласно п. 3 ст. 1 Областного закона "О социально-экономических программах Архангельской области" от 29 июня 2004 года N 235-31-ОЗ краткосрочная целевая социально-экономическая программа отличается от социально-экономической программы развития Архангельской области тем, что она разрабатывается на один финансовый год для финансирования конкретных мероприятий, направленных на реализацию актуальных социально-экономических задач, решаемых государственными органами исполнительной власти Архангельской области в соответствии с их компетенцией и включается в состав областного бюджета соответствующим приложением.

Поскольку в краткосрочной целевой социально-экономической программе отсутствуют существенные элементы социально-экономической программы развития области, и она не относится к социально-экономической программе развития области, на нее не распространяется положение подпункта "г" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" о ее утверждении законом субъекта Российской Федерации.

Допрошенный по делу в качестве свидетеля начальник отдела инвестиционной политики и целевых программ департамента экономического развития Архангельской области Океанов В.А. подтвердил, что краткосрочная целевая социально-экономическая программа и программа социально-экономического развития Архангельской области это различные виды программ.

Действительно, областным законом "О социально-экономических программах Архангельской области" от 29 июня 2004 года N 235-31-ОЗ установлено три самостоятельных вида социально-экономических программ: социально-экономическая программа развития Архангельской области; социально-экономическая целевая программа Архангельской области; краткосрочная целевая социально-экономическая программа.

Социально-экономическая программа развития Архангельской области и социально-экономическая целевая программа Архангельской области утверждаются областным законом.

Краткосрочная целевая социально-экономическая программа утверждается постановлением Архангельского областного Собрания депутатов, но включается соответствующим приложением в состав областного бюджета на указанный программой финансовый год.

В соответствии со ст. 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджеты субъектов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации.

Бюджет Архангельской области с включенными в него краткосрочными целевыми социально-экономическими программами разрабатывается и утверждается в форме областного закона в пределах компетенции областного Собрания депутатов и подписывается главой администрации Архангельской области.

Так, статьей 14 Областного закона от 30 ноября 2004 года N 283-35-ОЗ "Об областном бюджете на 2005 год" утвержден перечень областных целевых программ, предусмотренных к финансированию за счет средств областного бюджета на 2005 года.

Согласно Приложению N 9 Перечня областных целевых программ, предусмотренных к финансированию за счет средств областного бюджета на 2005 года, краткосрочные целевые социально-экономические программы, утвержденные постановлением Архангельского областного Собрания депутатов, включены приложением в состав областного бюджета на 2005 год.

Областной закон от 30 ноября 2004 года N 283-35-ОЗ "Об областном бюджете на 2005 год" с включенными в него краткосрочными целевыми социально-экономическими программами подписан главой администрации Архангельской области.

Следовательно, форма утверждения краткосрочных целевых социально-экономических программ не нарушает общие конституционные принципы деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия, ответственность и порядок взаимодействия.

На основании ст. 35 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2124-1 "О средствах массовой информации" по вступлению решения суда в законную силу обязать редакцию газеты "Волна" опубликовать официальное сообщение о принятом областным судом решении.

Руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, областной суд

решил:

Заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить частично.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия, то есть с 29 июня 2004 года первое предложение пункта 2 статьи 2 Областного закона "О социально-экономических программах Архангельской области" от 29.06.2004 г. N 235-31-0З в части слов "постановлением областного Собрания".

В остальной части в удовлетворении заявления заместителя прокурора Архангельской области отказать.

Обязать редакцию газеты "Волна" опубликовать сообщение о решении областного суда после вступления его в законную силу.

Разъяснить, что решение областного суда о признании части нормативного правового акта недействующим после вступления его в законную силу влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта в указанной в решении суда части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим в указанной части нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

На решение областного суда лицами, участвующими в деле, может быть подана кассационная жалоба, а прокурором, участвующим в деле, может быть принесено кассационное представление в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации через Архангельский областной суд в течение 10 дней со дня вынесения решения в окончательной части.

Председательствующий

В.В. Пантелеев