Решение Архангельского областного суда от 24 августа 2004 г. N 3-69 Заявление об оспаривании отдельных положений областного закона от 5 марта 1996 г. N 31-21-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Архангельской области" удовлетворено, поскольку оспариваемые положения противоречат действующему федеральному законодательству и нарушают права Российской Федерации на осуществление полномочий, которые находятся в ее исключительном ведении

Решение Архангельского областного суда
от 24 августа 2004 г. N 3-69

ГАРАНТ:

Текст приводится в соответствии с источником

Именем Российской Федерации

Архангельский областной суд в составе:

председательствующего по делу судьи Айхоршта А.А.

при секретаре судебного заседания Звягиной Я.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Архангельске 24 августа 2004 года дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими дефисов 1 и 2 пункта 1 статьи 3 в части; дефиса 1 пункта 1 статьи 4 в части; пункта 1 статьи 14; абзаца 2 пункта 3 статьи 16 областного закона от 05.03.1996 г. N 31-21-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Архангельской области"

установил:

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в силу Федерального закона "О наименованиях географических объектов" N 152-ФЗ, то есть с 22 декабря 1997 года дефисов 1 и 2 пункта 1 статьи 3 в части слов "наименовании, переименовании"; дефиса 1 пункта 1 статьи 4 в части слов "наименовании и переименовании"; пункта 1 статьи 14; абзаца 2 пункта 3 статьи 16 областного закона от 05.03.1996 г. N 31-21-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Архангельской области" (в редакции от 04.06.2003 г.).

В судебном заседании прокурор Архангельской областной прокуратуры А., заявленные требования поддержал. В обоснование требований ссылался, что оспариваемые нормы областного закона противоречат нормам федерального законодательства и нарушают права Российской Федерации на осуществление полномочий, находящихся в ее исключительном ведении, так как наделяют областное собрание депутатов полномочиями по принятию решений о наименовании и переименовании городов областного и районного значения, районов области, рабочих поселков и других населенных пунктов Архангельской области; предоставляют администрации области полномочия по разработке документов о наименовании и переименовании административно-территориальных единиц области; сужают круг субъектов, которые в силу федерального законодательства вправе вносить свои предложения о наименовании и переименовании географических объектов в законодательные органы субъектов Российской Федерации; нарушают установленную федеральным законодательством процедуру выявления мнения населения относительно предложений о наименовании и переименовании этих объектов.

Представитель Архангельского областного Собрания депутатов П., с заявлением прокурора не согласился. Возражая против удовлетворения заявленных прокурором требований, ссылался, что принятие решений о наименовании, переименовании административно-территориальных единиц Архангельской области, входит в компетенцию областного Собрания депутатов и осуществляется путем одобрения инициативы и внесенных в областное Собрание депутатов документов, с последующим направлением представления в федеральный орган государственной власти. Администрация области, по его мнению, в силу действующего федерального законодательства обладает правом разрабатывать и вносить в областное собрание документы по вопросам, касающимся наименования и переименования административно-территориальных единиц области, а требование областного закона о предоставлении сведений о результатах опроса населения по данным вопросам основано на действующем федеральном и областном законодательстве. Полагал, что оспариваемые прокурором нормы областного закона всего лишь раскрывают механизм подготовки предложений о наименовании и переименовании перечисленных в областном законе географических объектов, закрепленный в федеральном законодательстве, не наделяя при этом законодательный орган области полномочиями по их наименованию либо переименованию, что не препятствует субъектам правоприменительной деятельности применять федеральное законодательство, которое имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Представитель главы администрации Архангельской области С. также считала, что заявление прокурора удовлетворению не подлежит, поддержала доводы представителя областного Собрания депутатов, полагала, что оспариваемые прокурором нормы областного закона основаны на действующем федеральном законодательстве, не противоречат ему, а лишь детализирует процедуру наименования и переименования географических объектов, закрепленную в федеральном законодательстве.

Выслушав объяснения прокурора, представителя администрации Архангельской области, представителя Архангельского областного Собрания депутатов, исследовав в совокупности материалы дела и представленные сторонами доказательства, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Материалами дела подтверждается, что решением 21 сессии 1 созыва Архангельского областного Собрания депутатов за N 167 от 05 марта 1996 года был принят областной закон от 05.03.1996 г. N 31-21-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Архангельской области", который был в установленном порядке подписан главой администрации области 26 мая 1996 года и опубликован в официальных изданиях - в газете "Волна", N 12 за 1996 год и "Ведомостях Архангельского областного Собрания депутатов первого созыва", N 12 за 1996 год.

