Решение Архангельского областного суда от 17 августа 2004 г. N 3-65 Заявление об оспаривании отдельных положений областного закона от 15 июля 2003 г. N 184-23-ОЗ "О референдуме Архангельской области" удовлетворено, поскольку в нарушение федерального законодательства оспариваемые положения расширяют перечень субъектов, имеющих право назначать референдум субъекта РФ, допускают проведение досрочного голосования отдельных групп участников референдума субъекта РФ и расширяют перечень мест, где может быть проведено такое голосование

Решение Архангельского областного суда
от 17 августа 2004 г. N 3-65

ГАРАНТ:

Текст приводится в соответствии с источником

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд (судебная коллегия по гражданским делам), в составе: председательствующего - судьи Юдина В.Н., при секретаре судебного заседания Кузнецовой О.В., с участием прокурора Архангельской областной прокуратуры Ананьева В.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Архангельске 17 августа 2004 года гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 3 статьи 10 в части, пункта 2 статьи 48 областного закона от 15 июля 2003 г. N 184-23-ОЗ "О референдуме Архангельской области",

установил:

Заместитель прокурора Архангельской области, в защиту прав неопределенного круга лиц, обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 3 статьи 10 в части, пункта 2 статьи 48 областного закона от 15 июля 2003 г. N 184-23-ОЗ "О референдуме Архангельской области".

В обоснование заявленных требований ссылается на то, что 15 июля 2003 года Архангельским областным Собранием депутатов принят областной закон N 184-23-ОЗ "О референдуме Архангельской области" (далее - областной закон). Пункт 3 статьи 10 (второе и четвертое предложение) областного закона в части, предусматривающей назначение референдума главой администрации области и пункт 2 статьи 48 данного закона, допускающий проведение досрочного голосования отдельных групп участников референдума субъекта Российской Федерации и устанавливающий перечень мест, где может быть проведено такое голосование не соответствуют действующему федеральному законодательству - Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Оспариваемыми нормами областного закона нарушается гарантированное Конституцией Российской Федерации (статья 32) право неопределенного круга лиц - граждан Российской Федерации участвовать в референдуме, поскольку указанными нормами не соблюдены установленные федеральным законом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию этого права.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Архангельской областной прокуратуры Ананьев В.М. на удовлетворении заявления по изложенным в нем доводам настаивает, просит признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия, то есть с 15 июля 2003 года второе предложение пункта 3 статьи 10, четвертое предложение пункта 3 статьи 10 в части слов "или глава администрации области", пункт 2 статьи 48 областного закона "О референдуме Архангельской области" от 15.07.2003 г. N 184-23-ОЗ. Представители - Архангельского областного Собрания депутатов П. и Администрации Архангельской области Г., представитель Избирательной комиссии Архангельской области П. с заявленными заместителем прокурора требованиями не согласились, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы областного закона являются дополнительными гарантиями прав участников референдума - жителей Архангельской области, они соответствуют нормам международного права, Конституции Российской Федерации, не вступают в противоречие с аналогичными нормами, содержащимися в федеральных законах, регулирующих сходные правоотношения.

Изучив материалы дела, экспертное заключение Управления Министерства юстиции РФ по Архангельской области, выслушав объяснения участвующего в деле прокурора, представителей Архангельского областного Собрания, Администрации Архангельской области и Избирательной комиссии Архангельской области, исследовав в совокупности материалы дела и представленные сторонами доказательства, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению.

Материалами дела подтверждается, что постановлением двадцать третьей сессии Архангельского областного Собрания депутатов от 15 июля 2003 года N 573 был принят областной закон "О референдуме Архангельской области" от 15.07.2003 г. N 184-23-ОЗ. Данный закон в порядке установленном пунктами 5, 8 статьи 33 Устава Архангельской области был подписан главой администрации Архангельской области и официально опубликован в областной газете "Волна" за N 31 от 01.08.2003 г. и N 32 от 08.08.2003 г. и в "Ведомостях Архангельского областного Собрания депутатов" N 23, 2003 г.

На момент рассмотрения дела этот закон в установленном порядке не отменен и не утратил силу.

