Решение Архангельского областного суда от 11 мая 2004 г. N 3-34 Заявление об оспаривании Порядка изготовления и приобретения региональных специальных марок Архангельской области, утв. постановлением от 6 мая 2003 г. N 74, удовлетворено, поскольку оспариваемой нормой фактически произведена передача исключительных полномочий органа исполнительной власти субъекта РФ по контролю за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции хозяйствующему субъекту в виде проведения специальных защитных мер, включающих в себя проверку качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи, организациями, которые являются хозяйствующими субъектами, путем заключения договора

Решение Архангельского областного суда
от 11 мая 2004 г. N 3-34

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд, судебная коллегия по гражданским делам, в составе председательствующего - председателя судебной коллегии по гражданским делам областного суда, судьи Мартынова Е.А. при секретаре судебного заседания Киселевой Е.В. рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Архангельске 11 мая 2004 года гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзаца 13 пункта 4 Порядка изготовления и приобретения региональных специальных марок Архангельской области, утвержденного постановлением Главы администрации Архангельской области от 6 мая 2003 года N 74 в редакции постановления Главы администрации Архангельской области от 6 апреля 2004 года N 64 в части слов "путем заключения договора с организацией (организациями) на их осуществление".

Заслушав объяснения представителя прокуратуры Архангельской области прокурора Р. и представителя главы администрации Архангельской области Н., исследовав и оценив представленные ими доказательства, областной суд

установил:

6 мая 2003 года Главой администрации Архангельской области принято постановление N 74 "Об утверждении порядка изготовления и приобретения региональных специальных марок Архангельской области", которое 16 мая 2003 г. было опубликовано в газете "Волна" и вступило в силу по истечении месяца со дня опубликования.

Постановлением Главы администрации Архангельской области от 18 марта 2004 г. N 53, вступившим в силу 1 апреля 2004 г., в указанный выше нормативный правовой акт были внесены изменения.

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзаца 13 пункта 4 Порядка изготовления и приобретения региональных специальных марок Архангельской области, утвержденного постановлением главы администрации Архангельской области от 6 мая 2003 года N 74 в редакции постановления Главы администрации Архангельской области от 18 марта 2004 года N 53.

В обоснование своих требований прокурор ссылается на то, что на основании абзаца 13 пункта 4 оспариваемого нормативного правового акта полномочия по проведению специальных защитных мер, включающих в себя проверку качества и безопасности алкогольной продукции, относящиеся к компетенции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, неправомерно переданы хозяйствующему субъекту - ГУП "Инвестиционная компания "Архангельск".

Главой администрации Архангельской области 6 апреля 2004 года принято постановление N 64 "О внесении изменения в Порядок изготовления и приобретения региональных специальных марок Архангельской области, утвержденный постановлением Главы администрации области от 6 мая 2003 года N 74 (с изменениями от 18 марта 2004 года N 53)", которое было опубликовано в газете "Волна" N 14 от 16.04.2004 г. и на момент рассмотрения дела вступило в силу.

Согласно изменениям, внесённым данным нормативным правовым актом, абзац 13 пункта 4 Порядка изготовления и приобретения региональных специальных марок Архангельской области изложен в следующей редакции: "Департамент экономического развития Архангельской области организует проведение специальных защитных мер, включающих в себя проверку качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Архангельской области, путем заключения договора с организацией (организациями) на их осуществление по согласованию с Архангельским территориальным управлением МАП Российской Федерации".

30 апреля 2004 года заместителем прокурора Архангельской области представлены в областной суд дополнения к ранее поданному заявлению, где прокурор просит суд о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия, то есть с 6 апреля 2004 года, абзаца 13 пункта 4 Порядка изготовления и приобретения региональных специальных марок Архангельской области, утверждённого постановлением Главы администрации области от 6 мая 2003 года N 74 в редакции от 6 апреля 2004 года N 64 в части слов "путём заключения договора с организацией (организациями) на их осуществление".

В обоснование своих требований прокурор ссылается на то, что в редакции постановления Главы администрации Архангельской области от 6 апреля 2004 года N 64 оспариваемая норма также противоречит федеральному законодательству по основаниям, изложенным в ранее поданном заявлении.

Представитель Главы администрации Архангельской области Н. с заявлением не согласился и просил в удовлетворении заявления прокурора отказать по следующим основаниям.

Из объяснений представителя Главы администрации Архангельской области, изложенных в судебном заседании, следует, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному законодательству, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" в круг полномочий органов исполнительной власти входит только организация контроля за качеством и объёмом производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в то время как непосредственное осуществление контроля возможно и хозяйствующими субъектами, а именно ГУП "Инвестиционная компания "Архангельск", по поручению органов исполнительной власти.

Рассмотрев материалы дела, оценив собранные по делу и исследованные в судебном заседании доказательства, областной суд находит заявление заместителя прокурора подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно статье 27 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.

В соответствии со статьями 22 и 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и статьей 251 ГПК РФ прокурору или его заместителю предоставлено право принесения протеста на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращения в суд или арбитражный суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, с требованием о признании правового акта недействующим.

Согласно пункту 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признаёт такой нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Как указано выше, прокурором оспариваются положения абзаца 13 пункта 4 Порядка изготовления и приобретения региональных специальных марок Архангельской области, утверждённого постановлением Главы администрации Архангельской области от 6 мая 2003 года N 74 в редакции от 6 апреля 2004 года N 64 в части слов "путём заключения договора с организацией (организациями) на их осуществление".

В оспариваемой правовой норме с учётом изменений, внесённых постановлением Главы администрации Архангельской области от 6 апреля 2004 года N 64, указано, что "Департамент экономического развития Архангельской области организует проведение специальных защитных мер, включающих в себя проверку качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Архангельской области, путем заключения договора с организацией (организациями) на их осуществление по согласованию с Архангельским территориальным управлением МАП Российской Федерации".