На момент рассмотрения дела данный закон в установленном порядке не отменен и не утратил силу и действует в редакции от 04 июня 2003 года.

Таким образом, в настоящее время с момента его официального опубликования вступил в действие и действует на территории Архангельской области областной закон от 05.03.1996 г. N 31-21-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Архангельской области".

Данный областной закон является нормативным правовым актом Архангельской области, поскольку издан в установленном порядке, управомоченным на то представительным (законодательным) органом субъекта Российской Федерации и устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Принятие Архангельским областным Собранием депутатов отнесенных к его ведению областных законов предусмотрено Уставом "Архангельской области".

Дефисами 1 и 2 пункта 1 статьи 3 закона Архангельской области "Об административно-территориальном устройстве Архангельской области" установлено, что областное Собрание депутатов осуществляет следующие полномочия в регулировании вопросов административно-территориального устройства области:

Принятие решений:

- об образовании, упразднении (закрытии), наименовании, переименовании городов областного и районного значения, районов области и перенесении административных центров;

- об образовании, упразднении и изменении границ рабочих поселков, сельских населенных пунктов, их наименовании и переименовании, установлении и перенесении их административных центров.

Пункт 1 статьи 14 этого областного закона определяет, что наименование и переименование административно-территориальных единиц производится решениями областного Собрания депутатов, принимаемыми по представлению главы администрации области или органов местного самоуправления муниципальных образований в порядке осуществления ими права на законодательную инициативу.

Проанализировав содержание указанных статей оспариваемого прокурором нормативно-правого акта, суд приходит к выводу, что конструкция этих правовых норм и их содержание указывают на то, что решения о присвоении наименований и переименовании городов областного и районного значения, районов области, рабочих поселков, сельских населенных пунктов и других поселений принимаются непосредственно областным Собранием депутатов.

Вместе с тем пунктом "р" статьи 71 Конституции Российской Федерации наименование географических объектов отнесено к ведению Российской Федерации.

Понятие "географические объекты" раскрывается в статье 1 Федерального закона "О наименованиях географических объектов" от 18 декабря 1997 года N 152-ФЗ.

В соответствии с указанной статей под географическими объектами понимаются существующие или существовавшие относительно устойчивые, характеризующиеся определенным местоположением целостные образования Земли: материки, океаны, моря, заливы, проливы, острова, горы, реки, озера, ледники, пустыни и иные природные объекты; республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа; города и другие поселения, районы, волости, железнодорожные станции, морские порты, аэропорты и подобные им объекты.

В этой же статье содержатся понятия "наименование географических объектов" и "установление наименований географических объектов":

наименования географических объектов - географические названия, которые присваиваются географическим объектам и служат для их отличия и распознавания;

установление наименований географических объектов - выявление существующих наименований географических объектов, присвоение наименований географическим объектам и переименование географических объектов.

В соответствии со статей 4 указанного Федерального закона в ведении Российской Федерации находится присвоение наименований географическим объектам и переименование географических объектов в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Порядок присвоения наименований географическим объектам и переименования географических объектов закреплен в статье 9 ФЗ "О наименованиях географических объектов" и в частности предусматривает, что предложения о присвоении наименований географическим объектам или о переименовании географических объектов, обосновывающие указанные предложения документы и расчеты затрат на переименование географических объектов законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации направляют на экспертизу в специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области наименований географических объектов.

Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области наименований географических объектов рассматривает предложения о присвоении наименований географическим объектам и о переименовании географических объектов в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Переименование республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а также городов Российской Федерации осуществляется федеральными законами по представлениям субъектов Российской Федерации.

Присвоение наименований географическим объектам Российской Федерации, за исключением республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, столиц и административных центров субъектов Российской Федерации, осуществляется Правительством Российской Федерации по представлениям субъектов Российской Федерации.

Переименование географических объектов Российской Федерации, за исключением республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, столиц и административных центров субъектов Российской Федерации и городов Российской Федерации, осуществляется Правительством Российской Федерации по представлениям субъектов Российской Федерации.

Таким образом, наименование и переименование районов, городов и других поселений относится к предмету ведения Российской Федерации и в соответствии с федеральным законодательством их наименование и переименование осуществляется федеральными законами либо Правительством Российской Федерации по представлениям субъектов Российской Федерации.