Данный областной закон является нормативным правовым актом Архангельской области, поскольку издан в установленном порядке управомоченным на то представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Принятие Архангельским областным Собранием депутатов отнесенных к его ведению областных законов предусмотрено Уставом "Архангельской области", - закон принят в соответствии со статьями 7, 13, 15, подпунктом "б" пункта 1 статьи 23, подпунктом "н" пункта 2 статьи 23 Устава.

Согласно пункту 1 статьи 8, пункту 1 стстатьи 20 Устава Архангельской области областное Собрание депутатов является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Архангельской области.

Судом установлено, что предметом правового регулирования названного областного закона "О референдуме Архангельской области" являются общественные отношения, связанные с назначением, подготовкой и проведением референдума Архангельской области - субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 32 и пунктом "б" части 1 статьи 72, частями первой, второй и пятой статьи 78 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме. Защита прав и свобод гражданина находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Законы субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, закреплены в Федеральном законе от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Пунктом 3 статьи 10 оспариваемого областного закона "О референдуме Архангельской области", в частности, предусмотрено, что решение о назначении референдума принимается в форме постановления Архангельским областным Собранием депутатов (далее - областное Собрание депутатов) в соответствии с Федеральным законом, Уставом Архангельской области и настоящим законом. В случае, если новый состав областного Собрания депутатов не сформирован или неправомочен принимать решение, указанное решение принимается главой администрации Архангельской области. В решении о назначении референдума указывается дата его проведения, вопрос референдума или проект выносимого на референдум областного закона или иного нормативного правового акта. Областное Собрание депутатов или глава администрации области принимает решение о назначении референдума не позднее 20 дней после представления ему документов, необходимых для назначения референдума, в порядке, предусмотренном настоящим законом.

Суд считает, что данные нормы в части, предусматривающей назначение референдума главой администрации области, не соответствуют действующему федеральному законодательству в силу следующего.

Вопросы назначения референдума субъекта Российской Федерации урегулированы названным Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон "Об основных гарантиях_").

Согласно пункту 4 статьи 15 указанного Федерального закона референдум субъекта Российской Федерации назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации.

При этом ни данный Федеральный закон, ни иные федеральные законы не предусматривают возможности назначения референдума субъекта Российской Федерации руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В силу пункта 2 статьи 1 Федерального закона "Об основных гарантиях_" данный Закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 6 статьи 1 этого Федерального закона федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему федеральному закону. Если указанные правовые акты противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона.

Изложенное свидетельствует, что референдум субъекта Российской Федерации может быть назначен только законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Назначение референдума субъекта Российской Федерации иными органами государственной власти либо должностными лицами действующее федеральное законодательство не допускает.

Таким образом, пункт 3 статьи 10 областного закона в указанной части противоречит вышеназванным положениям Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, поскольку расширяет перечень субъектов, имеющих право назначать референдум субъекта Российской Федерации.

Доводы, представителей избирательной комиссии области, областного Собрания депутатов и администрации области о том, что предоставив право главе администрации области в упомянутых случаях назначать референдум области, областной законодатель, в соответствии с пунктом 3 статьи 1 ФЗ "Об основных гарантиях_" установил гарантии права граждан на участие в референдуме, дополняющие гарантии, установленные данным Федеральным законом, являются ошибочными, поскольку дополнительные гарантии не могут устанавливаться путем нарушения норм действующего Федерального закона. Между тем, пункт 3 статьи 10 областного закона в оспариваемой части прямо противоречит вышеназванным положениям пункта 4 статьи 15 Федерального закона "Об основных гарантиях_"

Как следует из пункта 1 статьи 4 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных_" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим. При этом согласно пункту 5 статьи 9 указанного Федерального закона в случае досрочного прекращения полномочий указанного органа назначаются внеочередные выборы, которые проводятся не позднее чем через 120 дней со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий названного органа.

Принцип постоянного действия законодательного органа субъекта РФ, а также обязательное назначение выборов в случае досрочного прекращения его полномочия гарантируют реализацию гражданами права на участие в референдуме субъекта РФ, в частности, на соблюдение установленной федеральным законом процедуры проведения референдума, в том числе на его назначение предусмотренным федеральным законом органом.