Из буквального толкования данной правовой нормы фактически следует, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации - Департамент экономического развития Архангельской области - передаёт на основании договоров организации (организациям) полномочия по осуществлению специальных защитных мер, включающих в себя проверку качества и безопасности алкогольной продукции.

В соответствии со статьёй 23 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" указанные в оспариваемой норме постановления Главы администрации Архангельской области полномочия относятся к государственному контролю за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции РФ, статьёй 3, абзацем 8 пункта 1 статьи 6 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" проведение государственного контроля за качеством, объемом производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в том числе через введение специальных защитных мер в отношении предназначенной для розничной продажи алкогольной продукции в соответствии с абзацем четвертым пункта 2 и пунктом 3 статьи 12 данного федерального закона, которыми предусмотрена маркировка алкогольной продукции, произведённой на территории Российской Федерации и предназначенной к розничной продаже, относится к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемая прокурором норма правового акта Главы администрации Архангельской области регулирует правоотношения, которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с требованиями пункта 5 статьи 76 Конституции РФ нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в рамках предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии со статьёй 23 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" права и обязанности по выполнению функций государственного контроля за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции могут осуществляться специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах их компетенции, то есть органами исполнительной власти.

Указанным федеральным законом не предусмотрена возможность осуществления функций государственного контроля за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции организациями.

Аналогичное положение закреплено в статьях 4 и 11 закона Архангельской области "О реализации государственных полномочий в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Архангельской области".

В соответствии с абзацем 2 пункта 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

К хозяйствующим субъектам, согласно абзацу 5 статьи 4 этого же закона, относятся российские и иностранные коммерческие организации, некоммерческие организации, за исключением не занимающихся предпринимательской деятельностью, в том числе сельскохозяйственных потребительских кооперативов, а также индивидуальные предприниматели.

Таким образом, действующее федеральное законодательство и законодательство Архангельской области запрещает наделение организаций как хозяйствующих субъектов полномочиями органов исполнительной власти, а также запрещает делегирование органами государственной власти своих прямых полномочий хозяйствующим субъектам каким-либо образом, если это прямо не предусмотрено законодательством.

В то же время допускается привлечение органами государственной власти организаций к осуществлению своих полномочий, но без наделения их таковыми - в частности, для проведения различных исследований, экспертиз.

Оспариваемой нормой правового акта Главы администрации Архангельской области фактически произведена передача исключительных полномочий органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по контролю за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции хозяйствующему субъекту в виде проведения специальных защитных мер, включающих в себя проверку качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Архангельской области, организациями, которые являются хозяйствующими субъектами, путем заключения договора с организацией.

Такое расширение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по сравнению с установленными федеральным законодательством требованиями нарушает баланс публично-правовых и частно-правовых интересов в рамках системы взаимоотношений государственно-правового и частно-экономического элементов на территории Архангельской области и противоречит федеральному законодательству.

Кроме того, указанные выше контрольные функции органов исполнительной власти включают в себя как их организацию, так и их непосредственное осуществление, поскольку реализация контроля невозможна без осуществления и проведения соответствующих специальных мер, установленных законом. Поэтому в данном случае понятие "организация контроля" и "осуществление контроля" взаимосвязаны и охватываются единым понятием "государственный контроль", который согласно закону находится в компетенции органов исполнительной власти.

Суд не принимает во внимание доводы представителя администрации Архангельской области Н. о том, что оспариваемый прокурором порядок установлен главами администраций Волгоградской, Псковской и Сахалинской областей, города Санкт-Петербурга, так как они не были предметом судебной проверки и не имеют преюдициального значения.

На основании изложенного абзац 13 пункта 4 Порядка изготовления и приобретения региональных специальных марок Архангельской области, утверждённого постановлением Главы администрации области от 6 мая 2003 года N 74 в редакции от 6 апреля 2004 года N 64 в части слов "путём заключения договора с организацией (организациями) на их осуществление" подлежит признанию недействующим как противоречащий федеральному законодательству.

Указанное положение оспариваемого постановления Главы администрации Архангельской области подлежит признанию недействующим со дня его принятия, так как со дня принятия оно вступило в противоречие с федеральным законодательством.

В соответствии с пунктом 3 статьи 253 ГПК РФ сообщение о настоящем решении суда подлежит обязательному опубликованию в печатном издании, в котором постановление Главы администрации Архангельской области от 6 мая 2003 г. N 74 "Об утверждении порядка изготовления и приобретения региональных специальных марок Архангельской области" в редакциях от 18 марта 2004 года N 53 и от 6 апреля 2004 года N 64 было официально опубликовано, то есть в газете "Волна".

На основании вышеизложенного, Конституции Российской Федерации, Федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", закона Архангельской области "О реализации государственных полномочий в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Архангельской области", руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, областной суд

решил:

Заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия, то есть с 6 апреля 2004 года, абзац 13 пункта 4 Порядка изготовления и приобретения региональных специальных марок Архангельской области, утвержденного постановлением главы администрации Архангельской области от 6 мая 2003 года N 74 в редакции постановления главы администрации Архангельской области от 6 апреля 2004 года N 64 в части слов "путем заключения договора с организацией (организациями) на их осуществление".

Обязать редакцию газеты "Волна" опубликовать сообщение о решении суда после вступления его в законную силу.

Разъяснить, что решение суда о признании части нормативного правового акта недействующим после вступления в законную силу влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта в указанной в решении части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим в указанной части нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме с подачей жалобы через Архангельский областной суд.

Председательствующий

Е.А. Мартынов