В силу ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Субъектов Российской Федерации" N 184-ФЗ от 06 октября 1999 года законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Установив, правовыми нормами, содержащимися в дефисах 1 и 2 пункта 1 статьи 3 и пункте 1 статьи 14 закона Архангельской области "Об административно-территориальном устройстве Архангельской области", что решения о присвоении наименований и переименовании городов областного и районного значения, районов области, рабочих поселков, сельских населенных пунктов и других поселений принимаются непосредственно областным Собранием депутатов, законодательный орган Архангельской области принял правовые нормы, противоречащие в этой части федеральному законодательству и нарушающие права Российской Федерации на осуществление полномочий, отнесенных к ее исключительному ведению.

Доводы представителей Архангельского областного Собрания депутатов и главы администрации Архангельской области относительно того, что данные нормы предполагают принятие областным Собранием депутатов решений об одобрении внесенных в областное Собрание предложений о наименовании, переименовании соответствующих географических объектов и о представлении необходимых документов в специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, не могут быть приняты судом во внимание, поскольку фактически эти нормы таких указаний не содержат.

Между тем данные правовые нормы входят в сферу правового регулирования, отнесенную к исключительному ведению Российской Федерации, поэтому, по крайней мере, они должны содержать указание на то, что областное Собрание вправе принять решение о присвоении наименований соответствующим географическим объектам и их переименований в порядке, установленном федеральным законодательством либо указание на то, что данное решение законодательного органа субъекта Российской Федерации является решением об одобрении предложения о присвоении наименования или переименовании тех или иных географических объектов.

Примером правильной конструкции такой нормы, может являться правовая норма, содержащаяся в пункте 6 "Порядка рассмотрения Федеральной службой геодезии и картографии России предложений о присвоении наименований географическим объектам и переименований географических объектов" утвержденного постановлением Правительства РФ от 20 мая 1999 года N 554, которая содержит в себе указание на решение законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации об одобрении предложения о присвоении наименования географическому объекту или переименований географического объекта.

В противном случае, данные нормы могут иметь двоякое толкование в правоприменительной практике, что в свою очередь может привести к нарушениям федерального законодательства и прав Российской Федерации.

Помимо указания на то, что наименование и переименование административно-территориальных единиц производится решениями областного Собрания депутатов, пункт 1 статьи 14 областного закона "Об административно-территориальном устройстве Архангельской области" предусматривает, что данные решения областного Собрания принимаются по представлениям главы администрации области или органов местного самоуправления муниципальных образований в порядке осуществления ими права на законодательную инициативу.

Однако статья 9 Федерального закона "О наименованиях географических объектов" устанавливает, что предложения о присвоении наименований географическим объектам или о переименовании географических объектов могут вноситься в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также общественными объединениями, юридическими лицами, гражданами Российской Федерации.

Таким образом, перечень субъектов, которым предоставлено право обращаться в областное Собрание депутатов с предложениями по вопросам наименования и переименования административно-территориальных единиц, содержащийся в оспариваемой прокурором правовой норме, ограничен в сравнении с перечнем таких субъектов, установленным федеральным законом, что указывает на ее противоречие федеральному законодательству.

Довод представителя областного Собрания депутатов относительно того, что данная норма закрепляет только лишь процедуру внесения в областное Собрание вопросов о наименовании и переименовании административно-территориальных единиц в порядке законодательной инициативы, не может быть принят во внимание, поскольку из названия статьи закона, в которой содержится эта норма, и содержания оспариваемого закона в целом, указанное не следует.

Поскольку правовая норма содержащаяся в пункте 1 статьи 14 касается порядка присвоения наименований географическим объектам и их переименовании, определение которого является прерогативой Российской Федерации, она должна содержать весь перечень субъектов, наделенных федеральным законодательством правом направлять свои предложения о присвоении наименований географическим объектам или о их переименовании в законодательный орган субъекта Российской Федерации, в противном случае это может привести к нарушению прав этих субъектов, гарантированных федеральным законодательством.

Дефис 1 пункта 1 статьи 4 и абзац 1 пункта 3 статьи 16 областного закона "Об административно-территориальном устройстве Архангельской области" также касаются порядка присвоения наименований и переименования административно-территориальных единиц Архангельской области и должны соответствовать порядку присвоения наименований географическим объектам и переименования географических объектов, установленному на федеральном уровне.

Дефисом 1 пункта 1 статьи 4 этого закона определяются полномочия администрации области по разработке и внесению в областное Собрание депутатов документов о наименовании и переименовании административно-территориальных единиц области; городов областного и районного значения, районов.