Аналогичным образом законодателем решены вопросы назначения референдума Российской Федерации. Так в силу пункта 3 статьи 15 ФЗ "Об основных гарантиях_" референдум Российской Федерации назначается в соответствии с Конституцией РФ, федеральным конституционным законом.

Согласно пункта "в" статьи 84 Конституции РФ пункта 1 статьи 23 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" референдум Российской Федерации назначает Президент Российской Федерации.

В соответствии с часть 3 статьи 92 Конституции РФ исполняющий обязанности Президента РФ не имеет права назначать референдум.

Изложенное свидетельствует, что референдум Российской Федерации не может быт назначен иным лицом, помимо указанного в Конституции РФ и федеральном конституционном законе.

При этом в соответствии с частью 2 статьи 92 Конституции РФ при досрочном прекращении Президентом РФ своих полномочий проводятся выборы Президента РФ, которые должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

Оспариваемым пунктом 2 статьи 48 областного закона предусмотрено, что если отдельные группы участников референдума, включенных в список участников референдума на соответствующем участке референдума, находятся в значительно удаленных от помещения для голосования местах, транспортное сообщение с которыми отсутствует или затруднено (на полярных станциях, маяках, в отдаленных или труднодоступных местностях и тому подобное), и в связи с этим невозможно провести досрочное голосование по участку референдума в целом в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи, территориальная комиссия по согласованию с избирательной комиссией области вправе разрешить провести голосование этих групп участников референдума досрочно, но не ранее чем за 20 дней до дня голосования, в течение нескольких дней в порядке, установленном пунктами 3-9 настоящей статьи.

Данная норма суд считает не соответствует действующему федеральному законодательству по следующим основаниям.

Согласно пункту 5 статьи 19 Федерального закона "Об основных гарантиях_" в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся на день голосования в плавании, и на полярных станциях участки референдума могут образовываться в срок, установленный пунктом 2 настоящей статьи (не позднее чем за 45 дней до дня голосования), а в исключительных случаях по согласованию с вышестоящей комиссией - не позднее чем за пять дней до дня голосования. Такие участки входят в избирательные округа по месту их расположения или по месту приписки судна_. В труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях участки референдума могут образовываться вышестоящей комиссией по согласованию с капитаном судна, начальником полярной станции, руководителями других объектов, расположенных в труднодоступных и отдаленных местностях.

Из приведенных норм Закона следует, что в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях создаются участки референдума.

В соответствии с пунктом 10 статьи 65 Федерального закона "Об основных гарантиях_" соответствующая комиссия вправе по согласованию с вышестоящей комиссией принять решение о проведении досрочного голосования (но не ранее чем за 20 дней до дня голосования) в отдаленных и труднодоступных местностях, на судах, находящихся на день голосования в плавании, на полярных станциях, на одном и более участках референдума.

Как следует из пункта 2 статьи 1 Федерального закона "Об основных гарантиях_" данный Закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Пунктом 6 статьи 1 названного Федерального закона предусмотрено, что федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему федеральному закону. Если указанные правовые акты противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона.

Изложенные нормы Закона свидетельствуют, что досрочное голосование может быть проведено только в целом на отдельных участках референдума, образованных в указанных федеральном законе местах. При этом ни названный Федеральный закон, ни иные федеральные законы не допускают возможности проведения досрочного голосования для отдельных групп участников референдума субъекта Российской Федерации.

Таким образом, пункт 2 статьи 48 областного закона противоречит вышеназванным положениям Федерального закона, поскольку неправомерно допускает проведение досрочного голосования отдельных групп участников референдума субъекта РФ и расширяет установленный Федеральным законом перечень мест, где может быть проведено такое голосование.

Ссылки представителей областного Собрания депутатов и избирательной комиссии области на статью 78 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы_" и статью 70 ФЗ "О выборах Президента РФ", предусматривающие досрочное голосование отдельных групп избирателей на указанных выборах, суд считает необоснованными, так как указанные законы не регулируют поведение референдума субъекта РФ. Референдум субъекта Российской Федерации проводится в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях_", а данный Федеральный закон досрочное голосование отдельных групп участников референдума субъекта Российской Федерации не предусматривает.

Утверждение представителя избирательной комиссии о соответствии оспариваемых положений пункта 2 статьи 48 областного закона пункту 3 статьи 3 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, является ошибочным, поскольку и действующее федеральное законодательство позволяет провести в установленных законом случаях досрочное голосование на референдуме субъекта РФ в целом на участках референдума (п. 10 ст. 65), а также голосование отдельных участников референдума вне помещения для голосования (п. 2 ст. 66).

Ссылка представителей областного Собрания депутатов, избирательной комиссии области и администрации области, и в данной части оспариваемой нормы областного закона, на пункт 3 статьи 1 Федерального закона "Об основных гарантиях_" не может быть принята во внимание судом в качестве основания для отказа в удовлетворении заявления заместителя прокурору области, поскольку оспариваемая норма областного закона (п. 2 ст. 48) допускает досрочное голосование отдельных групп участников референдума, а не в целом по участку референдума субъекта РФ, как это определено названным Федеральным законом. Оспариваемая норма областного закона не может рассматриваться как установление дополнительных гарантий прав граждан на участие в референдуме, поскольку Федеральный закон и без того позволяет провести в установленном законом порядке досрочное голосование на отдельных участниках референдума, а также для отдельных участников референдума вне помещении для голосования, не ограничивая при этом прав участников референдума на участие в голосовании по вопросам референдума (п. 10 ст. 65, п. 2 ст. 66).

Как указано выше, в соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" настоящим Федеральным законом определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

При этом, как следует из пункта 11 статьи 2 указанного Федерального закона, под гарантиями избирательных прав и права на участие в референдуме понимаются установленные Конституцией Российской Федерации, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Оспариваемыми нормами областного закона нарушается гарантированное Конституцией Российской Федерации (статья 32) право неопределенного круга лиц - граждан Российской Федерации участвовать в референдуме, тем, что указанными нормами не соблюдены установленные федеральным законом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию этого права.

Судом, в силу ст. 67 и ст. 86 ГПК РФ, не может быть принято во внимание экспертное заключение Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Архангельской области от 8 августа 2003 года, поскольку данное заключение не содержит в себе анализа об оспариваемых нормах областного закона, не мотивировано, и выводов по ним о соответствии или несоответствии действующему федеральному законодательству оспариваемых норм не содержит.

В силу статьи 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа, а в случаях, предусмотренных законом также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина могут быть признаны судом недействительными.

При таких обстоятельствах суд находит заявление заместителя прокурора области подлежащим удовлетворению в полном объёме.

Согласно части 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку суд нашел установленным, что оспариваемые прокурором положения областного закона противоречат действующему федеральному законодательству, то заявленное прокурором требование подлежит удовлетворению.

Решение суда о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 3 статьи 10 в части, пункта 2 статьи 48 областного закона от 15 июля 2003 г. N 184-23-ОЗ "О референдуме Архангельской области", вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 ГПК РФ, и влечет за собой утрату их силы, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

Решение суда о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 3 статьи 10 в части, пункта 2 статьи 48 областного закона от 15 июля 2003 г. N 184-23-ОЗ "О референдуме Архангельской области", не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

На основании части 3 статьи 253 ГПК РФ и статьи 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" суд считает необходимым по вступлению решения в законную силу обязать редакции газеты "Волна" и "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

Руководствуясь ст.ст. 194-198 и 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд

решил:

Заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятии, то есть с 15 июля 2003 года второе предложение пункта 3 статьи 10, четвертое предложение пункта 3 статьи 10 в части слов "или глава администрации области", пункт 2 статьи 48 Областного закона "О референдуме Архангельской области" от 15.07.2003 г. N 184-23-ОЗ.

По вступлению решения суда в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течении 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме, путем подачи кассационной жалобы или кассационного представления через Архангельский областной суд.

Председательствующий

В.Н. Юдин