Абзац 2 пункта 3 статьи 16 оспариваемого прокурором областного закона предусматривает, что при переименовании административно-территориальных единиц, а также при наименовании вновь возникших территориальных образований в областное Собрание депутатов вносятся в том числе сведения о результатах опроса населения соответствующих населенных пунктов.

Вместе с тем пунктом 1 статьи 9 Федерального закона "О наименованиях географических объектов" установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации направляют в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации предложения о присвоении наименований географическим объектам или о переименовании географических объектов.

Пункт 2 статьи 9 этого Федерального закона определяет, что законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации рассматривают предложения о присвоении наименований географическим объектам или о переименовании географических объектов, в случаях одобрения указанных предложений информируют население соответствующих территорий о необходимых затратах на переименование географических объектов и выявляют мнение населения об указанных предложениях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Сравнительный анализ положений содержащихся в дефисе 1 пункта 1 статьи 4; абзаце 2 пункта 3 Закона Архангельской области "Об административно-территориальном устройстве Архангельской области" и пунктах 1 и 2 статьи 9 Федерального закона "О наименованиях географических объектов" позволяет установить, что федеральное законодательство, в отличии от областного закона, напрямую не наделяет исполнительные органы государственной власти полномочиями по разработке и внесению в областное Собрание депутатов документов о наименовании и переименовании географических объектов, и предусматривает необходимость выявлять мнение населения относительно предложений о присвоении наименований географическим объектам или переименовании географических объектов после одобрения указанных предложений и информирования населения соответствующих территорий о необходимых затратах на переименование географических объектов, а не на стадии направления этих предложений в областное Собрание депутатов, как это предусмотрено в областном законе.

Указанное свидетельствует о несоответствии областного закона федеральному законодательству по вопросу, находящемуся в ведении Российской Федерации.

В соответствии со статьями 45 и 251 ГПК РФ, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

На основании изложенного суд приходит к выводу, что требования, заявленные прокурором, подлежат удовлетворению, так закон Архангельской области "Об административно-территориальном устройстве Архангельской области" от 05.03.1996 года N 31-21-ОЗ противоречит действующему федеральному законодательству и нарушает права Российской Федерации на осуществление полномочий, которые находятся в ее исключительном ведении.

Согласно статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативно правой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Принимая во внимание, что оспариваемый прокурором областной Закон стал противоречить федеральному законодательству со дня вступления в силу Федерального закона "О наименованиях географических объектов" от 05.03 1996 года N 152-ФЗ, то есть с 22 декабря 1997 года, он подлежит признанию недействующим в части противоречащей федеральному законодательству с указанной даты.

На основании статьи 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" суд считает необходимым по вступлению решения в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

Руководствуясь ст.ст. 194-198 и 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд

решил:

Заявление прокурора Архангельской области об оспаривании дефисов 1 и 2 пункта 1 статьи 3 в части; дефиса 1 пункта 1 статьи 4 в части; пункта 1 статьи 14; абзаца второго пункта 3 статьи 16 закона Архангельской области "Об административно-территориальном устройстве Архангельской области" от 05.03.1996 года N 31-21-ОЗ удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с 22. декабря 1997 года дефисы 1 и 2 пункта 1 статьи 3 в части слов "наименовании, переименовании"; дефис 1 пункта 1 статьи 4 в части слов "наименовании и переименовании"; пункта 1 статьи 14; абзац 2 пункта 3 статьи 16 областного закона от 05.03.1996 года N 31-21-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Архангельской области".

По вступлению решения суда в законную силу обязать редакции областной газеты "Волна" и "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов" опубликовать сообщение о принятом судом решении.

После вступления в законную силу настоящее решение влечет за собой утрату силы с 22. декабря 1997 года дефисов 1 и 2 пункта 1 статьи 3 в части слов "наименовании, переименовании"; дефиса 1 пункта 1 статьи 4 в части слов "наименовании и переименовании"; пункта 1 статьи 14; абзаца 2 пункта 3 статьи 16 областного закона от 05.03.1996 года N 31-21-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Архангельской области", а также других нормативных правовых актов, основанных на признанной недействующей части данного нормативно правового акта или воспроизводящих его содержание в этой части, данное решение не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

На решение сторонами и другими лицами, участвующими в деле может быть подана кассационная жалоба, а прокурором, участвующим в деле может, может быть принесено кассационное представление в течении 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации, путем подачи кассационных жалоб, кассационного представления через Архангельский областной суд.

Председательствующий

А.А. Айхоршт